国外征地制度的特点及对我国征地
制度改革的启示
[ 摘要] 在国外, 土地征用制度是为了公共利益的需要而动用国家征地权的一种制度安排。从现实来看, 国外的征地制度较为有效地保障了土地所有者的利益, 可以为我国征地制度改革提供有益的借鉴。本文就是在介绍国外征地制度的基础上, 总结各国在保护被征地主体利益方面的主要特点, 并与我国征地制度进行对比分析, 从中得出对我国征地制度改革的有益启示。
[ 关键词]土地征用国际比较启示
土地征用是国家为了公共目的或公共利益需要, 依照法定程序, 强制性地取得他人的土地并给予补偿的行为。土地征用制度业已成为世界上许多国家极为重要的土地制度之一。自从1980年3 月8 日历史上第一部《土地征用法》在法国公布后, 各国的土地征用制度在发展中不断得到完善。他山之石, 可以攻玉, 国外的征地制度比较成功地保护了农地、保障了土地所有者的利益,
他们提供公共利益和公共物品所需土地的市场化交易制度、最终动用征地权的制度设计无疑可以为我国征地制度改革提供有益的启示与借鉴。这在中国农地非农化的快速发展阶段, 亟需通过完善征地制度保护农民利益的现实背景下, 显得尤为重要。鉴于此, 本文就是在介绍世界上主要国家征地制度的基础上, 通过与我国征地制度进行对比分析, 从中得出对中国征地制度改革的有益启示。文章共分为四个部分, 第一部分是介绍世界上主要国家征地制度; 第二部分则总结各国征地制度中在保护被征地方利益方面的一些的主要特点; 第三部分则是从上文总结的几个特点出发, 对比分析中国征地制度存在的缺陷; 第四部分是简要的研究结论和政策建议。
一、主要国家征地制度介绍
虽然各国的征地制度不尽相同, 但就其核心内容而言, 大多包含征地目的、征地程序、征地标准以及征地补偿费等几个方面, 因此, 本部分将就征地制度中上述几个主要的构成要素对主要国家的征地制度作一简要介绍。
( 一) 德国征地制度
在德国, 土地征用被称为“征收”。德国法律认为, 土地征收是特定少数人为社会公益被迫牺牲了自己的权益, 因此, 除非公共福利需要, 且经与拟征收土地所有权人多次协商购买未果以外,一概不得动用征地权, 即使动用征地权, 也必须公平合理。也就是说, 德国土地征用需要符合三个基本条件: 其一, 土地征用目的必须是为“公共利益”; 其二, 必须与被征地主体进行多次协商,在协商未果的情况下才能动用征地权; 其三, 征地必须保证被征地人的合法权益, 做到公平合理。虽然德国法律未对社会公共利益范围进行明确限定, 但是, 由于其他法律对私人土地或者财产给予了充分的保护, 因而使公共利益的范围受到了严格限制。
德国法律规定, 代表国家的政府机关和依法取得公益性建设的单位均可以通过请求获得国家授予的征地权, 行使德国的征地权。
德国征地补偿价格以官方公布征用决定时的交易价格为准, 补偿标准按市价评定, 以被征收人重新获得同质等量的标的物为标准。各类补偿费由征收受益人直接付给受补偿人, 且各类补偿应在征收决议发出之日起一个月内给付, 否则征收决议将被取消。征地补偿费的内容有: 其一,土地或其他标的物损失补偿, 以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或
市场价值为标准; 其二, 营业损失补偿, 即原财产权人在职业、营业或履行其应负的任务所受的暂时或持续的损失, 以在其他土地投资可获得的同等收益为标准; 其三, 征用标的物上的一切附带损失补偿。同时, 为充分保障被征地权利人的合法权益, 德国法律规定, 当被征地权利人对补偿金额有争议时, 可依法律途径向辖区所在的土地法庭提起诉讼。
( 二) 英国征地制度
在英国, 土地征用被称为“强制购买”。英国《强制征购土地法》规定, 土地征用必须符合公共利益需要, 并且征地部门必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”。英国的征地主体是英国的法定机构, 如政府机关以及自来水等公用设施单位, 征地程序主要包含四个阶段: 申请, 核准, 补偿的议定或裁决, 让与合同的订立与补偿的给付。关于土地征用补偿, 英国作了较为详尽的规定, 包括土地征用补偿原则、补偿估价日期、补偿范围和标准以及补偿争议的处理等。英国法律规定, 土地征用补偿标准以被征用土地所有者在公开土地市场能得到的出售价格为计算依据。由于从通知被征用土地所有权人及其他相关权利人到最后取得土地往往需要花费几个月或者更长的时间, 因此, 土地征用补偿的估价日期成为十分关键的议题。英国土地征用评估准则规定, 若补偿金额为双方同意时, 则以土地征
用通知日期为估价日期; 若土地征用补偿引起争议, 可以申请土地法庭裁决补偿费, 并以土地法庭听证的最后一日为估价日期。土地征用补偿费的内容有: 其一, 土地及建筑物的补偿, 以
公开市场土地价格为标准; 其二, 残余地分割或损害补偿, 以市场贬值价格为标准; 其三, 租赁权损失补偿, 指契约未到期的价值及因征用而引起的损害; 其四, 迁移费、经营损失等干扰的补偿;其五, 其他必要费用支出的补偿, 如律师或专家的代理费用、权利维护费用等。
( 三) 美国征地制度
美国联邦宪法规定:“非依正当法律程序, 不得剥夺任何人的生命、自由或财产; 非有合理补偿, 不得征用私有财产供公共使用。”这意味着,美国土地必须具备三个要件方能征用: 正当的法律程序、合理补偿、公共使用。
美国征地程序为: 首先, 由具有资格的正式审核员在征得土地所有者同意后, 实地调查、汇总, 提交审核报告给负责征地的机构; 然后, 高级监督员进一步研究是否同意审核员提出的征地补偿价格; 再次, 征地机构向土地所有者或相关利害关系人报价。若产权方对政府征地报价存有异议, 可以与政府进行谈判; 若仍不能达成一致,政府及有关机关则实施强制征用。
美国土地征用补偿以征用前的土地市场价格为计算标准, 充分考虑土地所有者的利益。在计算土地征用补偿费时, 不仅考虑土地现有价值, 而且考虑土地未来价值, 还考虑因征用而导致邻近土地所有者经营上的损失。
( 四) 加拿大征地制度
加拿大土地征用制度具有三个特点: 其一, 公共利益界定极为严格, 仅限为公众服务的交通、能源、水利、环境保护、市政建设及文物遗迹保护、学校医院、社会福利等方面; 其二, 征地主体多元化。加拿大法律规定, 只要征地目的符合公共利益标准, 政府及各行业部门、机构组织, 甚至是私人企业, 都可以通过立法授权享有征地权;其三, 征地程序大体包括征地申请、征地目的审核、土地登记、征地赔偿四个阶段, 并全程公开。
( 五) 日本征地制度
日本《土地收用法》规定, 土地征用必须从公共利益出发, 并采取概括兼列举式对公共利益进行了界定, 公共利益界定十分具体、明确。
日本征地程序一般包括六大环节: 申请征地, 登记土地和建筑物, 达成征购协议, 申请征用委员会的裁定, 让地裁定, 征用终结。日本征地补偿费的内容主要为: 其一, 征用损失赔偿, 并按征地批准时的市场价格计算; 其二, 通损赔偿, 即对权利者因征地而可能受到的附带性损失进行补偿。此外, 对被征用者在收益上所受的损失也进行赔偿; 其三, 少数残存者补偿, 即对因征地使得人们脱离生活共同体造成的损失进行赔偿; 其四, 离职者赔偿, 即对土地权利人的雇佣人员因土地被征用而失业时发生的损失进行赔偿; 其五, 事业损失赔偿, 即对公共事业完成后产生的噪音、废气、水污染等造成当事人的损失进行赔偿。此外, 征用补偿除采取现金补偿外, 尚有换地、耕地开发、宅地开发、代为迁移和工程代办等其他方式。
( 六) 韩国征地制度
韩国的法律规定, 土地征用必须为公共利益服务, 并采用概括兼列举式对公共利益进行了界定。 韩国土地征用大致经历下列程序: 公益事业项目人需要征用或使用土地时, 必须依据总统令, 接受建设交通部部长对项目资格的审查和批准; 当项目获准发布公告以后, 项目人为了征得或者取消该土地的使用权, 应按总统令, 与土地的所有人和关系人进行协商。若达不成协议或者不能协商, 项目人应该在项目获准公告发布之日起的一年以内, 向管辖地的土地征用委员会提出
征用裁决。
韩国征地补偿内容主要为: 其一, 地价补偿,并统一以公示地价为征收补偿依据; 其二, 残余地补偿, 即对因土地征用导致的残余地价值减低或因残余地须修建道路等设施和工程等给予的补偿; 其三, 迁移费用补偿, 即对被征地上的定着物给予迁移补偿费用; 其四, 其他损失补偿, 即对土地征用致使被征者或关系人蒙受的经济损失给予相应的补偿。
二、国外征地制度的主要特点
以上所选几个国家对我国来说极具代表性,很值得借鉴。欧洲的德国、英国以及北美的美国、加拿大是当今西方发达国家的主要代表, 这些国家的各项制度经过多年的发展和完善, 已基本趋于成熟, 至于日本、韩国则与我国同属于亚洲国家, 是我们的近邻, 因此, 日、韩等国的土地征用制度对我国来说具有重要的借鉴意义。从以上对这些国家征地制度的简要介绍中, 可以粗略的认识国外征地制度在保护被征地方利益方面的一些的主要特点。
( 一) 清晰的土地产权安排是保护被征地主体利益的重要前提
西方大多数发达国家都以土地私有制为主,土地属于个人所有, 土地产权安排清晰, 征地主体及客体都比较明确, 同时国家的法律也强调对个人财产权的保护, 例如法国的《人权宣言》指出,“财产权是不
可侵犯的神圣权利”; 美国联邦宪法也规定,“非依正当法律程序, 不得剥夺任何人的生命、自由或财产”, 在征用土地的时候, 政府必须要尊重个人的财产权。制度经济学告诉我们, 明晰的产权是市场交易的基础, 在清晰的产权安排下, 一方面政府可以运用市场规律较为顺利的实施土地征用, 另一方面也使得被征地主体有了维护自身利益的基础。
( 二) 明确的征地范围是防止征地权滥用的有效保证
各国的征地制度在界定征地范围时, 不约而同的提到了只有为了公共利益才可以征用土地,从国外的经验来看, 各国对公共利益的界定大体可分为三种方式: 其一, 列举兼概括式, 代表性国家有加拿大、日本、韩国等。这一方式严格限定“公共利益”的范围, 公共利益的界定十分具体、明确、可操作性强。例如, 日本把征地仅仅限于依据《城市规划法》、《河川法》、《港湾法》等法律规定的公路、水库、堤防以及港湾建设; 其二, 严格论证式, 代表性国家有美国、英国。例如英国在征地前要确认征用的土地是否适用《强制征购土地法》, 而确认适用该法的门槛很高, 征地部门必须证明该项目是“一个令人信服的符合公众利益的案例”, 比如证明该项目所带来的好处超过某些被剥夺土地的人受到的损失等; 其三, 概括式列举, 代表性国家有
德国和法国。这一方式虽然没有象第一种方式那样详细规定了“公共利益”的范围, 但通过其他方面的规定来保证土地征用公共利益的实现。例如, 德国虽然没有对土地征用公共利益的范围进行直接明确的限定, 但是, 它通过其它法律给予私人土地或财产以充分的保护, 从而间接限定了征地范围。可见, 西方发达国家在界定征地范围时, 对于“公共利益”的征地目的作了极为严格的限制, 这是防止征地权滥用、行政权力侵犯个人权利的有效保证。
( 三) 科学合理的补偿标准是维护被征地主体利益的关键
能否科学合理地确定征地补偿标准问题, 是一个国家或地区征地制度发展完善与否的重要体现。西方发达国家在制定征地补偿标准时大多按公平市场价格定价, 即以被征土地征用时在公开市场上能得到的公平市场价格为计算依据, 它可使买卖双方都愿意接受。在认定征地补偿内容时, 或遵循完全补偿原则, 或遵循不完全补偿原则, 或遵循相当补偿原则。完全补偿是指以被征用人完全回复到与征用前同一的生活状态所需要的代价为补偿标准, 既包括直接损失, 也包括间接损失。不完全补偿强调补偿仅限于被征用财产的价值; 可以量化的财产损失、迁移损失、营业损失以及各种必要的费用等具有客观价值而又能举证的具体损失。相当补偿强调视情况不同或采用完全补偿或采用不完全补偿。一般情况下,本着宪法对财产权和平等原则的保障, 对特别的财产征用侵害给予完全补偿, 对特殊情况可以准许给予不完全补偿。从各国的发展趋势来看, 土地征用补偿范围与标准均呈现日渐放宽之势, 往往对被征用主体所遭受的损失给予更充分、更完全的补偿, 而这种合理、充分、完全的补偿是保护被征地主体利益的关键。
( 四) 完善公开的征地程序是被征地主体充分参与征地维护自身利益的基础
总体来看, 国外较为完善的征地一般除了包括征地申请、审查、批准、征地公告等环节外, 还规定了被征地人如何参与征地过程中的程序、发生争议时的申诉和仲裁程序以及最后如何进行征地补偿的程序。尽管各国征地程序的侧重点不同, 严格程度存在一定差异, 但都强调整个征地程序的公众参与、过程公开。例如, 日本公益事业项目人要将公益事业项目的认定申请, 按规定提交给都道府县地方政府的知事, 或者建设大臣。建设大臣或者都道府县地方政府知事将举行听证会, 并提供材料供人们自由阅览, 最后在听取有关专家和群众意见的基础上3 个月之内对土地征用进行申请的认定; 在加拿大, 从预征土地、批准、补偿到进入使用土地, 都要求必须告知被征者, 有的甚至明确要求有公告; 区对土地征用程序都有严格的规定。由于有一整套完善的征地程序, 同时在这一过程中强调公众参与、以及征地过程的全程公开, 因此, 在公众的监督下, 土地征用的公共目的以及被征地主体的利益得到了较为有效的维护。
三、国内外征地制度的对比分析
从上文的分析中可以看出, 国外的征地制度之所以能够有效保护被征地主体的利益, 与清晰的产权安排、明晰的征地范围、合理的补偿标准和范围以及完善的征地程序是分不开的, 而我国征地的征地制度恰恰是在这几个方面上存在着一定的缺陷, 这也直接导致了农民在征地过程中的利益得不到有效的维护。
( 一) 模糊的农地产权安排使得农民丧失了维护自身权益的基础
我国《土地管理法》规定,“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有, 由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理, 已经属于乡( 镇) 农民集体经济组织所有的,可以属于乡( 镇) 农民集体所有, 村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的, 可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”但问题是究竟产权主体是谁、是哪一级集体经济组织法律中并无明文规定, 因此也就造成了“ 人人有权、人人无权”的尴尬局面。与国外清晰的产权安排相比, 我国这种模糊的产权安排使得土地征用过程中, 缺乏真正所有权主体的所有权能对土地征用的制约作用, 其后果必然是使得真正的土地所有者的权益得不到有效的维护, 农民丧失维护自身权益的基础。
( 二) 宽泛的征地范围容易诱发征地权的滥用
与国外明确的征地范围相比, 我国在进行土地征用时界定的征地范围显然显得过于宽泛。尽管说我国《宪法》也规定了“国家为了公共利益的需要, 可以依法对集体所有的土地实行征用”, 但相关法律不仅未对什么是公共利益的需要以及什么是非公共利益的需要做出明确界定, 反而规定凡国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业等, 都可征收集体土地, 这在事实上造成了把征地范围从《宪法》规定的公共利益需要扩大为一切用地项目, 这在世界各国的征地制度中是绝无仅有的。与此同时, 由于没有明确“公共利益”的内涵, 使得政府的任何征地行为都可以被其解释为了“公共利益”的需要, 很容易诱发征地权的滥用, 事实证明, 如果国家征用权不能受到很好的限制, 将会严重侵犯土地所有者的利益。
( 三) 偏低的征地补偿标准无法保证农民合理的土地权益
我国现行法律法规规定, 土地征用补偿以农业生产平均产值为补偿依据。《土地管理法》规定的征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。前两项的补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的6～10 倍和4～6倍。两项之和, 低限是10 倍, 高限为16 倍, 特殊情况最高不能超过30 倍。与国外按照市场定价的原则制定的征地补偿标准相比, 我国的征地补偿标准至少存在以下两个缺陷: 第一, 我国的征地补偿费的测算不够科学, 现行的按照被征前三年耕地平均年产值的若干倍计算征地补偿费的方法, 其本质是行政决定的征地补偿标准, 由于土地的区位不同以及土地的利用方式、种植方式、市场情况等条件的不确定性, 因此, 前3 年平均年产值根本不能反映被征用土地的区位条件和本质特征的内在差别, 与国外的征地补偿基本以市场价格为标准确定的情况有较大差异。事实上, 这种与市场定价没有关系的政策定价远不能够保证农民在土地被征用后仍能达到原有的生活水平。第二, 征地补偿的范围过窄, 我国的征地补偿费仅仅补偿了与被征用主体有直接关联的经济损失, 仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费四项内容, 与国外给予被征地主体更充分、更完全的补偿相比, 我国的征地补偿范围明显显得过窄, 一些可以量化的补偿如残余地补偿以及其各种必要的费用都未纳
入补偿范围。
( 四) 不健全的征地程序剥夺了农民的参与权和申诉权
从国外的经验来看, 完善公开的征地程序是保证被征地主体充分参与征地并维护自身利益的重要基础, 然而, 在我国, 现有的征地程序中缺乏国外诸多保证被征地主体知情权、参与权以及申诉权的规定。我国《土地管理法》第22, 23 条的规定, 列入国家固定资产投资计划或准许建设的国家建设项目的建设单位, 持国务院土地主管部门或者县级以上地方人民政府按照国家基本建设程序批准的设计任务书或其他批准文件, 经县级以上地方人民政府审查同意后, 由土地管理部门召集用地单位、被征地单位签订征地协议, 征地文件批准后, 由县级以上土地管理部门向被征地单位发出征地通知书, 限期划拨土地。简而言之, 我国的土地征用程序包括如下几个环节: 申请———>审查———>批准———>公告———>颁发使用证。与国外完善的征地程序相比, 我国的征地程序至少在以下几个环节存在漏洞, 其一, 我国征地程序中虽然规定了征地要公告, 但公告是在在征地范围、补偿标准以及安置标准都已经确定的情况下进行的, 这事实上是事后公告, 而并非国外征地程序中的事前公告, 其目的也并非是为了让被征地主体参与到征地过程中, 充分行使自己的知情权, 而只是通知被征地农民到指定的单位办理补偿登记手续, 因此, 在很多地方, 这种公告实际上已经演化为一种通知性的甚至是强制性的公告; 其二, 征地中政府仅仅只需要“听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见”，而农民由于缺乏对征地中间一些诸如补偿标准、补偿安置方案等重要问题发表意见的渠道, 因此, 这种“听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见”的要求在现实中往往没有任何体现, 而在国外的征地过程中一般都会在征地之前召开听证大会,土地所有者可以对征地中间的重要问题提出自己的看法, 并同征地方协商解决;第三, 我国征地中间缺乏必要申诉和仲裁程序,按照土地管理法规定, 对补偿标准有异议的,“有县级以上地方人民政府协调, 协调不成的, 又批
准征用土地的人民政府裁决”, 这实际上是让政府既是管地者, 又是用地者, 还是出现争议时的裁决者, 这种既当“运动员”又当“裁判员”的做法很难保证政府在发生争议时有效维护农民的利益。
四、简要的研究结论与政策建议
通过对中外土地征用制度的比较分析, 可以发现: 明晰的土地产权, 公共利益的土地征用目的, 市场定价的征地标准和较为宽泛的补偿范围, 体现公正、公平、公开的征地程序以及完善的申诉程序, 是这些国家土地征用制度得以成功的关键因素。这种征地制度安排背后的深层指导思想在于对个人财产权的充分尊重。这样的征地制度安排既有效地保护了被征地主体土地权益, 又保证了土地征用的权威性和公平性。相反, 我国现行的土地征用制度存在土地产权不明、征用目的界定不清、征地范围过大、征地补偿水平偏低、征地过程缺乏公开透明等缺陷, 并产生极大的社会矛盾。为此: 第一, 通过强化农民的承包经营权, 进一步将其物权化, 明确土地征用中农民的土地产权主体, 充分尊重农民的土地产权权益,在土地产权制度安排上为农民有效保护自己的土地权益提供制度保障。第二, 合理界定公共利益的范围。
短期内, 依靠法律形式明确界定公共利益的范围; 长期趋势看, 建立严格的土地征用审查制度, 形成良性的公众参与机制, 提高土地征用过程中农民决策参与度, 从根本上约束政府可能的扩张征地范围的冲动。第三, 在现有财力允许的情况下, 尽可能地提高征地补偿水平, 最大限度地保证农民失去土地后生活水平不下降。从长期趋势看, 采用市场定价方式作为征地补偿计算依据, 扩大征地补偿范围。第四, 建立独立于土地征用者和土地所有者之外的第三方仲裁机构, 改变过去政府既当“运动员”又当“裁判员”的做法。
参考文献
[ 1] 周其仁.产权与制度变迁———中国改革的经验研究( 增订本)[ M] .北京大学出版社.2004 年版.
[ 2] 陈泉生.海峡两岸土地征用补偿之比较研究[ J] .亚太经济·比较研究.1998( 3) .
[ 3] 商春荣.土地征用制度的国际比较与我国土地资源的保护[ J] .农业经济问题.1998( 5) .
[ 4] 李相九.中韩土地制度及土地政策的比较研究[ J] .中国土地科学.1998( 7) .
[ 5] 卢丽华.加拿大土地征用制度及其借鉴[ J] .中国土地, 2000( 8) .
[ 6] 王正立等.世界主要国家土地征用程序比较研究[ J] .国土资源情报.2001( 3) .
[ 7] 姜贵善等.世界主要国家土地征用的法律框架[ J] .国土资源情报.2001( 3) .
[ 8] 李珍贵.美国土地征用制度[ J] .中国土地.2001( 4) .
[ 9] 王华春等.国外征地制度对中国征地制度改革的启示[ J] .云南社会科学.2004( 1) .
[ 10] 刘济勇.日本土地征用模式对我国的借鉴和启示[ J] .中国劳动保障.2005( 8) .
[ 11] 张合林.城市化进程中土地征用制度的经济学分析[ J] .上海经济研究.2006( 3) .
[ 12] 王政.国外土地征用制度的特点及对中国的建议[ J] .世界农业.2006( 4) .
