洪武十三年(1380年),明太祖因为胡惟庸事件而废去有千多年历史的宰相制度,由皇帝亲自处理全国政策。不过,由于国事繁重,凭皇帝一人之力,根本不可以完全妥善处理,故此有大学士的出现,帮助皇帝理政。后来更发展内阁组织,为皇帝的私人秘书,独立于已有的行政架构以外。内阁制度随着后来的皇帝的重用而不断发展,然而同时亦造成一定程度的影响。现将内阁的发展概况及其影响分述如下:
首先是明内阁的发展。
在太祖时期(1382年后),皇帝侍从,以备顾问,秩不过五品。到成祖时(1403-1424年),「内阁」之名正式确立,与皇帝议国家大事,章疏常直达御前,渐受重用。至宣宗(1426-1435年),为内阁制的第一阶段。宣宗时以三孤、尚书等官兼任大学士,地位日隆,内阁大学士掌「条旨」(票拟),俨然汉唐宰辅。英宗(1436-1449年)时,为内阁制的第二阶段。英宗开「首辅」专权之始,阁权已超过六部。后来,世宗至神宗初期,为内阁的鼎盛期。威权已超六部,无宰相之名,却有「相权之实」,不过此时阁臣互相争夺首辅之位,间接形成党争,造成政治的不稳定。最后,到神宗后期(约1570年后),内阁权力渐衰。皇帝一面仍以内阁首辅票拟,但同时一面假手宦官居间传递奏章,令宦官渐专权。自此以后,内阁权力渐被宦官所夺,就算内阁的首辅,也要和宦官合作,才可以较为顺利地处理政策。如神宗时的张居正便勾结宦官冯保。之后,皇帝多信用宦官,内阁根本发挥到应有的作用。
明代的内阁乃前朝所未有的组织,它只不过是皇帝的秘书,并非正式的行政机构,与一般的中央政府组织有别。正因这样,故明代的内阁有以下的特点:
首先,是变动性。明代内阁组织虽有四殿二阁,但并不同时设置,缺此少彼成为常事,须视皇帝好恶而定,而大学土员额亦多寡不等。至于内阁权力亦随皇帝宠信的程度而转变,若皇帝或信阁臣,或信宦官,或信奸臣,则内阁权力,便会因而增大或缩小。
其次,是附属性。明代是中国历史上君主独裁时代,内阁权力常因皇帝委任与否而有轻重之别,且内阁职权出自皇帝授予,不得独立行使,向各部及地方政下达命令时,必须透过皇帝谕旨,可见内阁实属皇帝的附属机构。
再者,是个别性。内阁大学士虽由皇帝任免,但大学士间彼此没有隶属关系,责任亦不连带,各自独立以己见辅助君主。
还有,是欠缺法定性。内阁能否产生作用,皇帝之影响至大。如英宗正统初年,事无大小,悉下阁臣参议决定,内阁因而便可发挥高度价值;反之则不然,如思宗因为不信任内阁,而使内阁失去作用。为人所攻讦,影响内阁官员的工作。
内阁制度,对明代的政治造成很多不良的影响:
首先,是助长君主专制。太祖废除丞相以巩固其统治权,内阁制度随着君权的高度强化而建立。内阁首辅虽俨如汉、唐之宰相,但并无节制君权的作用,事无大小都要秉乘皇帝的旨意行事,内阁只是皇帝加强专制独裁的工具而已,是明统治者用以解决皇权与相权矛盾的有力措施。明朝皇帝以内阁佐理政务,而一切施政皆由皇帝专权独断,大学士仅为皇帝的私人秘书,内阁实属皇帝的附属机构,皇帝往往借内阁以遂其私心,使明代之君主专制比历代为甚。
其次,是助长君主荒政。内阁大学士的职责是对奏章作出票拟,再呈皇帝批红,原意在于使大学士能对政事作出「提议」,但若皇帝无心理政,可以不加细阅,便作批决,阁臣亦无可奈何。因此,内阁的「意见」遂演变成为「决策」,无疑助长助了君主荒政。明代皇帝多荒废朝政,与此不无关系。
再者,是形成宦官弄权。明代内阁因为欠缺法定的地位和权力,往往难有作为,随着明中叶以后,君主的日益腐朽,更弊端百出。明代皇帝日渐颓废,往往深居内殿,不亲政事,不与大臣相接,而往往把宦官视作心腹,委以重任。明之司礼监的地位职掌在宦官中最崇重,又常亲近皇帝,乃有干预朝政之机。皇帝既不见大臣,一切奏章皆靠宦官居间传达,甚至「批红」之重责亦假手司礼监,使司礼监的权力凌驾内阁之上,阁臣的权力仅止于「票拟」。无论皇帝亲自掌权或是假手司礼监代批奏章,内阁大学士只能承旨办事,由是司礼监便能承机窃柄专权乱政。明之阁臣即使有理想,有主张者,也必须先勾结宦官不可,否则一切政事都受到宦官阻梗,不能上达皇帝,如张居正为有明一代能臣,其任首辅时亦要密结司礼太监冯保,才能策动当时的政事。至于阁臣之不肖者,更争相谄媚逄迎宦官,助阉为虐,狼狈为奸,助长宦官的气焰。综观明代宦官为祸之烈,实与废相后,内阁无实权,加上君主过于宠信宦官,使宦官得以居中用事所使然。
还有,是演成朋党倾轧。明之内阁上受君主箝制,内受宦官操纵,阁臣之欲握权柄者,皆不免以不光明之手段得之:一方面要交结内监;另一方面则又须倾轧同列之大学士,遂演成朋党之祸。即在明代内阁权任处于最高峰时,阁臣间为争夺「首辅」地位,往往互相倾轧,愈演愈烈,
甚至不惜朋党台谏,依傍宦官,世宗时之严嵩任首辅,威权不可一世,但却为阁僚徐阶所倾到。张居正在万历元年出任首辅,也是因为内结司礼监冯保,逐高拱得来的。阁臣倾轧之剧烈皆因明代内阁没有正式的权力,没有合法的地位而引生的流弊。
最后,是导致政风因循。明代阁臣绝大多数是由进士而翰林,而拜命入阁,他们大都是十年窗下,久在翰林苑,舞文弄墨之士,并无实际的政治经验,一旦入阁,大都昏庸而无识见,阁臣为保官秩,大都庸庸碌碌,而很少勇于任事,敢作敢为。由于明代内阁受所处的地位和职权的限制,权力由皇帝授予,而宦官又居中窃柄,阁臣于是只能对皇帝唯唯诺诺,对宦官俯首听命而不敢有违,一辈阁臣都碌碌无能,遂使政风因循腐化。再至张居正之循名责实,积极有为,却不免被目为越权专政,非议四起,死后更落得削爵抄家的下场。继之为政者,惩居正之败,多随俗浮沉以求免祸,唯取媚皇帝以巩固权力,于政事则无所主张,政治遂因循积弊,日甚一日。
总结而言,有谓明代无善政,是始于太祖废相。在某程度上是有其道理的。如上述所言,因为没有宰相,令皇权失却制衡;加上内阁无合法性,故无实权,事事听命于皇帝,造成君主独裁。如遇上昏庸之主,又会导致宦官为祸。而且内阁首辅为求争取权力,往往依附宦官,排挤异己,更助长了宦官的气焰。由此可见,明内阁的出现与其政局的发展有着密切的关系,而且影响深远。
