集体土地确权发证制度改革的思考
蔡青
2012-11-12 10:35:31
来源：《中国地产市场》2012年第09期
农村集体土地确权登记发证制度改革，是推进农村产权制度改革，激发农村发展活力，加快城乡一体化发展的重要基础，是土地要素在城乡之间自由流动的必要前提，更是还权赋能、促进农民增收、维护农民合法权益的内在要求。
目前，贵州省全面完成了土地调查工作，为集体土地确权登记发证奠定了基础。集体土地所有权证“制”证26494本，占应发证数28120本的94%。“制”证率较高，但相当部分的证书存放在县级国土资源局，并未实际发放到村、组集体手上。另外，证书证明的土地没有进行实地测量，四至范围、面积不准确。集体建设用地使用权发证397万本，证书已颁发到权利人手中，占应发证数604万本的65.8%。宅基地使用权发证394万本，占应发证数的66%。各地发证工作进展不平衡，其中，遵义市宅基地使用权发证工作进展较快，发证率达90%以上，其他市、州则进展缓慢。
农村家庭联产承包土地（耕地、林地、草地以及其他农用地）使用权证的勘测确权工作尚未开展。
上述集体土地使用权证书证明的土地，由于条件限制，也大多没有采用解析法实地勘丈，没有准确的四至界线、面积。其中，农业部门颁发的土地承包经营证虽可以有条件地流转，但不能抵押融资，也不能作为权属争议调处的强有力依据。
从贵州省的实践看，集体土地确权登记存在法律法规政策缺位、行政管理不到位、农民自觉维权意识不强等问题。下一步，集体土地确权登记发证制度改革的思路有以下几个方面。
加强组织领导。从贵州省凤冈县、四川省成都市的经验看，集体土地确权登记发证工作能否取得实效，最重要的是当地党委、政府是否重视这项工作，能否统一安排部署，组织、协调各相关部门共同开展，统筹财政资金保障工作的推进。因此，贵州省开展集体土地确权登记发证制度改革，加强组织领导是首要的工作。
深化权利设置改革。从省级层面出台深化权利设置改革的政策规定，试行推广，总结经验，逐步上升到法律法规和国家政策。
首先，集体土地所有权确权登记发证是集体建设用地、宅基地、承包地（含农用地）等使用权设置的前提和保障。为切实发挥其权能，在权利设置上要明确集体土地所有权的位置、面积、四至范围，为下一步使用权的桷权提供依据。集体土地所有权的发证，可以采纳成都市“集体土地所有权证只标注总面积，不标地类”的做法，先普遍采用1：10000比例尺确定位置、面积、四至范围，在2012年全面完成登记发证工作。有条件开展集体土地使用权确权登记发证、进行集体土地流转试点的地方，应采用不小于1：2000比例尺，更为精确地确定位置、面积、四至范围。在权能上，集体土地所有权虽不能流转，但在村合并、撤村建社区、设居等情况下，可以合并、分割，做到权利明晰。农村集体基于所有权，以书面方式事后追认集体成员拥有的、已经设立的集体建设用地、宅基地、承包地（含农用地）等使用权；与集体成员签订合同（契约）的方式，新设立集体建设用地、宅基地、承包地（含农用地）等使用权。双方可以约定收益分配，限定土地用途，农村集体按约定管理集体成员对土地的使用。未经农村集体确认的集体土地使用权，不得转让、抵押、出租。
其次，集体建设用地、宅基地、承包地（含农用地）等使用权的发证。可以学习成都市的做法，集体建设用地采用1：500或1：1000比例尺，集体宅基地采用1：500比例尺，集体承包地（含农用地）采用1：2000或1：5000比例尺，有条件地方采用1：1000或1：500比例尺确定位置、面积、四至范围，在2012年全面启动登记发证工作。集体土地使用权可与国有土地使用权对应享有同等的权利，即在符合土地利用总体规划和年度计划的情况下，经政府及相关部门批准，可以按转让、租赁、抵押、作价入股等多种方式利用土地。集体土地使用权的使用期限可以比照国有土地使用权期限设定。
明晰权利主体。鉴于贵州省农村经济基础薄弱，基本没有现代企业类型的农村集体经济组织，农村集体的代表形式基本都是村委会、村民小组的实际情况。贵州省农村集体代表以村委会为主为宜，村民小组所有的集体土地，可以发证到村，以“组有村管”方式进行过渡。通过民主议事会、村民大会、村民代表大会等多种形式实现村民自治，引导集体成员参与管理集体土地。依据土地的所有形式，对集体直接管理的土地，按照按份共有划分集体成员占有比例，集体成员按照占有比例行使发言权、表决权、收益权；以集体协商的方式分配成员的专有使用权（宅基地、承包地）；集体成员专有使用权的土地（宅基地、承包地），集体成员按照合同约定享有权利。
在城市、工业建设发展较好的地方，可以引导农村集体建立现代企业类型的集体经济组织，农村集体从村委会逐步过渡到农村集体企业。
保障利益分配。建立健全集体土地收益分配机制。集体直接管理的土地，收益由全体成员分享；集体成员专有的土地，收益按合同约定分享；集体土地使用权按规定转让、租赁、抵押、作价入股的，收益主要由成员和集体分享。
强化土地确权登记管理。尊重各行政主管部门的登记管辖权。其中，在农业部门登记发证的土地承包经营权证和林业部门登记发证的林权证的基础上，加页备注土地权属来源、地块位置、实测面积，附宗地图（标注界址坐标）等土地使用权证要素，并加盖人民政府土地登记专用章的方式，统一土地登记管理。明确所有集体土地使用权证都统一纳入登记范围，未经统一登记的，不得流转、抵押。
土地登记管理规范到属地管辖，同一地区、无论国有或集体，都由当地市、县国土资源部门统一负责，并逐步统一到一个内设机构办理。
建立健全土地权属纠纷调处机构。借鉴成都的做法，政府成立独立、专门的土地权属纠纷调处机构，统一管理土地权属纠纷调处工作，避免部门相互扯皮、政出多门，提高调处权威性。
可以在各地开展集体土地确权登记发证和集体土地流转改革试点。先试点，后推广，逐步摸索走出一条盘活土地、农民创收、资源城乡统筹、城镇化带动新农村建设的新路子。
