政策性农业保险实施方式选择
摘要]政策性保险不是单一的经济补偿制度，而是以服务于国家某一特定的社会、经济方针政策为目的的经济保障制度，它本身没有独立的经济利益，不以盈利为目的。（中经评论·北京）2007-12-29
政策性保险不是单一的经济补偿制度，而是以服务于国家某一特定的社会、经济方针政策为目的的经济保障制度，它本身没有独立的经济利益，不以盈利为目的。
一、农业保险标的的特殊性
与一般商业保险的规律不同，农业保险标的大多是农作物及饲养的家禽家畜，其在生长发育过程中面临自然力和人力的作用，面临的风险远远高于其他产业。农业生产在土地空间上的分散，决定了农业保险标的和被保险人的分散性。一方面，对单个种养家庭来说，除了专业户，每户的实际损失额并不大，损失分散。另一方面，由于农业自然灾害发生的广泛性，一个地区的农民生产损失具有共发性，农业总体损失巨大，经常发生巨灾风险，导致保险人的财务经营极不稳定，保险供给有限。再加之，农业灾害发生机会多，超出小概率事件的范围，期望损失与标的价值比例大。标的广泛分散，赔付次数多加大了管理费用，因而农业保险费率极高。
由这种高风险损失率和高管理费用率而决定的保险价格必然居高不下，农业保险的费率通常在普通财产险费率的10倍、甚至几十倍以上。如果按全部农险成本支付保险费用，农民难以接受。潜在需求不旺，现实有效需求更难形成，这便是世界各国大规模发展农业保险所面临的普遍困境，也是我国发展农业保险的客观障碍。
二、农业保险基本经营模式
谨慎选择的商业性保险经营模式。即保险人选择农业中那些不需要补贴或只需少量补贴的险种，按商业性原则经营农业保险。西欧国家的雹灾保险是典型代表，少数发展中国家对高价值的经济作物也采用这种经营模式，如毛里求斯的甘蔗等糖类作物保险，牙买加的香蕉保险等。这种保险通常是由私营保险公司经营。但是对于所有的农作物和牲畜普遍采用商业性原则来经营则是无法适应的。
大规模开展的政策性保险经营模式。这种模式的主要特点是国家或地方政府通过立法，将该国（地区）种植（养殖）范围广、在农村经济乃至整个国民经济体系中具有重要地位的农作物（牲畜）确定为保险对象，同时对农业保险的管理费用及纯保费给予大量财政补贴，被保险人只需交部分保险费用，由政府直接或委托商业保险公司经营，对农业经营者遭受的所有主要灾害损失提供经济补偿的制度。一般地，在该制度下，农民从农业保险中所得到的赔款收入远大于他们所交付的费用支出，即从农险中得到了政府的净收入转移。因而，这种经营模式实质上是一种市场化的农业救济或农业保护手段。在该经营模式下，农民对保险的有效需求迅速扩张，农业保险得以在广阔地区普遍开展。
这种模式多由政府机构主导经营或直接经营，发达的北美国家和日本是这种政策性保险的典型代表。如美国和加拿大都是由官方的农作物保险公司（隶属农业部）来主导和经营政策性农业保险；日本则是根据\"农业灾害补偿法\"对稻、麦等粮食作物，养蚕、养猪等实行强
制保险，具体经营方式是采用政府支持下的农业相互会社形式；希腊根据\"农民社会保险法\"，把农作物的保险与养老金、健康保险放在一起实行强制保险以保障农民的收入。
在经济支持方面，美国政府在2000年对农作物保险纯保费的补贴额平均达到53%，还向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%～25%的业务费用（包括定损费），承担了联邦农作物保险公司的全部管理费用。从1980～1999年，联邦政府给农作物保险的补贴总额累积达到150亿美元。加拿大联邦政府对农作物保险的捐助额大约占保险费总收入的50%。日本政府对保费的补贴则更巨大，1947～1977年，保险管理费用总支出为4953.83亿日元，而政府提供了其中的3205.59亿日元，占65%。农业保险成为他们增强农业生产投资和稳定农民收入的重要政策工具。
我国民政部门在80年代末、90年代初开办的农村救灾保险，当时也是按照政策性保险的构想进行试点的。但在后来的具体实践中，由于主客观原因没有能贯彻政策性保险的原则和方法。2004年成立的上海安信农业保险股份有限公司，是由上海市农委与人保公司等部门联合筹建的，也应当属于政策性保险性质。虽然股份公司都会要求盈利，但该公司承诺农业保险业务不低于保费总收入的60%，上海市、县（区）地方政府在农户参加农业保险时给予一定的保费补贴，同时，财政对种植业、养殖业保险和农村建房保险免征一切税赋。政策性保险与完全市场化的商业保险是有区别的，它具有一定的救灾福利性质，但又不同于传统救灾救济制度。与救灾制度相比，农业保险在农业灾害补偿方面更公平、透明和有效率，同时还可以发挥农户之间的风险共济作用，调剂更多的农业风险基金，提高农村救灾效能。政策性农业保险不同于传统救灾制度，也不同于纯粹商业保险制度，它更类似于社会保障和社会福利制度中的社会保险。
三、政策性农业保险特征
政策性保险不是单一的经济补偿制度，而是以服务于国家某一特定的社会、经济方针政策为目的的经济保障制度，它本身没有独立的经济利益，不以盈利为目的。因此，许多国家将其归为社会保险或法定保险的范畴，认为政策性保险同样具有社会保险的投保普遍性、实施强制性和财政支撑性等特征。政策性保险险种的选择、保险责任的确定、保险基金的提取以及损失赔偿，均以提供保证社会成员基本生活福利和社会安定的各种物质帮助措施为其出发点。从这个意义上讲，政府的政策意图不同，目的要求不同，实施的形式和所设置的险种也是不同的。
国家为了稳定农业经济发展，保障农民的基本生活和简单再生产的需要，也可以在一定条件下强制要求农民参加农作物保险或牲畜保险等。我国政府要真正重视\"三农\"问题，确实有效地保护农民的利益，就要敢于为农业的发展保驾护航，农业保险的开展就应该采取政策性保险的经营模式。
实际上，尽管世界上农业保险发展有商业性和政策性两种选择，但是，几乎所有的国家都认识到了农业保险的社会保障属性，对于农业保险给予了大量的财政补贴，将其作为政府发展农业的重大政策措施加以扶持。即使是在西欧，他们实行的是商业性农业保险经营模式，有些国家（如法国）也对经营农业保险业务的私营保险公司进行了少量财政补贴和其他方面的支持。
四、我国的方式选择
影响我国政策性农业保险实施方式选择的主要因素。
我国政策性农业保险实施方式的合理选择，既要保证实现农业保险的社会目标，即促进
农民收入稳定和农业发展，同时，又要能满足维持农业保险本身可持续发展的需要。以此为出发点，影响我国政策性农业保险实施方式选择的因素，主要包括我国农业发展水平、农业生产风险和农业保险各参与主体的行为因素等，其中各参与主体行为因素的影响最重要。开展农业保险的参与主体主要包括政府、农业保险经营机构、农民等。
政府是发展农业保险的主导者、组织协调者和资助者。政府可以利用其对社会资源的强制配置作用，为农业保险参与者提供必要的财政和政策支持，组织农业保险研究，调动各方面力量（行政、财政、金融等）参与农业保险，减少运行障碍和成本。但目前我国政府在开展农业保险方面也面临一些挑战，如实践经验缺乏、经营管理机构不完善和协同监管能力不足、政府财力有限且使用效率低下等。在这种情况下，如果各省份都强行采用政府主导下的官办官营制度模式，必然面临巨大的挑战，甚至招致失败。但若采用政府支持下的商业保险公司经营模式，则政府的角色相对灵活。
农业保险经营机构包括公共部门、商业保险公司、保险合作社等。公共部门不以盈利为目的，易于保证社会目标的实现，组织开展农业保险业务时易与政府沟通以及与其他机构进行合作。但是公共部门也易产生效率低下、滥用资源、农民难以得到良好的服务和保障等问题。商业保险公司则有较高的效率和良好的服务，但它要追求盈利，如果不能带来利润就会放弃业务。一些高价值的商业性农产品可以成为商业保险公司的经营对象，粮棉等普通农作物的保险必须有政府的较高补贴，它才可能经营这些业务。保险合作社属于区域性互助合作组织，由投保人自行组织管理，经营成本低、效率高，但它不能应付较大的风险，且要求投保人具有一定的经营素质。
农民是农业保险的投保人和被保险人。与农产品的分类相对应，我国农民也分为一般农民和经营性农民。一般农民进行农业生产主要为了保障生活，尤其是贫困山区的农民，巨大的农业灾害会对其基本生活带来严重影响。他们分布面广，生活生产环境变化多样，农业生产产出低，保费支付能力低，但他们对农业保险需求最为强烈。对于一般农民，农业保险的福利性更强，通常需要政府更多投入。而经营性农民主要在一些农业发达地区进行高价值的商业性农业生产，如大棚种植、网箱渔业，他们需要的农业保险是保障其经营收益，通常可以采用商业性农业保险经营方式，或只需要较少的财政补贴和政策支持。
五、我国政策性农业保险实施方式选择的政策建议。
鉴于我国地区发展的严重不平衡性，以及中央与地方财政分税制的现实，笔者建议，政策性农业保险制度建立的时机以及选择哪种制度模式的权力应该采取各省份分散决策的方式。但当务之急，是中央政府应尽快建立政策性农业保险的国家管理机构（如农业部或财政部下设农业保险管理司），尽早出台政策性农业保险发展的指导纲要。具体而言，国家农业保险管理机构为促进各地政策性农业保险的试点和发展，首先要尽快制订农业保险政策，确定政策性保险的作物种类、保险责任，制订主要政策性农业保险险种的标准条款和参考费率；其次，要确定中央政府对各省份政策性农业保险的开展进行财政支持的额度和方式，包括确定保险费和经营管理费用的补贴方式，以及提供再保险的方式；第三，为保证政策性农业保险的规范发展，要对政策性农业保险经营机构的设立和运作加强监管。
关于各省份到底应选择哪种制度模式来开展政策性农业保险，就目前大部分省份的实际情况来看，政府支持下商业保险公司经营的制度模式是现实选择。该模式的制度建立成本较低、风险较小，而且，政府在政策性农业保险中的责任也比较灵活，在财政能力有限时可选择政策性农业保险覆盖范围小一些，即政策性保险的农作物种类少一些、以综合性风险保险为主；在财政支付能力提高时增加政策性保险作物的种类和牲畜的种类、以承保一切险为主，从而逐步扩大政策性农业保险的覆盖面，使更多的农民得到保障，并不断提高保障利益。
当然，在农民合作组织比较健全、具有互助合作传统的地区，也可以选择保险合作社模式；在农垦公司辖区、国有农场、规模农业经济比较发达的地区，或集体经济仍然比较健全的地区，也可以借助比较强的农业组织的力量，尝试建立农业保险相互公司或国有农业保险公司的经营模式。总之，应该根据各地区的实际，灵活选择经营政策性农业保险的制度模式，不能搞\"一刀切\"，也不能通过行政力量强制建立，要考虑农民的接受程度、组织模式的经济可行性和开展业务的便利性等。
