关于宣州区实施政策性农业保险试点工作的调查报告
汪恭礼
“这下好了，咱农民种田也不用担心天灾、虫害了，以后这日子就更有奔头了！”，农民许乾华说。近年来，国家出台了一系列政策破解“三农”难题，促进农民增收。然而，农业是典型的“靠天吃饭”型产业，自然灾害造成的严重破坏，往往导致农民“多年增收，遇灾返贫”。为充分发挥保险功能，稳定农业生产，防范和化解农业生产风险，促进农业和农村经济发展，经过积极争取，2008年宣州区被列入政策性农业保险试点单位。农民种植水稻、玉米、小麦、油菜、棉花和养殖能繁母猪和奶牛，可以自愿参加政策性农业保险，国家给予保费补贴，让宣州农民告别“告天收”。
农业呼唤防范网
农业是典型的风险行业,与其它产业相比,农业受季节和天气的影响最大, “多年致富、一灾致贫”，农民一旦遇上重大自然灾害，血本无归，往往也从此一蹶不振。宣州区是农业大区，也是农业灾害频发的地区，由于农业风险保障比较脆弱，各种自然灾害的发生，往往给广大农民造成难以弥补的经济损失，对农业的稳定发展带来严重影响。1999年，宣州区遭受了历史上罕见的特大洪涝灾害，全区共溃破千亩以上圩口19个，其中万亩以上大圩2个，致使全区36.32万人遭受大灾，面临口粮短缺。灾情发生后，政府在财政十分困难的情况下，想尽一切办法筹集款、物，及时下拨到灾区。但由于灾情突然，灾害严重，受灾人口众多，为解决灾民吃饭问题，政府研究决定，由粮食部门向农业发展银行贷款，购买粮食借给灾民，全区灾民共借大米12542吨，确保灾民在大灾之年渡过了难关。当年借粮时，镇乡政府和街道办事处干部都向灾民说清，借粮必还、逐年还清的政策，并履行了借粮的相关手续。大灾过后的几年，宣州区未遭受过大的自然灾害，政府对农民采取了一系列保护支持政策，粮食价格逐年上涨，国家又推
行了税费改革，制止了乱收费、乱集资、乱摊派，农业税一减再减到取消，农民负担也越来越轻直至零负担。区政府曾下发文件，并在有关会议上专门安排部署过还粮工作。按所借粮1斤还0.81斤，或以0.63元/斤折合钱款偿还。一些乡镇也曾动脑筋、下力气着手开展过此项工作，农民按期还粮的却了了无几，让财力吃紧的区政府背上了2000多万元的银行贷款。政策性农业保险的实质是创新抗灾救灾机制，变灾后救助为事前参保资助，变部分补贴为保险投入，有效提高抗灾资源配置效率，促进防范农业灾害长效机制建设。农户如果参加了政策性农业保险，问题也就得到了解决。如宣州区约67万农业人口，早、中、晚稻种植面积100万亩，保费1500万元，中央财政补贴35%，计525万元，省财政补贴25%、计375万元，市财政补贴2%、30万元，县级财政补贴18%、计270万元，农民20%、计300万元。区政府与农民共承担保费570万元，但如果出现1999年那样的特大洪涝灾害，赔付资金30000万元，完全可以保证灾民在大灾之年渡过难关。
“发展高效生态农业，资金投入比较大，使农业生产面临更大的风险，迫切需要为农业生产建立一道风险防范网。落实政策性农业保险政策，保障农业预期收益稳定，提高农户贷款偿还能力，增强金融资信地位，有效解决农业资金投入的瓶颈制约。在农业生产遭受损失的情况下，还能够进一步帮助农民提高抗灾自救的防范能力与信心，有力地推动农民在农业上更多的投资和敢于采用新技术。这些效果都是政府直接救济所不能达到的。”宣州区区长张黎勇说。宣州区是自然灾害频发地区,农业发展特别是粮食生产面临着较大的风险。对农民来说,更头疼的问题来自于频繁的自然灾害。“多年致富抵不过一次天灾”,许多农户表示,自然灾害已经成为制约农业产业发展的一大瓶颈。如果没有农业保险,农民在对高产优质高效农业进行投资和采用新的先进技术改进生产结构的过程中,也都蕴含着巨大风险。在投入加大的情况下,一旦灾害降临,意味着农民的损失更大,一些农民很难恢复生产功能,就难以维持和发展。
农户一亩田需交3元保费，如农户一亩田的成熟期水稻当年受灾损失率超过80%（损失率80%以上视为绝收），即可获得每亩田300元的赔偿，其金额相当于该农户一亩田100年交纳的保费额。如果农户投保的水稻因灾损失率在
30%-80%之间时，保险经办机构将按照以下公式计算赔偿金额：赔偿金额=不同生长期的最高赔偿标准×（损失率－15%）×受损面积，农户也会及时获得相应的赔偿。开展政策性农业保险，建立政府支持的农业保险制度，有利于创新支农方式，构建市场化农业支持保护体系，增强抵御风险能力，实现持续稳定发展。通过开展政策性农业保险，有效稳固农业生产与供应，有利于稳定粮价和保证国家粮食安全。开展政策性农业保险，创新政府支农方式，通过保费补贴推动建立市场化的新型防灾减灾机制，培育农民市场意识，让农民以较少的投入获得稳定的经济保障，有利于维护农村和谐与稳定。
农业保险面临的困境
“目前，许多农户都在外地打工，户主及主劳力甚至连春节也不回家，在家的多数是老人和小孩，上门收保费，他们做不了主。”沈村镇镇长魏先贵说。这么好的惠农政策在实施过程也不是一帆风顺。政策性农业保险保费收缴涉及千家万户，收缴时都要镇乡、村干部一起上门，多次做工作。一方面，农民受传统“靠天吃饭”思维束缚，保险意识淡薄，另一方面，农村土地分散经营，家庭农业生产规模小、品种单一经济总值不高，保险额度又低，农民自觉交纳的，占的比重很小；村组干部、党员本人以身作则带头交的，只占一小部分；大多数还依靠镇乡、村组干部凭着与一些农民的感情或者是本身的人格威望，做好亲朋好友思想工作而交纳的。加上外出务工人员较多，找不到保费收缴对象，有时征收成本比保费还高。保费收缴难度大、征收成本高，迫使部分乡镇、村放弃了保费收缴。少数乡村为完成任务，由乡村垫付，使一些贫困乡村两级产生了新债务。
“根据以往经验，农民认为今年我们这儿风调雨顺，不会出现大的旱涝灾情，缴保费是白缴的。”杨柳镇党委书记兼镇长王家明说。大多数农户对这一农业保
险的了解还不深，对种植业保险的了解仅仅停留在旱涝灾的认识层面上。有的农户认为，自己的区位地理条件相对比较优越，旱涝灾的风险不大，买农业保险的必要性不高，所以很多农户的投保积极性不高。
“我们军塘村400多亩圩田，一下雨就出现内涝，好在今年雨前都参加了政策农业保险，我们报灾后，保险公司当天就核了灾。按规定，保险公司要赔120000多元。”养贤乡副乡长陈祥贵说。一些农户在知道宣州区开展政策性农业保险后，主动上门要求投保，但这些农户只愿意为地势低洼、年年受灾的部分农田投保，由于费率低、保费收入少，自然风险频繁、赔付金额多，逆向选择问题十分突出。如养贤乡种植面积59963.78亩，仅有8368亩投保，收缴保费25104元，加上中、省以及市县补贴100416元,总共125520元,仅仅够军塘村的赔付。在坚持农民自愿的原则基础上，没有任何行政推动统保的情况下，不能强行收取，不允许用国家各项补贴资金代扣代缴。政府与保险经办机构不可能背离，不得不承保这些影响持续经营发展的高风险业务。对农民来说，尽管有政府政策扶持，也不愿意按既定的保费将相对风险较小的农田进行投保。
“我们养鸡风险太大，一旦受灾，几年缓不过来。如果能参加政策性保险，就能解决养殖户的后顾之忧，坚定我们发展养鸡的信心。”宣城市山蒂禽业有限公司张忠平说。根据《安徽省人民政府关于开展政策性农业保险试点工作的实施意见》（皖政[2008]42号），仅仅将种植业的水稻、小麦、玉米、油菜、棉花和养殖的能繁母猪和奶牛纳入政策性农业保险试点品种，保险范围太窄，不能满足农户的需求。宣州区家禽养殖业发展历史悠久，是传统养殖大区，养禽业成为宣州农村经济发展的支柱产业，2007年底全区存栏种禽157万套，年产苗禽近1亿羽，年出栏商品肉禽4000多万羽，存栏商品肉禽900多万羽，规模化、标准化养殖小区发展迅猛，已达42个，每年给农民带来收入6000多万元。安徽省还没有将家禽养殖业纳入政策性保险范围。宣州区是全省最大的产烟县（区），今年烟叶生产实栽面积突破4.3万亩。产业化发展已初成规模，户均种植面积达到
20.8亩。自然灾害及病虫害增大了烟叶种植的风险，但烟叶也没有纳入政策性保险范围，为降低烟叶生产风险，增强烟叶生产抵御灾害的能力，宣州区政府不得不设立烟叶生产灾害保障资金。
“理赔做不好，以后农业保险工作就很难开展。暴雨、洪水（政府行蓄洪除外）、内涝、风灾、雹灾、冻灾、旱灾、病虫草鼠害等，对投保农作物造成的损失，均是理赔范围。损害程度没有标准，损害程度难以认定。”市农保办副主任张春平说。宣州区种植早中稻643502亩，涉及26个乡镇办事处。农民一旦受到灾情报灾，农业保险公司就得核灾。出现大面积灾情，农业保险公司工作人员短时间内不可能一户一户地核实、一块田一块田地计算和认定。农作物定损和核实不得不依赖于乡村干部。而乡村干部一般都从农民角度出发，往往夸大受灾面积和受灾程度，让农业保险公司多赔。农业保险公司一旦经营失败出现亏损，难以维持自身经营的稳定性，放弃农业保险业务，导致政策性农业保险试点工作失败。攻艰克难，为农筑起防范网
“参加7月24日区政府试点工作动员会后，我感到压力很大，及时召开党政联席会议，研究安排这项工作，保费虽然不多，但要一家一家上门收，大家都感到有点为难。推行政策性农业保险是继取消农业税、实施粮食直补后的又一项重要的支农惠农政策。为难归为难，这项利民的好政策我们还要不折不扣地落实。7月30日，我们召开了全体镇干部战前动员大会，宣传政策性农业保险有关政策、意义等。通过战前动员，效果很明显，按时完成了任务。”洪林镇党委书记兼镇长钟良胜说。洪林镇有山、有圩、有湖、有水库，典型的丘陵地势，镇内辖10个行政村，2个社区，有农业人口41400多人，其中有12000多人常在外打工。该镇采取镇党政领导分片、机关干部包村、村干部包组，层层负责。战前动员大会后，各村及时召开了党员、村民组长、村民代表工作落实会，充分发挥党员、村民组长、村民代表带头示范作用。村民组长在收缴保费过程，讲解和发《致农民朋友一封信》等多种形式和途径，重点宣传政策性农业保险的重要意义，讲清
责任和利益，使农民群众认识到农业保险是花小钱、保大安的一件好事；对外出务工户通过电话告之，动员他们也参与。通过努力，不到半个月完成保费114830.1元,占应保数的85.66%。
“农业保险是惠及农民切身利益的实事，但搞强制命令是行不通的，要让农民真正理解、自觉接受和积极参与，严禁组织‘小分队’上门强制收取保费，或违背群众意愿强行抵扣农民粮食直补、农资增支综合补贴等惠农补贴资金。”宣州区区长张黎勇在动员会上强调。政策性农业保险试点工作是一项纵伸千家万户、横跨多个部门的工作，是“三农”新政策，工作难度大，时间紧，保费收缴任务十分繁重，困难重重。宣州区将政策性农业保险工作继续列入乡镇农业和农村工作目标责任制考核范围，定期核查各镇推进目标完成情况，对各地工作进度、参保比例及完成时间等方面的核查考核，并将核查情况作为考核的重要依据。建立相应的考核激励机制，对在政策性农业保险工作中成绩突出的单位和个人给予表彰奖励，充分调动了各方面的积极性，确保今年的农业保险工作按时推进到位。各乡镇纷纷召开了全体机关干部、村书记主任宣传发动会。乡村干部走村串户宣传，把道理向农民讲通，把政策向农民讲明，把好处向农民讲清，引导和教育农民自觉投保。洪林镇、沈村镇、狸桥镇等乡镇迎难而上，纷纷按时完成任务。仅仅在一个月时间内，水稻保费共收缴790769.3 元，完成了水稻申报面积保费总额的75.31%，居全市之首、全省前列，为农筑起一道风险防范网。作者单位：安徽省宣城市宣州区财政局
