牧民公共服务需要及地方管理
摘要
改善牧区的基本公共服务是推进西藏社会主义新农村建设的重中之重。近年来，国家加大了对西藏农牧区基本公共服务建设的投入，农牧区基本公共服务有较大的改善。然而，西藏农牧区村级公共服务一直都没有取得突破，农牧区村级公共服务能力还比较薄弱。本文对西藏农牧区的基础公共产品供给现状进行分析, 发现村级公共服务供给存在的问题与不足，学习和借鉴西藏等地村级公共服务改革实践经验，对创新西藏农牧区村级公共服务制度，提出相关政策建议，提升农牧区村级公共服务能力有一定借鉴意义。 关键词：西藏 牧区 公共服务
目录
I 摘要 ..............................................................I 第1章 引言 ......................................................1 1.1 研究背景 ......................................................1 1.2 选题的意义 ....................................................2 第2章 牧民公共服务需求的概念和意义 ..............................2 2.1 公共服务需求的概念 ............................................3 2.2 牧民公共服务需求的影响因素 ....................................3 2.3 牧民对公共产品的需求特点 ......................................4 2.4 牧民对公共服务的需求特点 ......................................5 2.5 公共服务需求的意义 ............................................6 第3章 西藏农牧区村级公共服务供给现状 ............................6 3.1 政府管理“越位”、“缺位”、“错位”现象突出 ..................7 3.2 政府公务员为民服务意识淡薄 ....................................7 3.3 政府活动的绩效亟待改善 ........................................7 3.4 政府提供公共服务的水平不高 ....................................7 3.5 政府的回应能力有待增强 ........................................8 第4章 国外牧区与西藏牧区公共需求存在的问题和解决的办法 ...........8 4.1国外牧区与西藏牧区公共需求存在的问题 ..........................8 4.2解决办法 ......................................................9 第5章 西藏农牧区村级公共服务改革实践探索 .......................12 5.1 改革成就 .....................................................12 5.2 改革经验 .....................................................14 5.3 西藏公共服务改革展望 .........................................15 总 结 ............................................................16 文 献 ............................................................17 致 谢 ............................................................18
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第1章 引言
1.1 研究背景
自上世纪八十年代以来，在我国广大农村开始实行以家庭联产承包为主要形式的责任制和统分结合的双层经营体制时，西藏积极顺应改革潮流，贯彻落实中央西藏工作座谈会精神，实行“牲畜归户，私有私养，自主经营，长期不变”和“土地归户使用，自主经营，长期不变”政策，废除人民公社体制，调整了生产关系，极大地调动了广大农牧民发展农牧业生产的积极性，进一步挖掘了生产潜力，充分发挥了农牧民的聪明才智和创造力，生产力得到前所未有的解放，农牧民人均收入不断增长，农牧业和农牧区经济进入了一个持续快速增长的新时期。1990年江泽民同志在西藏视察工作时指出：“要赋予两个长期不变政策以新的生命力”。对“两个长期不变”政策给予了充分肯定，并提出了新的要求。在此后的一段时间里，西藏根据市场经济的规律和特点，结合农牧业发展的实际，在构建农牧区市场经济体制框架、梳理农畜产品流通渠道、推广农牧业实用技术、发展社会化服务农牧业经济结构战略性调研和产业化经营方面作了积极的探索。但是，随着时间的推移、生产的深入和市场经济的日益发展，这种带有明显小农经济性的分散生产、自主经营的模式，日益凸现出其固有的弊端。“大市场”与“小生产”之间极为不适应的状态，在一定程度上阻碍了生产力的发展，成为农牧业发展和增加农牧民收入的障碍性因素。
在新的形势下，为了有效地提高自身组织化程度，应对大市场的挑战，开始探索创办不同程度上具有合作性质的农牧民专业经济组织。自上世纪80年代后期起，西藏那曲、阿里等主要牧区就开始出现一种新的经营方式，即牧民依照自愿互利的原则组成各种不同形式的互助组和联户，按照畜牧业和牧区经济发展的客观需要，实行“五统一”，即统一畜种改良、统一疫病防治、统一草场建设、统一草场管理、统一抗灾救灾。这一时期，牧区还出现了牧工商一体化经营方式，有的牧民自发组织起来从事畜产品生产、简单加工、流通等综合经营活动。县、乡政府和村民委员会也因势利导，制定了一些具体的管理措施和必要的规章制度，积极稳妥地发展互助合作。
进入90年代后期，西藏各地借鉴国内外农业产业化经营经验，积极探索种养加一条龙、贸工农一体化经营，从萌芽到雏形再到初具规模，将西藏农牧业产业化经营不断向前推进。为了加快推进农业产业化进程，区党委、区人民政府于2003年6月召开专题会议，总结经验，明确思路，做出了一系列工作部署。会后，各地因地制宜、分类指导、积极制定规划，落实发展措施，西藏农牧业产业化步伐明显加快，从而在很大程度上带动了农牧民组织化程度的提高。
为了提高自身组织化程度，积极应对大市场的严峻挑战，西藏广大农牧民群众经过多年的探索和实践，还相继创造性地兴办起来一批农牧民专业合作经济组织，成为分散的小生产与大市场联系的纽带和桥梁。虽然诞生的时间不长，辐射的范围不广，经营的规模不大，但显示出蓬勃旺盛的生命力和广阔的前景。
1.2 选题的意义
对牧区公共服务需要和管理的研究，不仅能够更加准确地把握牧区公共服务需要状况和存在的问题，为能准确提出解决问题的策略提供依据，牧民和牧民的生活方式有所区别，而且这一研究的普及和推广，更能真实的反应牧区人民对公共服务需求的重点，使地方政府更能有效的建立一个针对于牧民的公共服务系统，也便于地方政府对牧民的公共服务体系进行有效的管理。从而促进牧民生活全面健康发展。
从实际应用的角度来考虑，本论文通过采用调查分析法和统计分析法对西藏地区牧民公共服务需求和地方管理作了详细研究，了解了西藏牧区公共服务的基本情况，准确掌握了西藏牧区牧民公共服务的需求，再结合地方政府的管理，提出了相应的对策和解决办法，这位地方镇府更好管理藏区牧民公用服务系统提供了依据。同时，为完善村级公共服务体系，满足牧区居民的基本公共服务需求，为广大牧区居民提供与城市居民大致相等的基本公共服务。
第2章 牧民公共服务需求的概念和意义
2.1 公共服务需求的概念
基本公共服务就是在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平相适应，为了保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。
基本公共服务一般包括保障基本民生需求的教育保障、就业问题、社会保障、医疗卫生、计划生育、文化体育等领域的公共服务，广义上说还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。
2.2 牧民公共服务需求的影响因素
⑴ 公共财政因素
公共财政投入是实现牧区公共服务供给可持续发展的根本所在,如果没有足够的公共财政支出,公共服务供给的可持续发展就是无源之水。公共服务支出与其他类型的公共财政支出一样,是一项较高支出额的财政分类项目。同理,在公共财政支出总额定量的情况下,公共服务支出的增加就意味着其他公共财政支出(如行政管理支出、经济建设支出等)数额和份额的减少。牧区地方政府财政能力有限,在现实官员考核的实际要求下,往往更倾向于经济建设支出,对公共服务支出有所忽视。这就导致基础教育、医疗卫生、劳动就业和社会保障难以保障充足的财政支持实现可持续发展。以社会保障为例,分析内蒙古牧区公共财政支出。
⑵ 公共政策因素
政策的指导决定了牧区的发展方向,如果政策引导仅仅停留在口号层面,地方政府将难以贯彻落实。我国目前的政绩考核主要以GDP为导向,即经济发展速度和规模决定地方政府官员的升迁,牧业也不例外。牧区现阶段还主要是以经济发展为主,对社会事业和民生有所忽视,公共服务作为社会事业和民生的基本组成部分必然会有所忽视。公共服务供给水平的提高和可持续性首先需要地方政府的政策重视和政策引导,但从现实条件来看,上级政府对牧区地方政府缺乏详细的政策引导和可持续发展的政策导向,地方政府也就没有足够的动力增加以可持续发展为目标的公共服务供给数量和质量。这是一个因果决定过程,可持续发展政策导向是因,公共服务供给是果。可持续发展的政策导向不清晰,就会使牧区地 3
方政府继续坚持经济导向的发展方式,对公共服务有所忽略,更注重经济的简单增长,而不注重公共服务的可持续发展。
⑶ 组织因素
财权与事权的不匹配是牧区我国行政管理体制的普遍性问题,对于公共财政收入微薄的牧区地方政府,这一问题更为凸显。牧区基层政府直接面对广大牧区居民,涉及人口多,数量大,而且由于长期历史因素的制约,牧区公共服务供给严重滞后于城市,牧区基层政府需要充足的财政收入支持牧区公共服务的长期发展。但是,我国目前财政制度普遍的现状是财权高度集中,随着层级递减财政可支配收入随之递减,行政层级与财政自主权呈正相关关系,这种现象在牧区尤为明显。如果中央和地方政府根据牧区政府财政实力赋予相应的行政职责,也可以有效的避免现在面临的困境。而实际情况却与这相反,随着国家一系列“三农”相关政策的出台,牧区基层政府的责任不断增加,特别是在一些地方财政水平较低的地区,一些事权就会推卸与牧区基层政府,看似增加了牧区基层政府行政权力,实质是转移财政“包狱”,缓解所属地方政府财政压力。这样的后果就是牧区基层政府财政困境更为严峻,事权与财权严重不相匹配。
牧区政府财政收入主要依靠上级转移支付,一般仅有几十万元,但是苏木书记却签有六份责任状(计划生育、信访、防疫、畜牧业、综合治安、防火应急),每项责任状都需要投入经费预防和处理。而对于一年可用经费几十万元的一般苏木政府来说,部分行政事务显得“力不从心”。除日常行政开支外,乡镇政府供给了目前牧区最大和最为重要的公共服务一一基础教育,现阶段牧区基础教育的经费就主要来自于苏木财政。另外,提供低水平社会保障、提供初级卫生防疫和保健也都是苏木政府承担的主要公共服务职能。
2.3 牧民对公共产品的需求特点
⑴ 希望控制农资价格的上涨
当前正是春播备耕的关键期，稳定农资产品价格，保障农资供需，是做好春耕生产的首重任务。但不断上涨的农资价格与牧民在国家减免农业税后的收益相抵，牧民并没有得到真正的实惠，严重影响了牧民发展生产的积极性。希望采取措施强化农资流通监管，稳定农资市场价格，确保农资产品及时到位，保证质量，
不误农时。
⑵ 希望缓解农牧民贷款难的问题
加强支农贷款政策、贷款对象、用途以及贷款利率信息宣传，在春播备耕生产中灵活投放信贷资金，简化信贷审批手续，采取多种形式积极发放支农资金、开展信用工程。积极推广农户小额信用贷款，广泛开展农户联保贷款，提高对农牧民的贷款覆盖面，满足农牧民群众对资金的需求。
⑶ 希望加大对农牧区基础设施建设投入
重点解决人畜饮水、道路、水渠、交通等方面的困难和问题。加快建设一批水利骨干工程和人畜饮水解困工程；加快农牧区乡村道路建设，逐步解决农牧民群众出行难的问题；积极实施农村电力和能源工程，充分利用水能、风能、太阳能和沼气等资源，解决偏远地区农牧民群众燃料不足和照明用电问题；大力实施“四配套”建设，切实推进畜牧业快速发展。
⑷ 希望加快农村牧区医疗卫生体系建设
建立和完善疾病预防控制体系和公共卫生救治体系，抓紧建设一批乡镇卫生院、村卫生室，不断提高医疗卫生服务水平，切实解决农牧民群众看病难、看病贵，因病致贫、因病返贫的问题。
⑸ 希望加强农牧民劳动技能培训力度
针对当前农牧区劳务输出的高峰，增强劳动技能培训的针对性和实用性，增加培训内容，拓宽农村就业空间和就业途径，转移农村富余劳动力。同时，关注和解决牧民工维权、清欠工资等问题。积极解决有固定住所和稳定收入的长住城镇务工人员的户口、住房、就学、医疗等需求，争取纳入城市建设规划，为牧民进城创造更多的享受同等公共服务待遇的机会。
⑹ 希望改善农牧区公共文化活动设施
加大政府投入，加强乡村文化服务站建设，不断完善功能，为群众提供真正实用的文化活动场所，积极引导广大农牧民群众学文化、爱科学、用科学，积极倡导团结互助、文明共处的社会风尚，不断提高文化素质和科学技能，逐步根除因循守旧、固步自封、小富即安的思想。
2.4 牧民对公共服务的需求特点
⑴ 牧民公共需求的广泛性和多样性
随着经济的快速发展和牧民生活水平的提高，当前牧民的需求越来越广泛，涉及乡村道路交通、农业技术、教育、医疗、公共安全、畜牧防疫、农田水利、信贷保险、民政优抚、市场信息、就业服务、环境保护等不同方面。
⑵ 牧民公共需求的地域性
牧区呈现出比较明显的地域非均衡性，需求也各不相同，西部地区的农牧村公共服务比较落后。
⑶ 牧民公共需求提供的层次性
中央、地方各级政府是农村公共服务的供给主体，牧民公共需求通过中央、省、市、县、乡等不同层级的政府得到满足，中央、地方各级政府提供公共服务内容也各不同。
⑷ 牧民公共需求满足程度的非均衡性
农牧区公共服务覆盖面虽然扩大，但义务教育、医疗卫生等不同公共服务的供给状况呈现出不平衡性。
⑸牧民公共需求的主体性
牧民不仅要求政府提供公共服务，也要求参与公共服务供给的决策当中来，对与自身利益相关的公共服务享有知情权和选择权，一些地方牧民还通过“一事一议”的方式对村内公益事业建设进行投工投劳、民主管理和全程监督。
2.5 公共服务需求的意义
公共服务对于个人、社会的存在和发展都具有决定性的意义。公共服务需求增长是经济社会发展进入新阶段的重要标志。随着技术进步和物质产品供给能力的提升，牧民的公共服务需求也在不断增长。那么如何使公共服务供给与公共服务需求相适应，这将是我们面临的重要任务。党的十七大提出的改善民生、加快社会建设的任务，如教育、医疗、社会保障、就业和收入分配等，都离不开完善公共服务体系。加快公共服务体系建设，是经济社会发展到一定阶段的必然要求。
第3章 西藏农牧区村级公共服务供给现状
3.1 政府管理“越位”、“缺位”、“错位”现象突出
政府职能的“越位”主要指政府对企业、协会、社团等活动的干预上；政府职能的“错位”是指本来属于某一政府机关管理的事情却被另一政府机关所管理，从而造成事权不清、相互扯皮以及财权与事权不统一等问题。同时，政府过于偏重GDP的增长，却忽视了社会发展中存在的问题，一味求经济增长速度，以市场主体的身份盲目上项目、办企业、引投资，大肆圈地卖地，从而导致政府对经济的干预过强，对社会公共事务管理却较弱；政府职能的“缺位”是指政府对市场监管、社会管理和公共服务方面没有负起或没有很好地负起应有的职责，结果使得经济和社会发展长期积累的问题越来越多。
3.2 政府公务员为民服务意识淡薄
政府公务员服务意识是软环境营造的核心。政府作为一个较高地位的组织，是由于社会需要和社会利益而存在的，为国家服务、为公民服务、为社会服务是政府存在的价值基础。实际上，地方政府行政一直围绕政府为中心的，重视管理、轻服务的控制型行政。从而导致公务员的服务意识薄弱。这样导致政府行政效率降低，为人民服务就成为空口号，这样极大的损害政府的形象。
3.3 政府活动的绩效亟待改善
政绩是在法律框架内充分运用党和国家出台的政策，根据实际情况，充分调动人民群众的积极性，提高社会生产力。近年来，大多数领导干部按照科学发展观的要求，在现代化建设的实践中创造骄人的的业绩，得到广大人民群众的拥护。然而，仍然有一些领导干部对政绩的认识比较模糊、片面，甚至是错误。
3.4 政府提供公共服务的水平不高
与广大人民群众日益复杂化、多样化的公共需求相比，突出的问题主要：公共服务产品总量不足，公共服务的投入偏低，特别是在公共卫生、社会保障、公共基础设施、义务教育等基本的公共产品供给和公共服务方面；政府几乎垄断了公共服务的所有提供，由于缺少竞争，使得政府提供的公共服务质量偏差、效率
低，这是不可避免的事。对于这些问题，需要从改善公共服务的提供的机制入手，花大力气加以解决。
3.5 政府的回应能力有待增强
政府回应就是政府在公共管理中，对公众的需求和所提出的问题作出回复的过程。自改革开放以来，政府在回应方面付出很多努力，回应能力有所提高，但还不能满足公众需求。主要表现为回应速度慢、效率低、缺乏针对性和有效性，从而导致公民对政府的缺乏信任，这个问题我们必须高度重视，尽快加以解决。
第4章 国外牧区与西藏牧区公共需求存在的问题和
解决的办法
4.1国外牧区与西藏牧区公共需求存在的问题
4.1.1 公共服务供给总量不足
当前,农牧区公共服务的总体状况是供给严重不足,公共产品的供给远远无法满足农牧民的的实际需要。从整个牧区范围来看,还有相当多的乡镇未通自来水、未通电话、未通公路,许多偏僻山村的电视接收信号十分微弱。大量乡镇没设立文化站,公共医疗保健服务供给也十分落后,许多乡村的基本医疗保健服务指标无法达到标准。同时,大量的农牧区人口缺乏医疗保险、社会保障。由市场所提供的公共服务也往往由于农牧区经济的发展缓慢、资金匮乏等,造成供给十分有限,从而使农牧区公共服务供给普遍不足。
4.1.2 公共服务供给结构失衡
农牧区公共服务供给的不公平性,主要表现在城乡之间的供给不公平。目前,在我国城市居民的公共服务供给非常充足,因而城市居民能享受到免费的义务教育、便利的交通、完善的市政设施与整洁的市容环境。与之相反,农牧区的公共服务供给大部分都由农牧民自身负担,当地政府的投入较少,由于供给主体与政策待遇的差异,从而导致城乡公共服务供给水平严重失衡。
4.1.3 公共服务供给主体缺失
在农牧区地区,供给权责划分不够清晰、交叉重叠现象比较严重，造成了农牧区公共产品供给主体的缺失。乡镇政府实际上承担了大量本应由上级政府承担义务教育、计划生育等任务,这样加大基层政府的财政紧张压力，从而加大了农牧民的负担。可见，在目前的供给体制下,地方政府不但要承担较多的公共服务,而且还要完成上级政府下达的各种指标,财政负担沉重,可能会使地方政府公共服务质量下降。
4.1.4 城乡公共服务差距逐渐扩大
长期以来城乡之间体制不一，不仅制约了农牧民的自由迁徙，而且也让农牧民失去了平等就业的机会、享受各项社会保障的权利,而且随着社会经济的不断发展,这种差距还在进一步拉大。因为国家对农牧区义务教育阶段的投入相对于城市而言,还是不够充足,造成了农牧区义务教育的普及率远远低于城市。城乡之间在基本公共卫生服务上也存在相当大的差距,农牧民根本无法享受到与城里居民同等的各项待遇。
4.2解决办法
4.2.1 转变思想观念
正确的公共服务观念能对公共服务人员的行为产生巨大的指导作用,并可以对公共服务人员的思想和行为进行调节,使之具有稳定的心态和恒定的行为,对稳定而高效地为公众服务发挥积极的促进作用。由于历史原因,传统政府的行政观念影响甚远,严重阻碍我国建设服务型政府,因而思想观念的转变具有重大的意义。
① 摒弃陈旧观念,树立“以民为本”精神。 ② 淡化管制行政思想,强化服务行政理念。 4.2.2 加快转变政府职能
各级政府把原来行政工作的重心转移到“对经济进行调节、对市场进行监管、对社会进行管理、对公民提供服务”上面来是今后政府职能转变的工作核心,尤其对于基层政府来说,提高基层政府的社会管理能力和公共服务能力是工作的重点。我国“十二五”规划提出要进一步转变政府职能,明确政府职责,政府作为公共服务的主要提供者,应该创造良好的社会环境,切实落实好人民群众公共利益
的维护。温总理也在今年的政府工作报告中强调了全面履行政府职能,强调了加强社会管理和提供公共服务的重要性。强化政府的公共服务职能,要求政府更多的运用市场手段和法律手段来进行管理,用系列化、全程式、社会化服务的模式去代替长久以来形成的以管制、监督、收取税费为主的模式,切实把工作重心转移到为公民提供优质的公共服务上去。具体说到农村公共服务,主要的目标是:加强农村基础设施建设服务,具体包括完善农村水利设施、优化农村生产生活环境等等;强化农业科技服务,政府应当促进科技下乡,采取多种方式,宣传普及农业科技知识。可以有针对性地开办农民科技培训班,传播实用技术。通过创建科技兴农示范村、示范基地、示范户,促进科技兴农,带动农村更好发展。
4.2.3 改进农村公共服务方式
① 完善市场机制,形成多样化的供给主体格局。 ② 加快推进农村电子政务建设。 ③ 借鉴现代工商管理方法。
4.2.4 加大对农村公共服务的财政投入
农村公共服务供给优化的主要阻力便是财政资源的不足,当前仅靠基层政府和农村相关组织投入的模式已难以有效满足农村公共服务的需求。特别是在1992年税费体制改革后,我国基层政府自身运转都因财政制约而举步维艰,就更难以承担更多的公共服务职能了。这是导致农村公共服务缺失和不足的重要原因。因此,提升农村公共服务的供给水平要有财政投入的保障。这不仅要需要增加我国对农村公共服务的财政投入总量,还要优化财政投入的内部结构,从而提升农村公共服务的供给能力。具体而言,笔者认为可以从以下三个方面进行完善: ① 加大向农村的财政转移支付力度。 ② 进一步拓宽财政支农的范围和渠道。 ③ 实行“省直管县”财政体制的改革。 4.2.5 提高政府公务员的综合素质
基层公务人员素质不高对加强农村政府公共服务造成了潜在的影响。提高政府的公共服务能力最终得依靠政府公务员来实现。因此提高公务员的素质能力,尤其是提高领导干部的素质能力是提升基层政府社会管理能力和公共服务能力的关键要素。为了加强和改善我国农村公共服务,我们需要提高基层政府公务员 10
素质,具体可以从以下几个方面进行:首先,要努力提高公务员的政治素质,转变陈旧的思想观念,强化民主法治和责任意识。其次,要进一步推进干部人事制度的改革,完善公务员制度,实现公务员管理的科学化、民主化和法制化。。再次,建立健全科学合理的人才激励机制,广纳英才。最后,要加大公务人员的培训力度。政府应该制定的人才发展战略规划,高度重视人才培训,大力加强培训工作。
4.2.6 完善政府的绩效考核体系
加强和改善我国农村公共服务,关键在于提高基层政府的公共服务能力,而提高基层政府的公共服务能力,首先就需要建立科学的政府绩效评价体系。绩效评估属于结果导向型的政府改革模式,这就使得政府和官员更加重视政府公共服务的质量与公共服务的效率。要运用广泛的群体和组织来参与评价政府绩效,建构综合性的、立体性的政府绩效评估机制,让服务对象参与监督、评判政府与公务员的工作。当下以经济增长为核心的考核评价体系过于注重单纯的经济增长指标,从而忽视了许多其他指标。今后政府公共服务能力提升的方向应当是把公共服务指标纳入对公务人员的考核体系。
我们认为,建立科学的农村公共服务绩效评估体系,可以从以下几方面进行: ① 建立以公共服务为导向旳干部政绩考核制度 ② 建立健全政府绩效评估指标体系 4.2.7 健全农村社会保障体系
农村社会保障属于农村公共服务的项目之一,做好农村社会保障工作有利于社会的稳定与和谐,而当前我国农村社会保障与城镇社会保障渐行渐远,差距越来越大,要加强和改善我国农村公共服务,必须改变当前我国重城轻乡的社会保障的局面,逐步建立农村社会保障制度,健全我国农村社会保障体系。
4.2.8 扩大基层民主,完善农民参与机制
随着时代发展,必须得承认和尊重农民作为政治人应该被赋予的权利,随着公民政治参与热情越来越高,公民参与已逐步成为我国政治民主化的核心内容之一。县乡两级政权是中国金字塔式政府层级结构的巨大根基,直接面对着乡镇领域的公众,是最广泛也是最直接地与广大农民直接联系的政府层级,乡镇政府的价值取向和行政行为,将直接关系到广大农民的利益。农民作为农村公共服务的需求者和最终获益者,农民的需求强度是检验政府投资效应最真实的指南针。改 11
善农民的政治参与渠道,容纳农民逐步增强的公民权利意识,扩大基础民主,既可以使地方获得自主权,又调动了人民群众的积极性。
第5章 西藏农牧区村级公共服务改革实践探索
5.1 改革成就
经过现代化建设，西藏农牧业生产已跨上了新的台阶，农牧区面貌发生了根本性的改变，为西藏农牧业进一步发展奠定了坚实的基础。在新的形势下，自治区党委和政府对农牧业更加重视，全国各省市对西藏支援的力度越来越大，这一切都为我区农牧业大发展创造了有利条件。 ⑴ 教育事业实现了跨越式发展
西藏在民主改革前，绝大多数农牧民子女几乎没有上学。现在自治区以“两基”攻坚为重点的基础教育得到快速发展。截止2008年底，全区73个县完成“普六”，“普六”人口覆盖达到100%； 67个县完成“普九”，“普九”人口覆盖率达到93%，青壮年文盲率下降到3%以下。农牧区小学儿童入学率达到98.5%，比2000年提高了12.96%；初中入学率达到92.2%，比2000年提高了53.2%。农牧区职业教育发展迅速。全区74个县全面启动农村劳动力培训工程，年培训农村劳动力3万人次。农牧区中小学办学条件得到明显改善，全区大多数中小学拥有现代化教学手段，57%乡镇小学实现了教育资源“班班通”。
⑵ 医疗卫生事业取得突破性发展
农牧区医疗卫生基础设施不断完善。全区新建了682个乡镇卫生院业务用房。为县乡镇、村医疗卫生机构陆续装配了基本医疗设备和工具，每千人口拥有病床3.05张。农牧区医疗卫生队伍建设不断加强。从2003年以来，为乡镇卫生院补充了1194名医护人员，使每千人口拥有卫生技术人员3.92人。从2004年开始，平均每年培训县、乡、村医疗卫生人员4000余人次。全面建立了以免费医疗为基础的农牧区医疗制度。到2008年，已有90.95%农牧民参加了个人筹资的合作医疗制度。在全区农牧民发生的医药总费用中，76.5%的医疗费用得到了报销补偿。 农牧区公共卫生任务得到认真落实，传染病率在2003年的335.02/10万人，下降到2008年的261.69/10万人。农牧民总体健康水平提高，人均期望
寿命由和平解放时期的35.5岁提高到现在的67岁。
⑶ 文化广播影视事业踏上了一个新的台阶
农牧区的文化设施条件不断完善。目前，全区县级综合文化中心44座、乡镇综合文化站66座、行政村文化室300余座，农家书屋680个。这些基层文化设施平均每年组织文艺演出、科普培训等各类文化活动800余次。一大批群众性文化节庆得到恢复和创新，成为地域性群众文化品牌。农牧区所有乡镇、行政村通广播电视，广播电视综合覆盖率分别达到88.81%和89.94%，比2000年分别提高了11.08和13.81个百分点。农村电影放映提前实现了每个行政村一月放映一场电影的目标。
⑷ 公共基础设施建设和农牧环境保护明显加强
2006年以来，在农牧区大力实施了以游牧民定居、扶贫搬迁、农房改造为重点的农牧民安居工程和水、电、路、讯、邮等为主要项目的基础设施综合配套建设。截至目前，已有17.2万户、87万农牧民乔迁新居。三年来，农牧区新增用电人口55.85万，新增137个乡、1394个行政村通公路和118个乡镇通邮、2496个村通电话。实施了人畜饮水解困和安全饮水工程，解决了农牧区153.22万人的饮水问题。农牧环境保护工程有序推进。草原生态保护建设得到加强。截止2008年，45个县推动草场承包经营责任制，承包到户草场面积为5.43亿亩。实施了退牧还草工程，促进了34591万亩天然草场的保护与恢复。实施了长江上游三县天然林保护工程，对690万亩天然林实行了严格保护，对2508户农牧民进行了生态搬迁。大力推广清洁能源。完成了6.5万户农村沼气池建设，惠及21万多农牧民。发放39.5万台太阳能灶，使太阳能灶在农牧区全面普及。
⑸ 农牧科技工作取得显著成绩。农牧科技工作紧紧围绕发展现代农业、建设社会主义新农村、推进“一产上水平”的工作要求，把改善农牧民生产生活条件、增加农牧民收入为出发点、落脚点，通过实施农牧业应用基础研究、农牧业科技成果转化、特色资源产业开发等项目和星火计划、攻关计划，新农村建设科技促进行动计划等专项行动，累计完成国家及自治区重点科技项目2914项，其中22项成果获得国家级奖励，738项获得自治区级奖励。截止2008年底，科技对农牧业发展贡献率达到37%，农牧区科普率达到65%。
⑹ 扶贫开发工作取得显著成效
在“十一五”规划期间，扶贫的关键是抓了贫困户安居工程、贫困劳动力培训转移就业和小型基础设施。截止到2008年，全区人均纯收入低于1300元的重点扶贫对象已由2001年的148万人下降到23万人，人均纯收入低于1700元的低收入人口也由2005年的96.4万人下降到68万人。农牧区主要做的是减少贫困，促进了农牧区健康发展，提高农牧民的生活水平。
5.2 改革经验
⑴ 始终贯彻科学发展的理念
把科学发展作为指导思想，坚持统筹兼顾，调动各方资源和力量，逐步打破城乡二元结构体制，努力实现速度、质量、效益相统一，经济、资源、环境相互协调，城市、农牧区共发展。
⑵ 始终突出执政为民的理念
坚持把保障和改善民生作为政府工作的根本追求，特别抓好“政府不管没人管、最无助、最弱势、边缘化”群体的救助和保障。加大民生事业投入，民生事业的公共开支优先原则。
⑶ 始终突出开拓创新的理念
确立了主攻“一园两端”、提升“农牧业高端”的目标。所谓一园，即全面推进农业园区建设； 两端，即高端和前端，前端大力发展种苗产业，高端坚持走“品牌兴农”之路，真正让“藏区农牧品”成为高端农产品的代名词，始终保持西藏农牧品的领先优势。
⑷ 始终突出公共服务均等化的理念
公共服务改革的一项重要任务就是公共服务均等化，将公共服务的阳光普照广大农牧区。在没有任何指导和帮助的情况下，市委市政府大胆探索，根据国家有关政策，制定了适合当地具体情况的暂行规定和实施细则，在一定程度上缓解了公共服务改革现实需求与法律法规缺失的矛盾，强化了公共服务改革的力度。
⑸ 始终突出围绕主线进行改革的理念
紧紧围绕转方式、调结构这一主线，加快推进重点领域和关键环节的的改革步伐，推进公共服务改革的广度和深度，提升农牧区经济社会发展的活力。大力实施“一产上水平、二产抓重点、三产大发展”的经济发展战略；继续加强和巩
固农牧业的基础地位，扎实推进以安居乐业为突破口的社会主义新农牧区建设，加快推进农牧业结构调整，突出抓好农牧业特色产业开发工作，促进了西藏农牧业又好又快的发展。
5.3 西藏公共服务改革展望
根据西藏农牧区社会事业总体形势和发展思路我们认为，西藏农牧区社会事业发展重点是：
①完善提高以“普六”、“普九”为基础的教育工程。 ②完善提高卫生建设工程。 ③完善提高“七通”工程。 ④完善提高安居工程。 ⑤完善提高农田水利工程。 ⑥完善提高文化建设工程。 ⑦完善提高社会保障工程。 ⑧完善提高环境保护工程。
总 结
经济改革中，西藏农牧业的连年增长和有效的社会援助使农牧民家庭获得了基本的食品保障。促进增长的主要因素在于，经营制度变革条件下农牧民生产积极性和创造性的发挥，以及政府对农牧业基础设施和技术支持系统的持续投资。与此同时，在基础教育、基本医疗保障、信息服务、生活能源和饮水设施改造方面，农牧人口都得到了中央和地方财政的支持。这些公共投资和社会援助不但有减少贫困之效，而且还全方位地改善了农牧民家庭的福利。可见，以公共产品和服务供给的形式援助欠发达地区和弱势群体的方式，实质上是一种投资取向的收入再分配。这种分配方式之所以在西藏得以实现，一方面是由于中央政府和其它相对发达的省/区政府的财政资源转移；另一方面是因为中央政府的对外信息披露制度，无形中将受援地区政府履行公共职能的状况置于外在监督之下。不过，农牧民收入的长期增长，还有赖于非农牧业就业岗位的创造。这就对公共服务的供给提出了新的要求：即就业导向的人力资源促进和农牧民创业支持服务。在市
场经济条件下，提高农牧民的创业和就业能力，可以说是保障农牧人口参与并受益于社会经济发展的关键。
文 献
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致 谢
对于本文的顺利完成，与导师的悉心指导是分不开的。从一开始的选题，到开题报告的确定、修改初稿，定稿，以及论文格式方面出现的问题，直至终稿，整个过程导师都给予了很多的关心与帮助，这让我在完成论文的过程中学到很多，在此深表感谢。在大学的四年中，我还得到其它老师关怀。这里，我要真心感谢老师们并致以崇高的敬意！此外，我的同学们也在整个写作过程中给了我及时而有益的帮助，在此一一表示感谢。
