对和谐社会中农村基层政权建设的思考
【摘要】 在中国共产党的领导下，经过几十年的努力，我国农村基层政权建设取得了一定的成效，促进了农村经济社会全面发展。但随着时代的进步、社会的发展，仍有一些关键性问题未能得到妥善解决，严重影响着乡镇基层政权的稳定和农村社会的和谐发展，因此要加强农村基层政权的思想、法制、监督机制建设，加大农村基层政权的改革力度，真正实现农村社会的民主。
【关键词】 和谐社会 农村基层政权 建设
2006年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议作出了构建社会主义和谐社会的重要决定。2012年11月8日，党的十八大报告提出：“必须坚持促进社会和谐”。我们要构建的社会主义和谐社会，是在中国特色社会主义道路上，中国共产党领导全体人民共同建设、共同享有的和谐社会。它不仅仅是经济、政治、文化的和谐，而且也必须是城乡和谐，是整个社会的和谐。形成于旧体制下的城乡分割的二元社会结构虽然有所松动，但远未得到实质性地改变，而且当前城乡差距继续呈现加快扩大的趋势，农村贫困尤其是农村相对贫困日趋严重。农村社会的不和谐必然会成为整个社会和谐发展的障碍。只有实现城乡和谐、农村与整个社会的和谐，才能真正实现社会主义和谐。加强农村基层政权建设正是促进农村社会和谐的重要举 1 措。
所谓农村基层政权，按照我国宪法和地方组织法的规定，是指由乡（民族乡）、镇人民代表大会与乡（民族乡）、镇人民政府两者有机构成的统一体[1]。 目前农村多数基层政权建设卓有成效,促进了农村经济社会全面发展,但也存在一系列亟待解决的严重问题。
一、农村基层政权建设中存在的主要问题
（一）公仆意识淡薄，官僚作风严重
中国封建社会的取仕之道， 形成了一种影响深远的“官尊民卑”的官本位思想和“权力欲”倾向。受此影响，有些乡镇领导干部的公仆意识、服务意识淡薄，认为自己高高在上，不把农民群众的利益放在第一位，而是把个人利益、部门利益放在首位，大肆攫取个人私利、部门私利。另外，一些乡镇领导推行政务时不依据国家的政策和法令，往往搞“人治”，凭“经验”办事。有的乡镇领导为了完成上级任务或者取悦上级领导，不顾当地实际情况和农民利益进行产业结构调整，结果出现了“逼农致富”等事件，严重损害了农民的经济、政治甚至人身权益，损坏了党和政府的形象，不利于农村党群关系、干群关系的和谐、融洽，是威胁农村社会稳定的因素之一。
（二）权力结构失衡
所谓权力结构失衡就是指基层政权内部政府权力过分集中而人大权力被削弱。现在乡镇权力配臵的通用模式是党的书记兼任了人大主席职务，只设了人大专职副主席这一业务性的权力职位，人大权力的弱化造成人大地位的“边缘化”，人大形同虚设。 2 人民代表大会制度作为人民群众参与基层国家事务和社会事务管理、行使自己政治权力的机关，它的“边缘化”使农民失去了行使自己民主权利的途径，堵塞了表达利益诉求的渠道；同时也造成基层政权失去监督、制约，使某些政府领导为所欲为，从而为权钱交易、腐败等提供了滋生的温床。这些现象的存在造成农民与基层政府关系不和谐，政府的信誉度在农民心目中下降，不利于农村政治和谐发展。
（三）基层政权的法制建设乏力
比如由于国家对扶贫款、社会救济款的发放使用还缺乏法律政策的硬性规定，这给一些人非法挪用或鲸吞提供了便利条件；又由于国家对乡镇、村组集体企业资金的使用缺少法律上的规定和限制，也会给某些乡镇的主要领导及其职能部门的负责人非法占有其资金提供可乘之机，影响基层的和谐稳定。
（四）农村基层政权组织机构设臵不合理
农村基层政权组织机构设臵的不合理，主要表现在机构设臵不合理，责、权、利不清楚，行政运行成本高，办事效率不高。目前我国的农村基层政权不论地域大小，人口多少，财政承受能力如何，机构设臵都要求上下对口。各基层政权除县(市、区)派驻的工商所、税务所、公安派出所、土地所、畜牧等外，还有村建、农业、林业、水利、交通、农机、扶贫、移民等部门设臵人员或办公室，基层政权自己还有供销、广播、移动、电信、供水（气）、保险、供电等一些企业事业单位。从表面上看，农村基层政权部门齐全，但实际职能很不完备，这么多机构交织在一起，虽然通过减编裁员，但多数职能仍存在交叉重叠，大部分人 3 员在编在岗而无事可做，工作起来推诿扯皮，不但导致财政负担沉重，行政运转成本高，而且效率不高，不利于农村社会的和谐发展。
（五）社会管理职能弱化
在一些乡镇,家族、宗族势力的有所抬头，给农村基层政权建设和社会良性运行带来不利影响。家族、宗族势力利用重修家谱、族谱、祭祖、建祠堂等机会，大肆向族人宣扬封建迷信和狭隘的宗族观念，不利于社会主义精神文明建设，影响农村社会和谐、稳定发展。农民群众最不能容忍的是农村基层政权和基层组织出现的“黑恶化”。一些地方的乡村干部横行乡里、无恶不作，他们寻衅滋事、非法拘禁、贪赃枉法,惹得民怨沸腾，导致这些地方的老百姓对党和政府的信任已严重丧失。
（六）社会监督机制不健全
通过改革的不断深入，乡、镇大力了推行党务、政务、村务公开。但在部分地方，阳光党务、政务、村务仍是在做表面文章，以应付各级的检查，没有实质性的、真正的做到经常性的公开。镇级财务虽然要经过“一单三签”入账，但这只是小范围的、个别人的公开，机关干部和社会大众对政府的收支情况仍不清楚明了；村级虽然组建了村务监审小组，但真正履职的很少，小组成员的监督意识不强，监审机构也就流于形式了。中国农村老百姓的唯官是命的意识还很浓，怕得罪了地方官员会对自己不利，就会睁一只眼闭一只眼，不会主动要求村内事务的公开。基层政权的执政者也不会主动要求接受社会的监督，没有约束的权力在无形中助长了腐败的滋生。另外，国家在农村的惠农政策的实施 4 和兑现的透明度不高，虽然国家通过电视、报纸、网络等多种形式进行了宣传，但是具体到细节、标准，老百姓就缺乏了了解掌握的渠道，像民政、计生、林业等方面的优惠政策都是农民关心的热点，但是，在基层又很难将这些完全对社会进行公开。比如农村低保的评定，没有一个统一的困难尺码，就无法准确的界定哪些人群该享受哪些人群不该享受。目前，通用的方法是通过村民会议评审，但这里面也存在弊端：一是很难保证每个村社都做到召开村民会议进行评审；二是召开村民会议评审，就会存在宗族、帮派势力、人际关系的较量，很难达到公平、公正，很难保证该享受的享受到低保。党务、政务、村务的不完全公开，社会监督机制的不健全，引发了社会公众对基层政权的执政者的不信任，并由此引发的上访、告状时常发生。社会大众的不信任，严重威胁着基层政权的稳定。
（七）基层干部真正沉下去力度不够
随着经济社会体制改革，乡镇政府的职能得到转变，由原来的“收费”型政府转变为“服务”型政府。工作重心放在了服务上，服务的重点是农业科技指导和各类法律咨询，机关干部在几十年催收皇粮皇款中练就的“拌嘴吧皮”功夫，现在无用武之地了，在专业技能上是一片空白，根本无法适应新角色。没了费收，就觉得无事可做了。虽然也落实了包村驻社制度，但干部真正沉下去指导农业生产、发展产业的次数较少。原本乡镇干部是老百姓与党委政府联系沟通的纽带，现在这条纽带不能保持长期畅通，党委、政府无法及时了解老百姓的心声和掌握农村的动态，老百姓也无法及时向上级组织表达意见和想法。
5 随着城乡统筹力度的加大，城乡一体化建设速度加快，农村老百姓在县城、中心场镇购房居住的不断增多。村级组织干部是当地发家致富的带头人，当然也在县城、中心场镇购房定居这些人员之列。有老百姓戏称现在农村的干部是“住在城市、看管着农村”，老百姓跟留守儿童一样，很难得到干部的关心和组织的及时温暖，无法及时的向干部汇报思想、反映问题，邻里纠纷无法得到及时调处。干部更多的是成了遥控指挥，脱离了群众，不能经常深入到老百姓中去了解村情民意，化解民怨，指导生产。过惯了城镇舒适生活，思想意识发生了微妙变化，部分干部存在不愿下村、害怕下村的思想，不愿直面矛盾，怕吃苦，怕受累。渐渐地，老百姓与各级干部、党委政府的不信任感不断增强，从而使政府的某些政策的推行和干部开展工作的难度不断增大。
二、加强农村基层政权建设的对策建议
要加强农村基层政权建设，促进农村社会的和谐发展，必须从以下几方面下功夫：
（一）强化农村基层政权的队伍建设
按照中央的要求,深入开展“三个代表”重要思想和科学发展观的学习教育活动和“基层组织建设年”活动，按照“五好四强”的标准，加强基层干部队伍的思想建设、组织建设、作风建设，全面提高农村基层干部和党员队伍的整体素质，牢固树立公仆意识、服务意识。建立有效机制，真正解决县、乡两级党委和有关部门抓基层政权建设的责任意识不强的问题，促使县、乡两级党委政府牢固树立“党要管党”、“从严治党”思想观念，增强抓基层政权建设的自觉性和责任感。要大力加强乡村两级领导班 6 子建设，通过社会公招，将优秀人士录用到乡镇机关；通过选配“大学生村官”和吸纳乡镇成功企业家、在外创业成功的返乡农民工到村级班子任职，从而强化乡镇党委和村党支部的“龙头”作用和领导核心地位。理顺各方面的关系，使农村基层党组织和基层政权真正成为贯彻“三个代表”重要思想和实践科学发展观的组织者、推动者和实践者，为在农村实现全面建设小康社会的目标提供坚强的组织保证。
（二）完善基层民主政治
基层民主制度主要是指基层群众自治组织形式及其运作方式，是人民行使民主权利、参与管理国家事务和社会事务的一种形式，是社会主义民主制度的重要组成部分。加强基层民主制度建设，是中国特色社会主义民主政治建设的重要内容，是发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主的迫切要求[2]。党的十八大报告中强调人民民主是社会主义的生命，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权利。发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。
党的十八大报告提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开， 7 建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。乡镇人大机构决不能弱化，必须强化乡镇人大机构建设，树立乡镇人大的权威。要求人大机关的工作人员政治素质好，业务能力强，法律和政策水平高，更重要的是要敢于行使法定的权力；要求行政部门自觉地接受人大的领导和监督并自觉地在宪法和法律的范围内活动。其次，选举是公民表达利益诉求的最根本途径。乡镇基层政权要增强选举的竞争性，农民通过选举来影响政府的决策，实现其利益表达。同时，信访作为民意传达的一种制度应得到加强，要保证老百姓的合理正当利益诉求能得到及时合理的解决。其三，扶植民间组织。社会组织既能帮助乡镇基层政权贯彻和执行政策，成为联系基层政权和农民的桥梁，同时又能代表各自阶层或群体的利益，用一致的行动、共同的声音来表达利益诉求。社会组织的发展，有利于提高农民民主意识，有利于农村民主政治的健康发展。乡镇基层政权应大力扶植农村各类社会组织，特别是弱势群体的社会组织。
（三）推进基层政权的法制建设
应按照宪法的有关规定，从农村基层政权建设的实际出发，对农村基层政权的社会管理权力、公共服务责任以及队伍建设、财政保障等方面做出明确规定，使之有法可依。针对《村民委员会组织法》颁布实施后遇到的一些新情况和新问题，建议对有关条文进行修改完善，从立法高度理顺村委会与乡镇政府、村党支部的关系。针对农村新兴社会组织大量出现的问题，建议有关部门深入调研，完善相应的政策法规。针对农村基层干部待遇低下、不安于农村、不安于其位的问题，建议有关部门针对农村基层政 8 权建设的实际，对农村基层干部的选拔、职责、晋升、退休、福利、奖惩等方面作出明确规定，创建一种让更多的人才、财富和文化留在基层的制度，真正做到政治上关心基层干部、生活上优待基层干部、工作上支持基层干部，使基层干部在农村住得下、留得住、干得好。
（四）加大农村基层政权的改革力度
农村基层政权的改革应是全方位的，即进一步加大力度精简基层政权机构，改革不合理的机构设臵，规范基层政权机构设臵和人员职位，建立精干效能的组织系统。而乡镇机构内部事业单位的整合与改革应该成为乡镇机构改革的重要内容，其关键是要合理区分公益性事业和经营性活动，实行分类管理。公益性的事业站所要强化服务功能，经费主要由财政保障；经营性的事业站所要强化自我发展能力，逐步走向市场。要按照精简效能的原则，整合现有事业站所，创新乡镇事业站所运行机制精简机构和人员，提高服务资源的利用效率，做到既减轻农民负担，又增强农村基层政权的效能。通过改革提高农村基层政权办事效率，使农村基层政权从全能型、多功能型转向有限功能型，从自上而下、行政型转向灵活自主型，从决策控制型转向服务型。此外，还要重点改革干部考评、人事任用制度，完善用人制度，严把进人关，把有真才实学或专业技术强、工作作风扎实、政策水平高、富有创新精神的人才吸收到基层干部队伍中。
（五）建立公共服务体系
决策控制型的政府治理模式已经不能适应农村改革发展的需要，必须树立以服务为核心的现代政府管理理念，以向乡村社 9 会提供优质的公共产品和服务。因此，必须建立公共产品和服务体系。首先，要提供政策咨询与服务。及时准确地为农民、乡村经济实体和非营利组织提供上级有关政策的宣传和咨询，改变长期以来乡镇基层政权和农民在政策上的“信息不对称”地位，同时结合本地实际情况制定政策，为农民及各社会实体提供良好的宏观政策环境。其次，要进行技术推广和培训服务。推广先进的农业生产、管理技术和经验，提高农业生产的科技含量，推动农民和农业企业到市场中去竞争；促进乡村经济发展，提高农民收入；向农民提供农业生产技术培训和劳务输出培训，提升农民在市场竞争中的人力资本价值。再次，要提供市场信息服务。农村交通、通讯条件相对落后，信息渠道狭窄。乡镇基层政权应在整合乡镇原有事业单位服务功能的基础上，健全农业社会化服务体系，为农户和农业企业提供市场信息服务。最后，加强公共基础设施建设。引入市场机制，通过招标等方式，鼓励个人和企业出资参与乡村公路、水利等基础设施建设，改善农村社会生产、生活条件。
（六）健全权力运行制约和监督体系
党的十八大报告指出，要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。
我国权力结构和运行机制，建立在我国社会主义民主政治的基础之上，由我国社会主义政治制度所决定，总体上符合我国国情，能够发挥社会主义制度的优越性，能集中全社会的资源和力量办大事，能实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。但 10 也要看到，我国权力结构和运行机制还存在不够完善的地方，最主要的是决策权过分集中在主要领导干部身上。要按照党的十八大报告的要求，进一步健全决策机制和程序，加强决策的论证、听证，不断提高科学决策、民主决策、依法决策水平，特别是要建立健全决策问责和纠错机制，凡是涉及老百姓切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害老百姓利益的做法都要坚决防止和纠正。
权力运行公开化、规范化是防止权力腐败的最有效手段[3]。公开化的目的，在于使权力的运行轨迹更加明晰，权力的行使受到更多的制约和监督，保障老百姓知情权、参与权、表达权、监督权。要大力推进党务、政务、村务公开，完善权力公开的机制，明确公开的内容、范围、形式、载体和时间，提高权力运行的透明度和公信力。
加强权力的监督，必须构建完善的监督体系，充分发挥各方面监督的作用，使监督覆盖到权力行使的各个环节和各个方面。一是要加强党内监督，落实党内监督条例。“党管一切”决定了从上到下在很大程度上只认党的“一把手”，就存在了基层党组织监督的真空地带。重点要加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，有效防止权力失控、决策失误、行为失范。认真落实好民主生活会、述职述廉、诫勉谈话等制度，增强党内监督实效。舆论监督是老百姓行使监督全是你的直接方式，具有其他监督手段无可替代的作用。陕西安监局长名表事件、河南“房妹”事件、重庆北碚区委书记不雅视频事件等 11 就是舆论监督的最好例证。同时，也要加强和改进舆论监督，加快舆论监督的法治建设，建立健全舆论监督引导机制、纠错机制、反馈机制，提高舆论监督的针对性和实效性，真正做到让人民监督权力，让权力在阳光下运行。
（七）切实加强农村的社会治理工作
社会管理职能的变形走样或功能发挥不到位，就会影响国家政权的性质并使其生存和发展的根基受损，有损于和谐社会目标的实现。乡镇政权所担负的社会管理职能，是国家职能的具体表现之一。因此就乡镇政权而言，一是要利用有效的形式和途径，向农村群众进行正确的思想道德和科学文化教育，使之树立正确的是非观、道德观、民主观、法制观、宗教观、责权观，掌握先进文化和科技致富知识，正确处理与党组织、基层政权、社会的关系，做遵纪守法、勤劳致富的新型农民。二是要切实加强农村社会稳定工作。对农村社会稳定中的问题，要加大整治力度。对农村中的非正式组织，也要加以正确引导、疏导和协调，在“多元”与“统一”、分散与集中之间达到均衡。对破坏社会稳定，破坏农村正常的生活、生产和工作秩序，破坏无产阶级专政的人和集团，要予以坚决打击。
（七）大力促进乡镇经济的发展
农村基层政权的生存能力、调控能力有赖于一定的物质基础。夯实基层政权的物质基础，最根本的措施是抓好乡村集体经济。要深入调查研究，区别不同情况出台相应政策，建立发展壮大农村集体经济的动力机制，充分调动基层干部发展集体经济的积极性。县以上党委、政府要提供信息、资金、技术等方面的帮 12 助，大力促进乡村集体经济的发展，真正改变一些地方“无钱开支”、“无钱办事”的问题，使基层党组织和基层政权彻底告别“无米之炊”、“非法生存”，走上健康、持续发展轨道。对农村乡、村两级债务及基层政权运转经费的资金缺口，建议通过加大财政转移支付力度加以解决。
注释：
[1]参见张厚安主编《中国农村基层政权》，四川人民出版社，1992年版，第3页。
[2]参见《十八大报告学习辅导百问》，学习出版社、党建读物出版社，第89页。
[3] 参见《十八大报告学习辅导百问》，学习出版社、党建读物出版社，第96页。
参考文献：
［1］中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定．2007.10.11。
［2］陈剩勇、孟军：20世纪以来中国乡镇体制的变革与启示[J].浙江社会科学,2006(04)。
［3］罗昭义：当代中国乡镇政权建设研究[M].北京：光明日报出版社，2003。
［4］宫希魁：建立一个更加和谐的社会[J].中国党政干部论坛，2003（5）。
