我国乡镇财政的困难与问题分析及政策建议
闫永博
【摘要】 乡镇政府在我国五级政府架构中处于基层地位，财政实力较弱，规模较小。而且，我国绝大多数农村地区经济发展水平低，乡镇财政财源缺乏，收入有限，这一点在农业税废止之后表现尤其明显。但另一方面，乡镇财政开支巨大，要承担农村义务教育投资的主要部分，支付庞大的编制外机关工作人员工资，还要分担农村社会保障投入和基础设施建设的投资。目前我国乡镇财政面临严重的困难，赤字浩大，负债沉重,究其根本原因，在于不尽合理的财政管理体制。虽然我国自1994年以来开始推行分税制，但在基层，分税制仍不完善和规范。乡镇财政所承担的事权与其所掌控的财权之间不一致，事权过大，而财权过小。上级政府对财政收支的管理过度集中，而且各部门在制定财政开支决策时的标准并不统一，因此乡镇财政不但机制僵化，还要满足多头上级部门的财政支出标准和要求。解决乡镇财政所面临的困难和问题的根本途径是继续深化财政管理体制改革，完善和规范分税制，使乡镇政府的财权与事权一致；同时，还应大力发展农村经济，增加乡镇财源，减少财政供养人员的数量，提高财政资金的使用效率，实现财政资金的最优化配置。
【关键词】 乡镇财政体制；分税制；转移支付；政策建议
[Abstract] In the five-storeyed government system of our country, village and township government is in a position of gra roots.Its financial strength is weaker and smaller.Further more, most rural districts are in low level of economy, and are short of sources of financial revenue.It has been noticeable especially after agricultural tax abolished.On the other hand, the finance of village and township government has a larger expenditure.For example, It must take on the better part of rural compulsory education outlay; it must pay the wage of the workers without authorized; and it must share in the funds of rural social security and infrastructural construction.Therefore, village and township government is faced with severe difficulties in finance, such as great deficit and debt.The radical cause about such difficulties and problems is the financial control system incongruous with reason.While our country has actualized system of tax division between central and local governments from 1994, the system is still imperfect at the gra roots.The duties and
1the financial resources of village and township government are out of line.The duties are too many and the financial resources are too poor.Superior authorities’ supervising upon financial revenue and expenditure is too centralized, and various departments’ criterions is not harmonious when they make expenditure decisions.Consequently, village and town finance not only is rigid, but also must fulfill various superior departments’ criterions and requirements.In order to resolve the difficulties and problems of village and town finance radically, we should deepen financial restructuring, perfect system of tax division between central and local governments, and conform the village and township government’s duties to its financial resources.At the same time, we should also develop rural economy, increase the sources of village and town financial revenue, reduce the number of the workers who are supplied by finance, improve availability factor of funds, and optimize the allocation of financial resources.[Keywords] financial system; system of tax division between central and local governments; transfer payment; policy proposal
乡镇财政体制在我国的财政体系中处于基础性地位，对于推动区域经济发展、解决“三农”问题、建设社会主义新农村发挥着重要作用。然而，当前乡镇财政面临着一定的困难。如何顺利解决以及能否顺利解决这些困难，关系到国家经济社会尤其是农村经济社会的稳定，关系到社会主义新农村建设的实施。因此，直面乡镇财政困难、积极研究解决方法策略，是目前刻不容缓的重大课题。
一、当前乡镇财政所面临的主要问题和困难
㈠ 财政实力弱小，且财源缺乏
全国绝大多数农村地区的乡镇财政都存在实力弱、财源缺的问题。这在一些落后地区的农村地区表现尤其明显。主要体现在以下两个方面：
⒈经济发展水平低，结构不合理，乡镇财政收入匮乏。目前全国绝大多数乡镇的经济结构仍然以农业为主，第
二、第三产业的比重比较低，第三产业的发展尤为滞后，传统的二元经济结构尚未改变。农业生产水平低，在以农户为单位的农业生产模式下，机器联合作业往往无法大规模展开，因此农业生产效率不高。在一些人口密集地区，人均耕地非常少，比如山东许多农村地区的人均耕地只有一亩左右，这就造成农村存在大量剩余劳动力。第三产业、民营经济在大多数乡镇仍不活跃，农村的大量剩余劳动力转移存在困难。上述种种因素，造成全国绝大多数乡镇的财政收入匮乏，缺少财源。
⒉政策性减收增大乡镇财政困难。近年来，一些省份陆续取消农业税，全国人大更是通过决议从2006年1月1日起在全国范围内废止农业税。除此之外，国家还出台了其他有关“三农”的税费减免政策。这些政策一方面减轻了农村负
担，有利于农村的稳定和发展，另一方面也给乡镇财政增加了压力。
㈡ 财政支出巨大，且增长迅速
乡镇财政不仅实力弱、财源缺，而且支出巨大，支出的增长速度也很快。乡镇财政主要支出在以下方面：
⒈教育投资，主要是义务教育的投资。在我国，农村地区的教育投资主要由地方政府负担，而且主要是由乡镇政府负担。根据国务院发展研究中心调查，目前农村的义务教育经费之中，来自中央财政的仅占约2%，来自省地（市）财政的仅占约11%，县级财政负担约9%，其余的约78%由乡镇财政负担。
⒉工作人员的工资支出。乡镇政权机构虽小，但政府、人大、政协、司法等机关俱全，除了正式编制的公务员，还有相当多的编制外工作人员。这些编制外人员的工资、奖金、福利等待遇主要由乡镇财政负担。除此之外，乡镇还要负责复员、转业军人的政策性安置工作，这同样需要财政支持。截至2003年，我国乡镇财政供养的人员数量已经达到870.9万人，平均每个乡镇财政供养约200人，乡镇财政收入的约70％用于支付人员经费（数据来源：海南省人民政府网站）。
⒊用于社会保障方面的开支。市场经济的发展要求建立完善的城乡社会保障体系。对于农村弱势群体的保护和保障是社会主义优越性的体现，也是建设社会主义新农村的必然要求。乡镇政府作为我国五级政府体系的基础，在建立、健全农村社会保障方面发挥着重要的作用。但乡镇财政实力有限，大多数乡镇没有能力完全履行社会保障的政府职能。
⒋用于基础设施建设的开支。国家对交通、通讯、能源、广播电视等基础设施的投资项目都要求地方财政分担一定比例的资金。以广东乳源为例，各镇为实施“村村通”工程修建乡村公路，平均每公里需投资15万元左右，省财政每公里补贴十万元，其余资金则需要县乡财政分担，其中主要由乡镇财政负担。这对于一个国家级贫困县而言，是一笔不小的开支。
㈢ 乡镇财政赤字惊人，债务负担沉重
保守估计，现在全国乡镇财政负债应为2200亿元以上，平均每个乡镇约400万元以上。全国70％以上的乡镇存在财政赤字。以山东省为例，2000年全省平均乡镇负债占当年乡镇财政收入的82.2％，其中以枣庄市为最，高达180.9%（数据来源：牛竹梅，《乡村债务现状、负面影响及消减对策》，《山东经济》2002年第1期）。乡镇财政赤字由来已久，非常复杂和普遍，解决的难度也很大，这对于当地的经济发展、社会稳定、基层政权机构和党组织的正常运转等都产生了严重的负面影响。
二、乡镇财政困难的成因分析
乡镇财政之所以出现上述困难和问题，除了上文已经提到的农村经济发展水平低、财源缺乏、开支巨大等因素之外，深层次的原因在于当前的财政体制。
㈠ 事权与财权的背离
对于财权与事权的划分不匹配、不对称，是现行财政体制的主要弊端。我国自1994年开始实行分税制的财政管理体制，原则上实行一级政府一级财政的分级预算制度，界定中央和地方政府之间的财权和事权范围，着眼于增强中央的宏观调控能力。但是，由于省级以下的分税制改革始终没有取得明显的实质性进展，各级政府之间财权和事权的划分出现了背离现象，因此我国目前实行的仍是不彻底的分税制。当前的现状是，各级政府的财权层层向上集中，事权则层层下移，上级财政的转移支付滞后，乡镇政府所承担的事权（责任）与其可支配财力之间极不对称。
㈡ 财政体制的形式尚不规范和科学
分税制要求各级政府之间的财政资金依照税种划分方法进行配置安排。我国实际上有五级政府（《宪法》规定是四级政府结构），开立28个税种，如何把这28个税种在五级政府之间进行合理划分是一件很困难的事。在分税制改革过程中，各地对于财政体制的形式都作了探索，目前全国各地的做法尚不规范和统一，与分税制的要求尚有相当大的差距。归纳起来，全国各地乡镇财政体制的形式主要有以下四种模式：
⒈紧缩乡镇收支，大部分财政收入收归县市统一支配，按既定的人数和经费标准向乡镇划拨资金，乡镇出现财政盈余或赤字时，由其自行消化或弥补。
⒉大部分收入上交县市，支出也由县市负责，乡镇财政基本依赖县市财政，当乡镇需要开支或出现财政紧张时，向县市申请拨款，且没有明确的款额标准，这实质上是一种“大锅饭”体制。
⒊统收统支，核定乡镇的收支，收入上交县市，支出由县市下拨，收支两条线。
⒋确定财政拨款的基数，乡镇收入按照一定的基数上交，县市亦按照一定的基数向乡镇作税收返还，这是一种形式上的“分税制”。
在上述种种模式下，乡镇财政体制滞后，制约了乡镇政府职能的发挥和履行。由于乡镇的财权范围过于狭窄，大多数收入都需要上交，因此乡镇国库形同虚设，名不副实。另一方面，由于上级政府对乡镇财政的管理过紧或过松，使乡镇财政体制的活力受到压制，乡镇政府缺乏开源节流、提高管理水平和资金使用效率的积极性与主动性。
㈢ 财政支出决策权过渡集中且标准紊乱
我国实行单一制的国家结构形式，中央政权具有最高权威，地方政权在中央政权的统一领导下行使职权。体现在财政制度方面，中央对财政支出的决策集中控制，并在分税制的要求下向地方财政逐步适度放权，给地方财政一定因地制宜的空间和余地。但目前的实际情况是，中央作出的财政支出决策往往并非由财政部统一决定，而是由各部委自行决定，这就造成中央各部委在进行财政决策时存在随意性和互相攀比的现象。地方各级政府部门也是如此。作为最基层的乡镇政
府就处在一个非常被动的地位，一方面财力有限，另一方面又必须满足多头上级部门的财政支出标准和要求。
三、结论与建议
㈠ 当前乡镇财政所面临的困难和问题，根源在于现行的财政体制
按《宪法》规定，我国实行四级政府架构，即中央、省级、县级和乡镇级，但在现实中省级与县级之间还有个地市级，因此实际上是五级政府结构，这在全世界都是很少见的。以目前的税种分配而言，尚无法做到使每一级政府都有稳定的税源和税基，尤其是乡镇政府缺少大宗稳定的收入来源。
从长远来看，国家应减少财政层级，精简政府架构，实行中央、省、县三级政府架构，实现财政“扁平化”。这样不但可以减少政府工作人员的人数，减少财政开支，而且可以提高财政资金的使用效率，提高政府提供公共服务的水平和质量，从而有利于强化政府职能，加强政府宏观调控能力。实现财政“扁平化”是大势所趋，但从短期来看，根据我国目前的国情，实现财政“扁平化”的条件尚未完全成熟，因此不可操之过急。减少政府财政层级是一个远期规划，为了实现这一规划，我们应该按照分税制的思路逐步推进财政管理体制改革，做到各级政府事权与财权的匹配与协调，完善分级财政制度。
㈡ 应大力发展农村经济，增加乡镇财源
解决乡镇财政困难的首要途径是发展农村经济，农村经济发展了，财源增多了，乡镇财政收入自然就可以增加。
首先，应该大力发展工业和第三产业，鼓励民营企业发展壮大，立足本地特点，充分发挥自身优势，培育主导产业，转移农村剩余劳动力，开辟新的经济增长点和财源；其次，应该保证农业的基础地位不变，树立新型农业理念，调整农业产业与产品结构，积极发展适销对路、优质环保的农产品，树立地方农产品品牌，推动农业产业化经营；再次，实现城乡互动、工农相辅的格局，推进城镇化建设，以城带乡，以工促农，走“城镇＋农村、公司＋农户”的道路；最后，积极主动地吸引外来投资，实现农村经济外向型发展，加强本地与外界的经济联系与交往，引进资本，引进人才，促进本地经济发展。
㈢ 改革财政管理体制，完善分税制
解决乡镇财政困难的根本途径是改革现行的财政管理体制，克服制度弊端，完善分税制。
首先，应该明确各级政府的财权与事权，一级政府一级财权，一级财权一级事权，使财权与事权相一致。乡镇政府作为基层政府，其所承担的责任与其所掌控的资源有背离之势，应给乡镇政府减负。应该增加中央与省市拨款在农村义务教育、社会保障等事业经费中所占的比重，合理划分各级财政在农村基础设施建设投资中的分担比例。
其次，加强财政收支管理。一方面，要依法征税，打击偷、逃、骗税行为，
另一方面，要强化预算管理，提高预算的透明度和监管力度，完善政府采购制度，调整优化支出结构，科学理财，实现财政支出的最优化配置。
再次，规范转移支付制度，加大对经济欠发达地区乡镇的转移支付力度。现在部分地区实行的税收返还、定额补助以及专项拨款等制度是一种很好的转移支付办法，应进一步改进和完善，实现公开化、透明化，减少转移支付过程中的随意性和盲目性，真正体现政府转移支付的扶贫帮困与政策引导作用。
最后，应该加强财政监督，实现依法理财，减少财政风险。应该清理各地乡镇政府的乱摊派、乱收费现象，取缔非法收费项目，并且统一规范管理合法的收费项目；应该加强对财政预算和开支的监督与管理，增大预算开支的透明度；应该建立财政开支的跟踪监督与效益评估机制，杜绝低效投资，提高财政资金的使用效率。
㈣ 减员增效，精简乡镇政府机构和人员配置，减少财政开支
首先，应该规范乡镇政府的人事编制管理，明确各部门的岗位设置，增强机关编制管理的严肃性；其次，应该精简机构，撤并冗余部门和机构，分流机关工作人员和干部职工，尽量减少财政供养人员的数量；再次，对于一些经营性的部门和单位应该实行市场化、企业化运作，使之与财政相脱离；最后，各级政府应该采取严厉措施，加强对乡镇工作人员数量的管理与限制，防止乡镇机构规模反弹、膨胀。
要解决乡镇财政所面临的困难和问题，是一件复杂的系统工程，绝非短期内可以完成的。尤其是普遍存在的乡镇财政赤字问题，必须审慎对待，做到明确责任、全面清理。在解决这些困难和问题的过程中，我们应该坚持分税制的原则和标准，兼顾各方利益，遵循财权与事权相一致的原则，效率优先，注重公平，保持乡镇财政体制的稳定和健康运转。
2006年4月
参考文献：
⑴ 王玉华、赵宇、曲顺兰，《中国税制》，经济科学出版社2003。
⑵ 浙江省财政学会，《财政改革热点问题探索》，经济科学出版社2005。 ⑶ 项怀诚，《中国财政管理》，中国财政经济出版社2001。
⑷ 牛竹梅，乡村债务现状、负面影响及消减对策，《山东经济》2002年第1期。
