城市经营之大岳观(八) 北京城市供水水质管理体制改革
□ 金永祥
2003年9月底，联合国开发署计划(UNDP)、建设部以及北京、深圳、乌鲁木齐三个试点城市的代表在深圳召开了(UNDP)技术援助项目“中国城市供水水质督查体系”的项目研讨会，会上就项目取得的初步成果、《中国城市供水水质督查导则》、三个试点城市供水水质管理体制的改革方案进行了交流和研讨。这标志着作为供水行业产业化改革重要组成部分的城市供水水质管理体制改革已经开始，供水行业产业化风险已经受到政府重视并正在得到有效控制。
北京作为UNDP项目的试点城市，其供水水质管理体制改革方案是在市政管理委员会领导下完成的，北京市城市供水协会和北京大岳咨询公司参与了方案的制定工作。
供水水质管理模式的国际实践
水质监管是发达国家政府管理供水行业工作的重要组成部分，这里简单介绍美国和英国两个国家的水质监管模式。
1、美国
法律规定。美国对饮用水的水质及其安全极为重视，联邦政府制定了《安全饮用水法》。作为美国饮用水水质管理的专门法律，该法具有最高的法律地位和法律效力，对各州都有强制性的约束力。根据该法，联邦政府用水主管部门依法制定饮用水质量标准和检测办法，联邦政府用水主管部门和州政府负责水质监管。
供水公司必须遵守和执行法律和标准。如果供水质量达不到标准，要及时上报。不按规定上报的行为是严重违法行为，一经发现，须承担较重的责任，包括行政处罚、临时关闭水厂、甚至处以数百万美元的罚金，取消特许经营权等。
机构体系。为加强行政管理，保障饮用水安全，美国饮用水主管部门成立了国家实验室，负责综合评价和规划水资源、研究净水工艺流程、开发检测方法和标准。在全国分10个区建立10个区域实验室，代表联邦饮用水主管部门与州政府联络，监督法律、标准和规程在所属区内各州的实施，处理供水的突发事件和紧急情况。国家实验室和区域实验室负责对供水水质和其他实验室进行抽查。在供水水质管理体系方面，联邦政府处于主导地位。州政府的主要职责是确保属地水厂执行标准，对水质监测实验室进行认证管理。联邦政府饮用水主管部门强有力的行政管理，是以其高度的权威性为基础的，而国家和区域实验室体系则为这种权威性提供了坚强的技术支撑。美国为实现资源的共享，绝大多数水厂的水质都要委托商业性实验室完成，检测服务费由实验室与客户商定。从事水质检验的实验室必须得到认证许可。
水质公布和公众参与。根据法律规定，水厂和实验室要严格按照规定的格式填报表格，按时向州政府主管部门报告，州政府组织编写综合报告。政府定期发布“消费者报告”，如实反映水质状况，内容包括一些基本数据和综合结论。法律鼓励和确保公众参与水质管理。
2、英国
英国城市供水政策、法律和法规由中央政府制定，1989年私有化以来，英国由10家私人城市供水和污水处理企业提供城市供水服务。
英国内阁专门设一名大臣，负责环境、食品和地方事务部（DEFRA）的事务管理，DEFRA主要负责国民生活的基本需求，如管理水、食品、空气、土地、人、动物、植物等。在DEFRA中涉及到城市供水管理的部门有：供水服务办公室（OFWAT）,负责消费者服务和价格管理；环境部；饮用水水质监督部。
国家制定了饮用水水质标准和监督规程，大部分水质标准来源于欧盟标准，但有部分指标高于欧盟标准。饮用水水质监督部门在发现非正常水质超标、取样不合理、分析方法不合理、质量控制程序不合理等情况时，有权采取强制措施，包括发布强制令、甚至吊销执照等。
现状和要问题
目前，北京城市供水水质管理体制存在很多问题，主要有：
行业检测能力不足，行政监管职能有待健全。按1999年建设部《城市供水水质管理规定》，城市供水水质管理实行“二级网、三级站”体制。但到目前为止，北京各区县自来水公司水质化验室监测能力离国家要求仍有较大差距，行业监测体系能力不足，政府城市供水水质管理没有对消费者水龙头出水水质的监测，没有对城市供水企业能力和质量保证体系的监督和评估等，管理的内容和方式不科学，政府监督管理职能有待健全。 行使“行业检测”职能的现行国家城市水质监测网监测站在行政、人事、财务上均隶属于北京市自来水集团，检测机构不独立，法律地位不明确，检测的公正性缺乏制度保证。
政府水质管理部门有市政管理委员会、卫生局和环保局，“多龙治水”，作为行政管理的基础，法律建设不完善，还存在公众参与程度不足等问题。
改革的目的和原则
根据北京市目前水质管理现状及存在的问题，进行北京市城市供水水质督查体系改革，建立水质督查机构的目的应该是强化政府的水质监督管理职能，提高城市供水水质管理水平，加强公众参与，确保用水安全，保障用户权益，促进北京市城市供水行业改革和城市供水事业的发展。
应建立独立的以行政监管为主，行业检测和企业自检相结合的水质督查体系，促进城市供水行业投资环境的优化，促进北京市城市供水行业改革和城市供水事业的发展；要坚持政府监管与公众舆论监督相结合的原则，公开、透明、公众互动；由于国家城市供水水质督查体系整体法律法规体系建设尚需一定的时间，要坚持从北京市实际情况出发，分步改革，逐步推进的原则；要充分发挥北京市的资源优势，坚持整合社会资源，精简高效的原则。
改革方案
在以上原则的指导下，经过多方论证，市政管委、水协和大岳咨询公司制定了水质管理体制改革和水质督查体系方案。北京市城市供水水质督查体系改革方案总体框架如下图所示：
水质督查范围包括城市管网供水、单位自建设施供水、二次供水、区域分质供水、中水等。为加强政府监管职能，使工作开展能在组织体系上得到保证，北京市城市供水督查体系的水质督察总部建议设在市政管委，建立北京市城市供水水质监测网，以加强行业监测能力，提高供水企业供水质量管理水平。建立北京市供水水质督查管理信息系统，定时发布水质信息，建立公众参与机制。
方案建议充分利用北京市科研院所比较多，试验设备完善，检测能力强的优势，通过招标的方式，选择2—3家有资质的水质检测机构，作为北京市城市供水水质抽查实验室。抽查实验室直接受政府主管部门的领导，承担抽查样品的化验和水质投诉、水质纠纷等处理过程中水质化验任务，保证水质督查体系的公开、公平、公正性。
为保证北京市供水水质督查体系的正常运转，需要建立和完善《北京市城市供水水质督查体系管理规定》、《北京市城市供水水质监测网章程》、《北京市城市供水水质评估公布办法及公众参与办法》及《北京市城市供水水质督查体系管理信息系统运行规范》等法规。
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