法院涉法上访的调研报告
法院的信访工作是构建社会主义和谐社会的基础性工作，事关社会发展和政治稳定的大局1，关系到人民群众的言论自由，关系到社会稳定和司法公平、公正和正义价值的实现，具有十分重大的现实意义和深远的历史意义，是当前法院一项重要的政治任务。近年来，随着改革的不断深化和社会经济的迅猛发展，法院受理案件类型逐年增多，由案件的审理和执行带来的信访问题也日益突出，法院面临着极大的信访压力，信访处理稍有不慎，不仅法院正常审判秩序受到影响，损害法院的社会形象和法律权威，还可能造成社会矛盾进一步激化，影响到社会稳定。如何建立符合法院工作特色的信访处理机制，遏制信访数量上升趋势，有效地化解涉诉信访案件，成为法院工作的重中之重。
一、法院信访的内涵与特点
（一）关于法院信访的涵义
法院信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向法院或其他有监督管理职能部门反映的涉及到法院审判、执行问题情况，并提出信访意见或请求，依法由具有监督管理职能部门转办或法院直接接待来访并进行处理的活动。法院信访的内涵包括：（1）法院信访的信访人应当是案件当事人本人或与案件有利害关系的公民、法人或者其他组织”，非如上人员不应具有信访资格，以避免造成信访人员肆意扩大化。（2）信访的形式，包括书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，概括了当前法院接收信访案件的各种来源。（3）信访的内容包括：针对法院诉讼程序、执行程序已经终结的案件本身进行的信访，不应包括程序中案件；而针对案件办案人员违法违纪问题不应列入信访范畴，应由纪检或检察院监督处理。（4）信访的途经包括：直接向本法院或上级院反映，以及向党委政法委、人大、政协、信访局等部门的信访机构反映，近年来法院信访中从上述机构转过来的信访为数不少。（5）信访的目的，信访人向法院提出意见或者信访请求，并希望借不断信访实现信访请求。
（二）法院信访的特点
与政府等部门的信访相比较，法院的信访具有以下几方面的特点：
1、信访涉及内容范围广。既涉及案件的实体处理问题，也涉及诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风，以及法官的工作态度、方法和司法礼仪等问题；从信访工作实践反映，信访内容主要是执行问题和民事诉讼裁判问题，近年来行政及刑事诉讼案件
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也逐年增多。
2、与诉讼的紧密性，法院信访往往是与具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院可能启动司法程序、实施一定诉讼行为，如发现判决结果确实有错误，法院将启动再审程序，执行错误启动执行回转程序等。
3、信访内容复杂性，处理难度大。政府部门的信访问题常常比较单一，由政府部门直接可以有效处理。法院的信访问题经过审判、执行，当事人矛盾已经激化，处理难度较大，法院的审判问题、队伍问题一般由法院自行可以处理，但执行问题常常涉及到政府等部门，问题复杂，如企业改制、劳动及社会保障问题、城镇拆迁安臵问题、刑事案件民事赔偿部分执行不能等，单靠法院一家的工作，是无法解决的。
4、信访的长期性。信访是我国政治体制与司法体制的产物，是我国司法制度所特有，信访伴随着每年新收的审判、执行案件而滚动产生，决定了信访工作的长期性。
二、信访对法院工作的影响
信访的正确处理，尤其是有瑕疵案件的处理给法院工作带来一定积极的影响，有利提高办案质效，密切了与群众的联系。但是，我们更应看到的是：信访使得法院在公众中的形象受到严重损害，进而影响了审判工作，扩大了法院支出，甚至有些法官因为没完没了的接访患上了“焦虑综合症”，甚至心情抑郁。
信访对法院工作的影响主要表现在以下四方面：
一是对人民法院形象的影响。主要表现在对法院公众形象和司法权威的影响，由于一些长期信访现象的存在，特别是一些信访人在法院大吵大闹、连哭带叫、拍桌砸门甚至以跳楼相威胁冲击法院或法官，公然藐视法官、法庭，法院无理缠访闹访现象的存在，使得法院在公众中的形象受到严重损害。
二是对审判工作的影响。其一，信访的处理耗费法官的精力、时间，影响结案数量，尤其是每逢“两会”召开和重大节日，法院就要派出法官进行维稳工作，排查案件当事人中可能出现上访，然后进行监控，占用了大量的办案时间，致使办案人员紧张，影响了办案效率。其二，由于法院信访“恐惧”心理作用，能不立的坚决不立，应该立案的还要延伸考虑到是否能够审理和执行，在立案时反复斟酌。 其三，对案件质量的影响，由于一些当事人长期信访，使得一些案件经过一审、二审、再审、再再审等多道程序，案件结果改过来、改过去，迫使为了解决信访问题，判决照顾上访人，直接影响了法院的审判质量进而影响了法律的威严。
三是信访扩大法院支出，每年3-4个月的北京值班，以及重大会议及节日期间的进2
京接访及本区内24小时的稳控，需要付出大量的人力、物力及经费。按照包保原则，如果出现法院信访当事人赴京上访，法院就要负责将信访人劝回，并承担回程的费用，加大了法院的支出。
四是对法官队伍的消极影响。主要有：第一，对法官依法公正办案意识的影响，为了不产生信访案件或为了息访，有时不得不对信访人的要求作出些让步，往往会牺牲了法律的严肃性。第二，造成法官心理压力加大，法官本就承担着繁重的审判执行工作，而信访工作又成为考核干部的重要标尺，实行一票否决。无论哪一级法院的领导和法官，总担心因信访问题被点名、批评、免职、受处分，不得不高度重视信访，对信访产生“恐惧”“焦虑”等心理，尤其是基层的法官，一方面要面对日益繁重的审执工作任务，另一方面还要时刻面对日益严峻的信访形势。
三、本院信访现状及产生的原因
（一）当前本院信访的现状及数据分析
1、我区现有涉法涉诉案件主要分布在民事及执行案件中，大多为执法环境不佳，体制不健全造成。近年来，由于区委区政府的大力支持，本院党组的高度重视，投入了大量的信访救助资金，本院已彻底息访信访案件50余件，剥离17件。其中2009年投入123万余元，2010年319万余元，2011年5万元，加上历年投入总投入已达598万余元。
由于大环境的影响，本院信访案件数由前年的54件、到去年的64件再到今年的94件，在数量上呈现逐年明显上升的趋势，但多为无理访及老案新访。这也与法院受案总数逐年累积密切相关。2012年本院信访案件民事案件为41件占信访总数的44%、刑事6件占6%、行政9件占10%，执行38件占40%，2011年后的新案新访仅有13件，其余81件均为老访或老案新访，老访案件占86%以上。
2、我区涉法涉诉案件市里统计数为49件，在全市涉法涉诉案件中所占比例10%左右，排名为第3名。2012年本院内部自排查统计数为94件，信访案件跨越年度大，很多案件为十年甚至十年以上的案件，其中已息访或不访本院案件8件，有程序瑕疵案件仅为7件，按年均收案5000件计算，有瑕疵案件仅占十年收案总数的0.014%。
今年可以通过正常法律渠道解决的上访案件（即进入法律程序案件）为22件占24%，相比去年增加4个百分点。这在一定程度上体现了信访人信“访”不信“法’,即使有法律途径可以救济，依然相信信访才有效。另一方面也体现了上级法院对法律程序未穷尽的信访案件启动法律程序的力度加大。确属无理访的占24件占26%，相比去年增加2 3
个百分点，这在一定程度上体现了希望通过信访实现自己不当诉求的人员在增多。
3、现有涉法涉诉案件信访者的利益诉求主要聚焦在如下方面：征地补偿、涉及养老保险及企业改制后引发的的劳动争议问题、房屋拆迁补偿纠纷、因房屋执行异议引发的纠纷、因房屋证照颁发引发的纠纷、离婚因财产分割引发的纠纷、医患纠纷、小公共承包到期后的处理纠纷、刑事附带民事赔偿及民事人身损害赔偿执行不能引发的纠纷、起诉违法行政或行政不作为的纠纷、因查封解封以及程序瑕疵引发的纠纷等。近一半案件与政府行政息息相关。
相比以前出现如下变化：房屋执行异议引发的纠纷、医患纠纷、小公共承包到期后的处理纠纷属于新出现的信访类型，房屋执行异议案件是民诉法修改后新增加的民事受案类型，解决的是执行过程中的矛盾。医患纠纷则体现了现阶段医院的信用危机、小公共承包到期后的处理纠纷则属于经济发展过程中有关合同案件的履行问题，这体现了关注百姓基本利益的必要性。
4、最容易引发信访的案件有房屋拆迁及征地补偿案件、涉及养老保险及企业改制后引发的的劳动争议案件、刑事附带民事赔偿及民事人身损害赔偿执行不能及其他执行不能引发的案件。相比以前变化不大，但新类型的信访案件在出现。
5、从上访者年龄素质等方面分析，绝大多数上访者年龄在50岁以上、无工作、文化程度低，甚至有些人把上访作为一种职业，缺乏正确认识案件本质的能力，有些人偏执地认为不当诉求是合理。
6、法院审判前的调解工作情况，近三年（20
11、20
11、2009）受理案件情况，2009年受理案件4853件，调解422件；2010年受理案件4448件，调解446件；2011年受理案件4122年，调解492件。当年调解率和当年的涉法涉诉上访案件率成反比例关系，调解率上升则上访率下降。但现在的信访基数是逐年累加的结果，需救助案件迟迟难以救助、无理访继续缠访，故基数在逐年加大。
（二）当前法院信访案件特点主要有：
一是信访总量居高不下，群访、集访、越级访现象愈发突出。老上访户、缠访户的无理访案件的重信重访依然十分严重。
二是少数信访人无理缠访，行为偏激，社会影响恶劣，成为影响社会治安稳定的因素，如吴玉文多次在**非正常上访，造成了较坏的影响。
三是出现组织化苗头。少数信访人认为单个人的信访不能引起足够重视，为壮大声势，扩大影响，就四处联络其他信访人员，鼓动那些可能信访人员，组成数人甚至数十4
人的信访队伍，统一行动，以此给处访部门施压。
四是信访形式多样化，老上访问题突出。一些上访老户在审判和执行过程中，为达到个人目的，以各种手段施加压力，严重干扰人民法院和其他国家机关工作秩序。一些上访老户无理索要补偿款且索要数额在逐年加大，如刘振秀案件，因地板质量问题市法院改判被告给付
1、4万余元，现竟然要求法院补偿20万元；又如吴丽华案件，竟然要求法院给付上访损失100万元。个别上访老户向其他当事人鼓吹上访“经验”，鼓动闹事，甚至串联和纠集其他上访人员遍访不止，成为社会不稳定的隐患。
（三）引发涉诉信访案件增多的原因是多方面的，有社会环境因素，有当事人个体因素，有当前信访立法欠缺因素，有法院自身的因素。
1、社会环境因素：随着社会主义市场经济的建立，社会转型期各类群体意识冲突强烈，利益的调整必然出现利益主体之间发生冲突不可避免，大量的纠纷涌进法院寻求解决，法院受理案件逐年递增，同时法制的不完善，社会舆论对信访认识、导向的偏差等等原因的综合作用，导致了涉诉信访的大量涌现。
2、当事人因素：当事人对诉讼期望值高，出现诉讼结果与自己的诉求不一致时，没有考虑到自己在处理民事行为时的风险因素，把诉求无法满足的原因一味地归责于法院，主观臆断办案人员偏袒对方、办案不公、徇私枉法，进而不停地申诉，到处上访；很多信访者素质较低，无理缠诉，企图通过长期多次上访，造成一定的社会影响，给法院施加压力，从而达到其无理的目的，他们常常利用全国“两会”或国家重大活动、节日到省、赴京上访，给法院施加压力。个别信访人已经出现偏执型心理障碍，很难与其进行沟通和协商处理。甚至有些信访老户的信访问题已解决，但在全国“两会”或国家重大活动、节日期间依然会到京到会场，已成为一种心理依赖。
3、信访立法的缺陷。第一，大诉讼法中关于审判监督程序的规定过于原则，没有设定限制性条款，客观上造成了信访无时间、次数、级别等限制，使得重信重访的屡屡存在。第二，在具体处理程序上，目前关于信访立法上仅有国务院颁布的《信访条例》行政法规作调整，法院信访只能按照行政法规处理，造成了涉诉信访处理权限不清、界线不明，涉诉信访权性质不明确。第三，法律规定信访不收取费用，涉诉信访成本低，诉讼成本与信访成本的对比差异导致大量涉诉信访案件出现。
4、法院自身的原因。归纳起来主要有：一是有的案件程序瑕疵，引起当事人对实体判决不服，这与个别法官主观上轻程序重实体有关。二是少数审判人员工作作风问题，个别法官或执行员在案件审理或执行过程中，不注意细节，不注意形象，语言粗暴，方 5
法简单，缺乏耐心和热情，使当事人对裁判和执行的正确性产生怀疑，以至败诉不服输、不息诉；三是裁判文书在证据的论证与采用、说理等缺乏说服力，无法使当事人信服而服判；四是案件判决后释法明理仍需加强。
5、法院改革因素，《第一个五年改革刚要》实施期间，按照改革要求，强调当庭宣判，诉讼调解被弱化，结果是调解率不高，案件上诉率高，直接带来信访上升。
6、大环境对信访处理的“软弱”一定程度助长不良信访目的。大环境在处理信访问题时迫于压力，为了避免信访带来的负面影响，一味满足信访人目的，促使更多的人通过信访实现目的；上级院对上访人的申诉的高度重视，对申诉信访人反映的申诉案件给予复查，确有一些错误案件在申诉信访人采取非正常来访后得以再审改判。这种现象在一定程度上导致申诉信访人员产生误解，以为只有闹访才能引起法院领导重视，不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决，造成一些当事人热衷于采取非正常申诉信访手段。
四、当前法院信访制度的缺陷
综观法院信访工作，当前法院信访制度存在以下缺陷：
（一）法院信访处理缺乏统
一、明确的工作规范。全国还没有制定统一的信访法律，只有国务院的《信访条例》和部分省、自治区、直辖市制定的信访法规，国务院《信访条例》是行政法规，只对行政机关受理的信访事项作出规定，对于各级人民法院受理的涉诉信访如何实施没有涉及，因此法院信访的处理尚无统一的规定，没有明确信访工作性质、范围、职能、信访工作操作程序、管理监督制度、考核奖惩办法等，导致信访处理运行不畅，效率不高。
（二）对于无理上访或者采取极端方式上访的当事人，缺乏明确的法律约束力。当事人对生效裁判不服的可以向法院申诉、申请再审，这是法律赋予当事人的权利。但是，部分当事人滥用这一权利，有的就同一问题到处申诉上访、控告、无理纠缠，采取极端方式影响和干扰法院正常的信访秩序，法院应如何处理和应对，需进一步研究和处理。
（三）缺乏信访终结机制。案件的审理实行两审终审制，但信访三级终结程序常常出现肠梗阻，甚至终结后依然重复登记，导致大量重访重信的出现。少部分案件当事人不服裁判，反复上访甚至多头上访、越级上访、重复上访，严重影响社会的安定稳定，危害国家司法权威。一些法院为了完成信访控制指标，对无理上访的宽容、保护对违法上访行为“鼓励”，每次去接回上访人员，为他们解决路费、住宿费，发放生活补助费，等等助长了无理上访行为。因此在保护合理上访的前提下，必须控制无理上访，实行信访终结机制。
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（四）法院信访机构不健全，干警配备不足。
现在从省、市法院到基层法院大多成立了专门的信访机构即立案二庭，并且工作人员大多在四人以上，且充实年轻有工作热情、计算机应用水平较高的的法官到信访一线，并且派拟提拔的干警到信访窗口进行轮训，以利于有效及时的解决信访问题，提高信访转办督办力度，减少信访案件处理周期。这在本区也势在必行。
五、为化解涉法涉诉案件，工作建议、下步打算。
法院信访虽然源远流长，但由于立法上的缺陷，信访机制不健全，运行不畅，信访处理效率不高，难于适应新形势信访工作的需要，改革势在必行。法院信访制度的改革，必须立足于法院现实情况，抓住信访问题存在的根源，创新工作机制，实现信访的高效处理，及时化解纠纷，促进社会稳定。
（一）建立信访源头控制机制。法院信访的源头在于信访人对法院审判、执行工作有意见，因此要遏制信访上升趋势，主要在于提高办案质量和效率，并将调解贯穿除刑事案件外所有办案程序始终。
一是实行“阳光诉讼”，确保当事人最大的知情权，减少他们“合理”的怀疑和投诉。落实审判公开制度，保障当事人行使其诉讼权利，执行活动公开透明，避免当事人的怀疑。有条件的法院应加强信息化建设，将案件审判、执行流程管理的信息向社会公开，实现“阳光诉讼”，使案件审理、执行的每一个环节公开、透明，让当事人及时了解案件审判、执行进展情况。
二是提高审判质量，实现案件实体公正和程序公正。案件实体处理要公正，程序运作要规范。通过建立案件流程管理、案件质量评查机制、错案责任追究制度等措施，促进案件质量的提高。
三是要加强调解。调解可以减少当事人的对抗性。重视调解结案的社会意义，强化调解意识，只要案件存在调解、和解、协调可能的，就要力争调解解决。要不断提高调解技巧和能力，在遵循调解自愿和调解内容合法的原则下，通过调解促使纠纷从根本上得以解决，以减少当事人上访的原因。
四是要提高裁判文书的制作质量。裁判文书不仅要做到认定事实清楚、适用法律正确，同时还要做到论证充分。要把法律适用、事实认定与判决之间的关系清楚全面地在裁判文书中反映出来，让当事人通过阅读裁判文书分辨胜诉的理由和败诉的原因。这不仅能够起到良好的法制教育作用，而且能够避免当事人因看不懂裁判文书或对处理结果不理解而形成上访。
五是全面推行判后答疑制。案件承办法官对自己承办的案件，在宣判的同时或在裁判生效后，就当事人或利害关系人提出的关于事实认定、证据采信和法律适用等方面的问题予以答疑、释明，答疑的内容包括案件的相关事实认定、证据采信、法律适用及当事人诉辨意见得不到法院支持的理由等。通过答疑，促进当事人服判息诉。
六是要加强队伍建设，改进审判工作作风。要牢固树立“司法为民”的观念，坚决避免门难进、脸难看、事难办、推诿、拖沓等现象，接待当事人要耐心细致。
七是加大执行力度，促进执行和解。对确实不能执行的案件，执行人员要将不能执行的原因、法律依据、申请执行人要承担的执行风险及法院所做的努力等向申请执行人进行耐心解释，使申请执行人对法院的工作予以理解。
（二）成立立案二庭，建立信访动态流程管理机制。成立有编制的专门信访机构，把信访的案件接待、登记、领导批示承办人、承办人答复文书起草与签发、文书送达等各个环节都进入动态管理，实现了信访案件处理高效率、高质量目标。参照案件流程管理，对信访实行分类处理的原则，即：信访机构负责来信来访登记、转办、督办、统一向上级部门报送各部门呈报的材料，各审判庭和执行庭等部门负责复查和稳控， 各司其职、各负其责，形成相互配合、相互制约、相互促进的工作机制。
（1）受理流程：由信访接待员，负责来信来访、来信申诉案件审查和信访件登记上号，负责院长接待日的记录并按领导批示移交相关业务部门处理，建立院长接待日登记台帐，建立来访老户档案。
（2）转办流程：监察室接到立案庭的信访材料后，根据信访的性质分类进行分流，并负责全院来信流程管理工作，承担主要工作如下：接转上级机关转办的来信，并归口进行答复；对信件进行登记分流、跟踪管理；信访情况统计汇总、信息反馈、情况通报、立卷存档、微机输入等。
（3）承办流程：各审判业务庭、执行庭负责相关业务的办理及答复，业务庭办理信访案件期限为60日。
（4）结案程序：来信来访的处理意见及答复函由信访复查部门统一送达给信访人，由信访人在送达回证上签收，案件才真正结案，结案后要按照信访案卷的归档要求进行信访卷宗归档，结案后重复信访不再登记。
（三）建立信访联动机制，构筑“大信访”工作格局。
法院信访问题折射出社会问题，涉及到社会问题的综合治理，很多问题的处理涉及到行政机关，仅仅法院是无法有效解决。因此建立信访联动机制，构筑“大信访”工作8
格局，势在必行。
一是建立法院内部联动机制。要强化组织领导，成立专门的信访工作领导机构，一把手亲自抓，成立信访工作领导小组。要健全信访机构，强化对信访工作的总体调控和归口管理，组织来访的登记、接待和分流，协调处理突发信访事件，法院各个涉及信访的部门联合处理，及时通报信访情况，对申诉和申请再审案件进行认真有效的审查处理。
二是建立上下法院之间联动机制。上下级法院要严格遵守分级负责、分级管理和属地管辖原则，上下级法院之间要设立专门的信访联系渠道，加强联系、沟通；要完善信访案件交办、督办制度，提高交办案件的处理效率和质量；要推行对重点信访案件和上访老户的联合听证制度，从根本上解决疑难案件和上访老户的问题。
三是抓好法院与各有关部门横向联合机制的建设。法院应加强与党委、人大、政府、公安机关、检察机关的沟通与协调，建立了涉诉信访联动机制，对属于司法程序解决的信访问题进入司法程序处理，不属于司法程序处理分流到有关职能部门处理，从而实现涉诉信访的司法化、规范化。一方面，避免当事人多方投诉，多个机构接待转办、多次答复，造成信访资源的浪费；另一方面，涉及到老上访、缠访情况，单靠法院自身力量难以彻底解决，依托政府等部门的力量优势，有效解决涉诉信访。可以采取联合接访、召开联席会议等方式，形成多部门合力，共同完成息诉息访的任务。同时，建立了辖区群体性纠纷信息网络，实现信息共享，及时排查矛盾纠纷，防患于未然，促进社会稳定。
四是积极争取党委、政府对法院信访工作的支持和配合。对于需要通过资金予以解决的案件给以大力帮助。
1、对于本院无任何瑕疵，但因刑事被告人服刑无执行能力致使被害人伤害得不到及时救治并使被害人家庭陷入 极端贫困；或 者因执行案件执行手段穷尽，被执行人无财产可供执行，执行不能，导致申请执行人家庭陷于极端贫困的，依据国家的相关政
策
和上级有关文件精神，应当予以救助。
2、本院无瑕疵，属于无理访案件，但鉴于上访人年岁较大，身体多病，生活困难，且要求救助金额相对较少，救助后即可息访的案件，应及时救助。既有利社会稳定同时可缓解进京接访的压力。
3、对于办案程序有瑕疵案件，及时予以救助可以防止矛盾激化、维护社会稳定，在关注民生，提升法院形象，维护司法公正方面具有积极作用。
五是加强对无理缠访、非正常上访打击力度 ，对于非正常上访造成影响的必须予 9
以严惩。该拘留该教养的，绝不能姑息。
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