关于加强城区滥搭乱建管理的报告
一、近两年滥搭乱建的整治情况：
为有效扼制城区滥搭乱建行为，维护城市规划建设管理秩序，改善城市环境，创造整洁、优美、舒适的人居环境，有力推进世界水电旅游名城的创建工作，我们在近两年先后围绕铁路沿线、供热管线、供气管线、供水管线、临街面车站、码头、校园周边环境和小区组团每年都开展了声势浩大的拆违专项整治行动，累计拆除各类违法建设6751处面积20万平方米。同时，为加强违法建设的事前控制，我们除了加大执法人员的巡查力度外，对外开通“城管热线”，公布举报电话，在临街成立信访办，成立督察科强化督办。限时办理上级督办、群众信访，取得明显成效。近两年共办理上级督办件149件，群众信访289件。城区因为历史原因存在多年的大批违法建设得以拆除。为防止拆除后的违法建设死灰复燃，彻底刹住违法建设的反弹，我们在市政府的正确领导下，在充分吸取前几年经验教训的基础上，经过深入研究，探索出“拆、建、管”并用的环境综合整治工作思路。与区政府联手，以小区环境综合整治为内容，以优化美化小区环境，提升城市环境为目标，拆除了大批小区违法建设，区政府投入大量资金，对拆违空地进行配套建设和绿化、美化。2004年，城区西陵和伍家两个区共完成8个小区的综合整治，小区环境明显改善，违建反弹得到有效控制，人民群众十分满意。由于城区过去单体建筑 1 过多，成片小区十分有限，属地管理缺乏，加上住房制度改革后，物业管理没能紧紧跟上，以及执法管理人员十分有限等原因的影响，上述地方拆除反弹的情况依然存在，违建与打击违建任重道远。
二、当前滥搭乱建呈现的特征：
1、滥搭乱建表现形式多样。
主要表现为以下几种形式：一是临街岗亭；二是到期临时建筑；三是临街遮阳篷；四是一楼封闭阳台或将阳台向外扩建；五是直接在公共空地上搭建简易住房；六是整栋楼房从一楼到顶楼整体扩建背包；七是楼层中间住户将窗户或阳台向空中扩建形成悬挑结构；八是为隔热和防水在楼顶搭建房屋；九是加层和扩建。
2、地面违法搭建得到有效控制，新建违法建设较少。 地面违法搭建易被发现，处理及时，拆除难度有时较小。加上我们近几年加大了拆除违建的力度，因此，地面违法建设得到有效控制，新建的违法建设较少。
3、空中的楼顶违建呈上升趋势。
空中和楼顶违法搭建地处空中，由于拆除技术难度大、阻力大、成本高、危险性大，控制手段有限，空中和楼顶违法建设目前呈上升趋势。
4、违法建设在局部地方仍然呈现屡拆屡建特点。
老城区、单体建筑较多，建设年代较远。而又缺乏物业管理的住房区出于改善居住条件等众多因素的影响，屡拆屡建的现象2 依然存在。
三、滥搭乱建的形成原因：
滥搭乱建的屡禁不止，屡拆屡建有其深层的社会原因，归纳起来，主要有以下几方面的原因：
（一）社会历史原因
1、廉租房的巨大需求与正常供给空缺的矛盾
大量外来人口的涌入给简易廉租房提供了巨大的市场需求，但我市长期以来又没有规划建设供外来人员居住的廉租房。简易廉租房的巨大需求与正常供给空缺的矛盾给违章搭建简易房出租提供市场。在利益的驱动下，少数机关团体、学校、企事业单位和社区居委会为了自身利益，带头乱搭乱建简易房出租谋利；城区下岗失业人员、社会闲杂人员和城市贫困人口在难以找到工作，没有收入来源的情况下，依靠乱搭乱建出租房谋生。另外还有部分条件较好，生活富裕的人员利用自身经济条件在近郊“种房”谋利。
2、居民改善住房条件和解决住房困难的需要与自身经济条件限制之间的矛盾
除了经济利益驱*搭乱建简易房出租外，为了改善自身居住条件和解决住房困难也是乱搭乱建的重要原因。城区居民的住房，有部分为老的私有住房，由于年代久远，部分房屋已成危房无法居住，申请规划许可，规划部门不予办证许可，相当部分市民冒着被拆除的危险违法搭建。另有相当部分居民的住房是经过 3 房改后出售给单位职工的公有住房。这些住房不仅建设年代久，而且建筑面积小，设计不合理，功能不全，相当部分住房没有厕所和厨房。在这种条件下，为解决居住拥挤的现状和完善住房功能，穿墙打洞向外扩建搭建房屋或在城市空地上乱搭乱建就成了这些居民户解决住房问题的唯一选择。
3、住房制度改革进程加快与现代物业管理滞后之间的矛盾 住房制度改革前，城镇居民的住房基本上均为公有住房。住房的管理主要由单位来行使。经过近几年的住房制度改革，原先以国有产权为主的住房几乎都转变成了私人所有的住房。住房产权的变化和部分企业的破产和转制，使城镇职工住房商品化和社会化。职工对单位的依附关系减弱，很多单位基于产权的原因弱化或放弃对职工住房的管理。可是现代物业管理又没有跟上，从而使城镇居民的住房管理失去控制。
4、城市化进程加快与局部发展滞后的矛盾
城市骨架的快速拓展使城市基础性建设和工作无法跟进，有些环节甚至脱节。如赵家湾、汉宜村、云集山庄、茶庵村等近郊农村农民在城市化发展过程中，该地农民的身份发生了变化，但其靠山吃山，以地为生的谋生方式没有改变，在其土地纳入规划控制以后，他们就开始“种房”。还有一些搬迁户，由于单位没有足够的资金来安排他们的住房，往往把他们安排简易搭建的临时住房里，待单位有条件后予以解决。可是这些单位由于长期经营困难，根本无法解决搬迁户的问题，久而久之那些临时安排的简4 易搭建房也就成了历史遗留的永久建筑。另外还有一些临时工棚基于类似的原因也遗留下来。
（二）社会心理因素
1、轻视建设法律法规
“不偷不抢不违法”的观念在部分市民心中根深蒂固。他们认为触犯刑律才是违法，漠视城市规划法的存在。
2、主观认识偏差
有相当部分的市民存在主观认识的偏差，他们认为将自己的房屋向外扩建一点，封闭阳台或在公共用地非交通过道处搭建一点，并不影响城市规划和他人利益，在某种程度上他们还认为改善了周边环境。
3、住房分配不公造成的失衡心理
住房分配不公使得分配较小住房和结构欠合理住房的人失去心理平衡。为了求得心理上的平衡，他们也加入到乱搭乱建的行列。
（三）城市管理缺陷
1、城市管理体制不太合理
违法乱搭乱建是一项原因复杂涉及矛盾众多的社会问题，对违法乱搭乱建的治理需要各部门齐抓共管和全社会的共同参与。然而，长期以来，只有规划和城管部门为打击违法建设行为孤军奋战，其他职能部门和各个区参与管得极少，有的甚至为暂时发展区域经济，在严格规划控制区，不顾城市总体规划变相支持居 5 民加层扩建原有住房作为经营性用房，严重破坏城市的规划建设管理秩序，给城市乱搭乱建推波助澜。“条块结合，块抓条保”各部门齐抓共管整体联动的管理体制亟待建立。
2、城市管理水平相对落后
我市城市管理水平相对落后，其主要表现为：一是规划管理缺乏过渡性方案。我市城市长远规划由于缺乏过渡性实施方案，致使道路拆迁、修路、扩城遗留很多悬而未决的问题。加上过去建房见缝插针，导致局部功能不配套、不完善，从而给违章搭建形成了很多客观因素。二是城市建设没有整体推进，城市功能有待进一步完善。我市某些配套的基础设施还没有完全到位。如规范化菜市场的建设少且分布不均，导致自发的马路市场大量出现，为违法搭建提供了滋生的土壤。三是物业管理没有普及。我市城区住宅的物业管理除新建小区具备配套的物业管理公司外，对于旧的住宅区由于单位管理的弱化或缺失而失去物业管理，成为无人管理的社会住房，旧住房的物业管理没有步入正轨，良性的物业管理机制尚待建立。四是部门管理各自为政，没有形成合力。城市管理是一项综合的社会工程，需要各部门的通力合作。实践中公安部门在处理阻碍执法的案件时，往往把阻碍执法的案件作为民事纠纷处理，让城管部门妥协退让，放弃执法，息事宁人。法院强制执行过程中害怕群众闹事放弃强制执行。面对部分弱势群体的违法行为，新闻媒体往往忽视公共利益，站在同情弱势群体的一边发表一些不利执法的言辞，给执法工作平添重重困难。6 与乱搭乱建有关的消防、工商、卫生、建设等部门相互之间缺少交流和沟通，往往各自为政，城市管理的综合合力没有得到有效发挥。五是拆违与兴建没有相互衔接，使违建者总有可乘之机。城区很多地方的违法建设反复拆除过多次，拆后空地因没能及时规划建设和美化，使得违章户有机可乘，继续乱搭乱建，进而形成屡拆屡建的局面。
3、管理手段和能力较弱
对乱搭乱建的管理无论是管理的手段和管理的能力都十分薄弱，实践中主要有以下一些困难。一是阻力大。一些违章户为了保护自己的违章建筑，首先是拒绝调查和取证，其次是拒收文书，再次是威胁、殴打执法人员或是以死相拼阻止拆违。还有的托人找关系干扰执法。城监支队拆违，没有一次不遇到来自当事人的阻挠和围观者的围攻。二是手段差。依照国家法律规定对正在乱搭乱建的违法建设，行政执法机关依法只能采取责令停止建设，限期拆除措施，对于拒不停止建设和拆除的，行政执法机关除了申请法院强制执行外，没有其他的强制措施，许多违法行为因此无法控制。强制措施的缺乏，特别是即时强制手段的缺乏，制约了执法人员对违法行为的控制，使执法人员无法及时拆除正在搭建的违法建设，加之违法搭建人员众多，搭建成本低，速度快，管理人员有限，执法程序要求周期长，导致对违法建设难以控制。三是人员少。我队现有执法人员110名。除去市容管理人员和行政管理人员，真正从事规划建设管理的行政执法人员只有 7 39人，对近60万人口的规划控制区来讲，39个规划管理人员是根本无法控制违法建设蔓延的。四是拆除的技术难度大。对于楼顶和悬挑在空中的违法建设的拆除必须有专业技术人员全面勘查和周密安全的拆除安排，并且要有专业的设备，而且这一类身居空中的违章建筑大多要通过违章户的居室方可进行全面勘查和拆除，但往往由于违章户的闭门阻挠而无法进行。
归根结底，城市违法搭建是与城市经济建设欠发达相适应的一种社会现象，这种社会现象将随着城市经济建设的高度发展、城市人口素质和城市管理水平的不断提高而逐步减少。
四、加强滥搭乱建整治的建议：
1、加强领导，部门联合，整体联动。
滥搭乱建的整治涉及社会面广，人员多，原因复杂，建议借鉴长沙等城市的滥搭乱建整治经验，成立由市政府牵头组织的拆违领导小组，请分管副市长担任组长，各区区长、市直机关部门负责人为成员，区政府和市直机关部门对应成立由主要领导任组长的领导小组，领导小组下设工作专班，强化对各区政府滥搭乱建和市直机关部门等城市管理内容的考核。同时，将滥搭乱建的治理工作纳入单位、个人的考核范围，实施全社会的整体联动。
2、加大投入，综合治理，标本兼治。
对设施不齐全，功能不完善尚可完善的小区和社区，在保持原有基本规划不变的情况下在拆除违法建设的基础上，规划建设齐全的设施，完善功能，实施综合治理，标本兼治。
8
3、加快旧城改造完成，从根本上解决滥搭乱建的问题。 对城区的一些年代久远的私房区、棚户区和整治改造没有实际意义的居住区纳入旧城改造计划，进行旧城改造，彻底改变这些地方的环境面貌。
4、加强对特困居民的安臵，妥善解决特困居民的居住和生活问题。
我们在拆除违法建设的过程中经常碰到特困户因无力购房而搭建违建居住和出租谋生的问题。这给拆违整治设臵了巨大障碍。因此，建议一方面加快廉租房的建设，解决这些特困户的居住问题。另一方面多方面拓展就业渠道，尽可能解决特困户的就业问题。同时，在廉租房建设和拓展就业渠道时考虑外来人员的居住、就业和管理问题，为他们提供和创造良好的居住和创业环境。
5、加强宣传教育，提高市民的环境意识，切实认识滥搭乱建的危害，自觉抵制和反对滥搭乱建。
6、建立社区城管体系，搭建社区城管平台，实现城管职能进社区，城管信息社区网络化、社会化，管理关口提前，变事后的拆违为事先的预防和制止，强化对违法建设行为的预防和及时制止。
7、加强属地管理力量，大力推行物业管理。
将零散的住户按照属地管理的原则，以片为单位，在综合整治社区环境的基础上，强制推行物业管理，强化房屋的监督管理。
8、深化体制改革，建立长效机制。
9 建立“二级政府，三级管理，四级网络”的城管体制，加强行业内外的监督检查，健全相对集中行政处罚工作的各项工作制度，有效推进相对集中行政处罚权工作健康发展。
10
