《行政法与行政诉讼法》论文
——行政公益诉讼中原告资格的确定
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2013年12月14日
行政公益诉讼中原告资格的确定
摘要：保护国家和社会公共利益是行政机关的天赋使命。但是，公权力自身的扩张性，决定了行政机关的行政权正不断渗透到社会生活的方方面面，导致部分行政机关为了片面的追求部门利益，置社会公共利益于不顾，甚至作出侵害社会公共利益的行为，这显然与行政机关自身的设立初衷背道而驰。行政公益诉讼是维护社会公共利益、保障有序的社会秩序的一项重要的法律制度。行政公益诉讼的原告资格是对哪些人可以以维护公共利益为目的提起行政公益诉讼的界定，这一问题是行政公益诉讼制度的重要节点。由于“无利益即无诉权”等传统诉权理论的制约，使绝大多数侵害公共利益的诉讼因缺乏适格主体而得不到有效的法律救济。在这种背景下，行政公益诉讼原告资格的研究就显得十分必要。 关键字：行政公益诉讼，原告资格，行政公益诉讼原告资格 正文：
随着我国社会民主化和法治化进程的逐步发展，公民的权利意识日益增长，在积极提起各种诉讼维护自己的私益之余，一种以维护不特定的大多数人的利益的公益诉讼近年来也逐渐被提起。各类公益诉讼不时见诸于媒体报道，成为司法实践和社会生活中讨论的热门话题。相对于民事诉讼和刑事诉讼而言，在行政诉讼中，这种公益诉讼的特性更加明显。
行政公益诉讼，是指公民认为行政主体行使职权的行为违法，侵害了公共利益或有侵害之虞时，虽与自己无直接利害关系，但为维护公益，而向特定机关提出起诉请求，并由特定机关依法向法院提起的行政诉讼。为了维护社会公共利益, 需要建立行政公益诉讼制度, 而建立该项制度的一个前提条件就是要明确哪些主体可以成为适格原告。
一、行政公益诉讼原告资格概述
行政诉讼原告是指对行政机关作出的具体行政行为不服，按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，可以依法向人民法院提起司法救济的具体的利害关系人。行政诉讼原告资格可以定义为公民、社会团体或其他组织可以作为行政诉讼当中的原告应当具有的条件及身份。司法对行政行为是否审查及审查的力度在一定程度上是由行政诉讼原告资格存在与否及范围大小决定的，同时原告资格也是保障公民权利和维持行政机关效率之间关系的纽带。
行政公益诉讼包含在行政诉讼中，是一种特殊形式，因而行政公益诉讼原告资格是包含在行政诉讼原告资格含义中的，只是提起诉讼的目的有所改变，是为了保护国家和社会公共利益不受违法行政行为的侵害。对行政公益诉讼原告资格可以有如下表述：为了公共利益不受行政行为的侵害，而以自己的名义向法院提起司法救济所应当具备的身份或条件。
二、行政公益诉讼原告的特征 与传统的行政诉讼的原告相比，行政公益诉讼的原告具有以下特征：
1、原告资格的多元化。传统行政诉讼原告资格适用直接利害关系学说，即原告主体必须是同具体行政行为有法律上的直接利害关系且认为该行政行为侵犯了自身合法权益的自然人、法人或其他组织。而在行政公益诉讼中，只要起诉人的主张能表明违法的行政活动有可能或正在导致公共利益的损害，即使他同该行政行为之间无法律上的直接利害关系也一样具有原告资格。在此，放宽了对原告资格的限制，除了自然人、法人或其他组织之外，国家公诉机关也可以居于原告地位。公益诉讼的原告应该界定为多元化，即不以与案件有直接的利害关系为限制条件，这种原告既可以是案件的直接利害关系人，也可以是与案件没有直接利害关系的人。
2、原告地位特殊。公益行政诉讼原告既不同于一般行政诉讼中的原告，它不是遭受违法行政行为侵害的直接利害关系人，提起诉讼的目的只是为了维护社会公共利益。法院对被告人的违法行政行为作出裁决，对原告本身并不发生效力，只对被告人和利益的被代表人亦即对国家和社会公众发生效力。原告也不受法院裁判拘束，不承受法院裁判的后果，在诉讼中处于特殊的法律地位。
3、原告的处分权受到一定限制。在一般的行政诉讼中，原告依法对自己享有的诉讼权利有完全的处分权，只要这种处分权不损害国家利益、社会公共利益和他人利益，国家不予干涉。但行政公益诉讼所涉及的不是一人一己的私利，而是社会公共利益。因此，原告不能像处分自己的权利那样来处分社会公共利益，各国法律对行政公益诉讼中原告的处分权都作了一定的限制。
三、我国行政公益诉讼原告资格的现状
1、传统原告资格理论仍影响着立法 传统理论认为，“无利益即无诉权”，作为诉权要件的“诉的利益”是法院进行裁判的前提。“这样的限制性规定使公众接近公益诉讼、享受司法保护的机会十分微小，不利于建立完备的公益诉讼制度。”尽管传统的“无利益即无诉权”理论能够“保证真正的争议进入法院，使司法程序发挥其应有的功能，但它也实际阻碍了司法对公共利益的保护，”从这个意义上说，传统的原告资格理论是有与生俱来的缺陷的。我国在程序立法上关于公民的起诉权以“无利益即无诉权原则”为理论基础的，即只有与自己有“法律上利害关系”，才能作为原告向法院提起诉讼。是以行政诉讼的原告与被诉行政行为必须要有“法律上利害关系”来规定行政诉讼的原告资格。指导思想的滞后，使立法的发展还仅限于私益诉讼，所以必须以新的理论来指导行政公益诉讼原告资格制度的建立，否则公民的行政公益诉权无法可依，公共利益自然得不到保护。
2、司法受制于传统的原告资格标准 传统的“原告资格问题的核心是，请求救济的当事人所主张的事项是否是有关个人利益的争执，以使人相信导致起诉的实际损害是法院所应当解决的，因为法院主要是为了解决这些棘手的问题而存在的”。但在现实中，在我国政府占据着绝对多数资源的情况下，仅仅依靠直接利害关系人来解决社会所面临的问题是微不足道的，当行政行为对社会的公共利益侵害的时候，一些有直接利害关系的人往往是该行为的受益者。要使受益者对致使其受益的行政行为进行积极起诉是不可能的。
四、我国行政公益诉讼原告资格的建议
只要有诉讼就一定存在原告，行政公益诉讼也不例外。什么样的主体才具有行政公益诉讼原告资格？
（一）确定检察机关行政公益诉讼原告资格分析 公共秩序、公共安全及公共福利能否得到有效的维护，是一个国家的职能是否履行，这个国家能否长治久安的重要体现之一。当公共利益遭受到危害时，国家必须赋予某一专门机关代表国家提起诉讼的权利。在我国，检察机关的作用应该不仅仅限于维护国家法律的统
一、保障司法公正，其在维护社会公共利益方面也应该发挥其应有的作用，原因如下：
1、职能需要。我国宪法明确规定，作为监督机关的人民检察院可以对国家法律的执行和实施进行监督。检察机关的职责决定了它应当拥有行政公益诉讼的原告资格。
2、制度保障。检察机关作为原告更有利于对国家和社会公共利益的保障。检察机关背后有国家机器这一强大力量作为后盾支持，自然比任何私人或社会团体都具备更大的保障。
3、自身优势。专业的公务员队伍组成了检察机关，既监督了行政权，又在操作中有效地规避滥诉的发生，进一步增加了行政效率。
为了保证行政公益诉讼能够在严肃的环境下运行，预防滥诉现象，当检察机关发现行政机关的违法行为对公共利益已经或可能造成危害时，首先必须向做出违法行为的行政机关提出前置司法建议。倘若在法律规定的期间内，该行政机关仍然没有采取措施停止侵害，那么，此时检察机关便可以向法院提出行政公益诉讼。提出前置司法建议，能够使行政机关及时的纠正违法行为，同时也可以有效地减轻法院司法审查的工作量，使司法救济得到最合理的使用。同时，也应该以法律的明文规定来限制检察机关提起行政公益诉讼的范围，不能无根据的扩张。提起行政公益诉讼，一般来说应该是在有着较为尖锐的矛盾，且现有的行政诉讼程序无力对公共利益进行维护的条件之下，例如环境污染、消费者维权、生态环境、公共财产安全等方面。在实践中，大多行政行为所侵犯的公共利益都是以地域为范围划分的，因此，必须在确定原告资格时考虑到地域的限制。此地域限制规定，在其他行政公益诉讼的原告主体资格上也同样适用。
（二）确定公民行政公益诉讼原告资格分析
使公民能够拥有提起行政公益诉讼的身份和资格，是一个国家是否对公民的权利给予最大限度的保护的重要体现。确定公民行政公益诉讼原告资格
1、具有法律基础，符合公民权利发展的潮流。赋予我国公民以行政公益诉讼起诉资格也是符合我国的性质和法律的明确规定的，是实现公民宪法监督权利、保障社会主义民主政治实现的必由之路。
2、附予公民提起行政公益诉讼的权利符合以私权利对公权力的制约的要求。这于我国建设法治国家的终极目标完全契合，同时也开启了私权利对公权力有效监督的新道路。
3、公共利益与私人利益存在统一性。公共利益与个人利益在一定条件下可以相互转化，公共利益依赖于个人利益，且公共利益与个人利益是相互包含的。
4、赋予公民提起行政公益诉讼的权利一定程度上是对检察机关和社会团体或其它组织提起行政公益诉讼的补充。
同检察机关一样，为防止滥诉，应对公民的原告资格也加以限制：第一，制定合理的前置程序。当公民认为行政机关的违法行为对公共利益造成损害时，首先应当将违法的行政行为已经或可能造成的损害通过书面形式告知该行政机关。如果行政机关在法律规定的期限内未作出书面回应或未对违法行为予以改正，公民则可以以自己的名义提起行政司法救济。如果法院对公民的起诉不予受理，公民可将起诉的事由向检察机关反映、投诉，检察机关在依法审查后，认为公民反应的事实属实，也可以检察机关的名义向法院提起诉讼。第二，对受案范围及条件加以严格限制。为防止滥诉，公民提起行政公益诉讼应规定严格受案范围及条件：一是公共利益确实受到违法行政行为的损害；二是侵犯到绝大多数公民权益；三是不能按照现有的行政诉讼程序寻求救济。更为重要的是对受案范围的严格规定，在具体实践中，应参照部分国家规定，仅在选举、环保、审计、同业竞争等几个与公民和公共利益牵涉较大的领域实施。
（三）确定社会团体或其他组织行政公益诉讼原告资格分析 公共性社会团体不仅是一种重要的社会自治组织，更是联系公民和国家的桥梁和纽带，其在传递国家政策、信息及表达公民诉求、愿望方面发挥着重要的作用，能够促进国家和公民、社会之间的良性、和谐互动。
首先，社会团体或其它组织有充足的提起行政公益诉讼的动力。赋予社会团体或其它组织行政公益诉讼的原告资格，既利于对公共利益进行维护，也利于对行政机关的行政行为进行有效的监督。社会团体能够更好的代表和整合社会的整体利益。
其次，社会团体或其它组织提起行政公益诉讼可以有效减轻法院的诉讼负担，利于行政机关行政效率的实现。
同样，对于社会团体或其他组织也要避免滥诉，起诉的前提是其起诉所保护的公共利益的性质与其团体或组织的性质相同或相近，换句话说，应该在同一领域范围内。但由于我国社会组织在组建过程中，对程序、规定等有着较为严格的要求，因而现今真正属于民间的社会组织凤毛麟角，一旦对其加以苛刻的限制，势必会遏制其参与行政公益诉讼的热情。基于此，社会组织只要其诉权符合章程要求且能提供真实的书面证明文件，就可以赋予其原告资格。
五、结语 有权利必有救济是现代法治理念的一个重要特征，它不应只在保护私益时得以运用，更应在维护公共利益方面彰显其作用。众观世界，行政公益诉讼制度已不是一个新鲜的课题，多数法治发达的国家早已建立并得以应用，且已经趋于成熟和完善。但在我国尚未正式建立起行政公益诉讼制度,正因为如此，当面对公共利益遭受或可能遭受侵害时，我们却由于制度的缺失而无所作为。个人利益包含在公共利益之中，牵一发而动全身，一旦公共利益受到危害，势必会对个人利益造成威胁。因而，维护社会公共利益，捍卫社会正义成了每个社会成员神圣而又光荣的权利和义务。
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