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行政公益诉讼中检察机关举证责任问题研究
周敏
摘 要 检察机关提起行政公益诉讼的试点工作于2015年7月开始，为了进一步规范该试点工作，2016年3月1日最高人民法院发布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》。本文将以该司法解释为依据，以检察机关提起行政公益诉讼时的举证责任分配问题为视角进行深入分析与研究，力图对现有举证责任分配制度的合理性进行论证，提出下一步举证责任分配的程序性设计方案。
关键词 行政公益诉讼 检察机关 举证责任
一、行政公益诉讼中检察机关承担举证责任的理论依据
（一）行政公益诉讼中检察机关承担举证责任的法律政策依据
行政公益诉讼指法律规定的有权提起行政公益诉讼的主体认为行政机关违法作为或者不作为的行政行为对国家和社会公共利益产生损害，或者有产生损害的危险时，依据法律的规定向法院提起的请求审查被诉行政行为合法性的一种行政诉讼。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中指出，要探索建立“检察机关提起公益诉讼制度”，2016年3月1日，最高人民法院发布关于《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《人民检察院提起公益诉讼实施办法》）第四十四条和第四十五条对检察机关提起行政公益诉讼的条件资格以及举证责任分配方面进行了细致性的规定。
（二）举证责任分配制度在检察机关提起行政公益诉讼中运用基础
1.检察权的法律监督属性所决定。《宪法》明确规定检察机关是国家权力机关的监督机关，这使得检察权对行政权和立法权的监督有着坚不可摧的宪政基础。在行政公益诉讼领域，检察机关对行政机关的行政权行使着直接的监督，主要针对行政机关违法作为或怠于职守不作为严重损害了公共利益而无人起诉的情况下，检察机关承担着行政公益诉讼的起诉权，将此类违法的行政权纳入司法审查的轨道，对行政权实施必要的监督与管控。
2.行政公益诉讼的“公益”性质所决定。公益诉讼区别于传统诉讼的最大特征在于其公益性，行政公益诉讼的出发点必须以公共利益的实现为原则，作为国家权力机构组成部分的检察机关，应该以维护公共利益为主要任务，行政公益诉讼的公益性质与检察机关的法律性质是相互一致的，因此，“公益”的属性决定了检察机关作为国家最高监督机关在提起行政公益诉讼中坚实的事实前提。既然属于行政公益诉讼则推倒出适用行政诉讼中关于举证责任的分配原则问题。
二、从行政公益诉讼属性进一步考证举证责任分配的合理性
行政公益诉讼的目的是保障大多数行政相对人的合法权益，控制行政权以防止行政权滥用，另外一个目的是监督行政机关合法合理行使行政权，以最大化的实现公共利益。这一目的也体现在举证责任上，这就要求行政机关为其主张合法性承担举证责任，证明行政机关自身作出行政行为的合法性。根据《人民检察院提起公益诉讼实施办法》的规定，人民检察院提起行政公益诉讼时应提交国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料，意味着由检察机关承担初步步举证责任，这样有利于体现在行政公益诉讼中举证责任分配的公平正义，因为检察机关作为国家的公权力机关有着和行政机关同等力量的权力。同时，它也是符合行政行为公定力的要求，行政行为的公定力、确定力、执行力体现着任何行政相对人和其他国家机关都要遵守和尊重行政行为公定力的法律要求。将初步举证责任赋予检察机关也有利于积极推动检察机关开展深入细致的调查研究，以确保公权力机关的权威性和严肃性。
三、完善检察机关提起行政公益诉讼的举证责任分配的标准
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举证责任是指原、被告之间就争议的主要事项应由谁负证明责任，如果负有证明责任的一方不能提出证据证明所主张的事实成立，则其就要承担败诉后果的诉讼制度。
我国《行政诉讼法》第三十四条规定，被告要证明作出行政行为是合法的情况时，应当将作出该行为所依据的规范性文件和作出行政行为时收集的证据一并交由法院。如果因被告原因造成的不提供或者没有正当理由逾期提供证据时，则可视为没有证据。
所以我国《行政诉讼法》规定的是举证责任倒置，由被告行政机关对所作出的行政行为的合法性提供证据进行证明。这主要是基于原被告之间的实际地位悬殊的考虑，是为了方便公民提起诉讼。
但是基于行政公益诉讼的特殊性以及检察机关在收集证据以及参加诉讼方面的优势，应对检察机关提起的行政公益诉讼的举证分配在不违背行政诉讼原则的基础上作出特殊的规定。
（一）检察机关承担初步的证明责任
《人民检察院提起公益诉讼实施办法》中将检察院提起行政公益诉讼时需要提交的材料作了明确而具体的规定。 司法解释之所以会作出这样的规定是基于行政公益诉讼的特殊性考量，防止出现因为检察机关享有提起公益诉讼的权力就任意地干涉行政机关依法执行职务，对行政机关的行政权侵害的现象。根据《人民检察院提起公益诉讼实施办法》的相关规定以及《行政诉讼法》的规定，检察机关在不同的行政公益诉讼案件中应承担程度不一的证明责任。
对此，可以作如下解释：
第一，公共利益受到行政行为侵害的事实或者有被侵害的危险的事实，具体来说，原告应当对被告的不作为或者滥用职权提供一定的证据或线索来证明。
第二，对于只有受益人而无特定受害人的侵犯公共利益的违法行政行为，由于受益人不可能主动提供相关证据，且其与违法行政主体存在恶意串通的可能，因而取证比较困难。 因此，对此类案件，原告只需要提供证据证明损害事实的客观存在即可，从而推定被告的行政行为与该事实之间存在因果关系。
第三，检察机关如果首先向行政机关提出了检察建议，那么检察机关还要对事项提起行政公益诉讼，那么，检察机关就应当向法院提交其已经向行政机关提出了检查建议以及行政机关不履行检察建议的证明材料。
（二）由被告行政机关承担主要的证明责任和说服责任
检察机关提起的行政公益诉讼仍然属于行政诉讼的范畴，所以，在行政公益诉讼中的举证责任分配仍然实行举证责任倒置，由被告行政机关对其作出的行政行为的合法性负证明和说服的责任。
这是因为关于被诉行政行为合法性的大多数材料都由行政机关掌握，即便是同样作为国家机关的检察院也不能像行政机关那样有效地掌握，而且，如果让原告主体检察机关负担主要的证明和说服责任的话，那么会很大程度地减损检察机关提起行政公益诉讼的积极性，不利于保护社会公共利益，与行政公益诉讼的目的相违背。
被告行政机关应当对以下事项承担主要的证明责任：
第一，被告作出该行政行为时所依据的法律法规，如果是被授权实施的组织，应当提供能够证明该授权的相关证据材料。
第二，如果被诉行政行为是不作为的话，行政机关应当提供证据证明其已经作出了行政行为或者该事项不属于该行政机关的职权范围。
尤其强调的一点是，对于一些专业性、技术性、控制性较强的公害案件，检察机关只能负有诉讼的推进责任，也就是说，检察机关只要能够证明损害已经发生即可完成举证责任。至于该损害后果与行政机关怠于职守之间是否存在必然的因果关系的举证责任则要由行政中国论文榜--------论文发表论文榜第一的专业职称论文发表网 中国论文榜--------论文发表论文榜第一的专业职称论文发表网
机关来承担。
四、结语
检察机关提起行政公益诉讼作为一种新的诉讼制度，这次在法律层面被规定进去，而且随着行政权力的膨胀，行政机关侵害社会公共利益的现象也越来越多，所以要想通过行政公益诉讼的方式将行政机关违法侵害社会公共利益的行为纳入司法审查的范围，就必须对有关行政公益诉讼的相关法律问题要进行更为详细的规定，这样才能保证行政公益诉讼发挥出它应有的诉讼价值。
《人民检察院提起公益诉讼实施办法》的出台，解决了检察机关提起行政公益诉讼的一系列问题，使得检察机关提起行政公益诉讼有了法律依据，而且该司法解释对相关程序性问题也都进行了规定，相对减少了行政公益诉讼在司法实践中实施的阻力，但是我们也应该认识到，行政公益诉讼要想在司法实践中真正发挥出它应有的价值，还需要对行政公益诉讼的相关问题进行更为细致的规定，如举证责任的分配问题，证据调取的问题等，防止出现因为检察机关因为没有法律规定而滥用职权的现象。
注释：
最高人民法院发布关于《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第四十四条第二款规定：人民检察院提起行政公益诉讼时应提交国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料。第四十五条规定：人民检察院提起行政公益诉讼，对下列事项承担举证责任：
（一）证明起诉符合法定条件；
（二）人民检察院履行诉前程序提出检察建议且行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责的事实；
（三）其他应当由人民检察院承担举证责任的事项。参见人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法.检察日报.2016年1月7日.
《行政诉讼法》第三十四条规定：被告对作出的行政行为的合法性负举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者没有正当理由逾期提供的，视为没有证据。
《人民检察院提起公益诉讼实施办法》规定：人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：第一，行政公益诉讼起诉状，并按照被告人数提出副本； 第二，被告的行为造成国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料；第三，人民检察院已经履行向相关行政机关提出检察建议、督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责的诉前程序的证明材料。
周小梅.行政公益诉讼的理论与制度建构.苏州大学2004年硕士论文.
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