关于进一步完善农村低保制度建设
的调查与思考
“加快完善社会保障体系，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，合理确定保障标准和方式……有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。这是中共中央在国民经济和社会发展第十一个五年规划中明确提出的要求。在农村建立最低生活保障制度是市场经济发展的客观要求，也是健全农村社会保障制度的关键所在，有助于改善农村弱势群体和贫困群体的生活，缓和社会矛盾，为经济建设、构建和谐社会创造良好的社会环境。今年是十二五规划的承前启后年，我镇也和全国一样，全面建立了农村最低生活保障制度，全镇农村最低生活保障对象达7469人，特困救助对象达1325人。全面建立农村低保制度，形成解决困难群众“天大困难”问题的长效机制，对于构建社会主义和谐社会和新农村建设具有重要意义。为此，我们对天柱县白市镇农村最低生活保障制度的实施进行了调查研究。
一、农村最低生活保障制度存在的问题和困难
（一）保障实施范围窄，保障标准低
由于受经济发展水平和财政保障能力的制约，目前白市镇大部分农村低保对象主要是五保户和家庭主要劳动力有
1、2类残疾的家庭人员，以及因灾、因病、供养在校学生等致贫的特困户，对于一般的农户虽然由于疾病、子女上学、住房等因素生活也处于农村低保线以下，但因资金有限，农村低保还不能满足全面的要求。由于我镇经济欠发达，财政收支矛盾尖锐，镇村集体经济实力不强，而农村“三无”对象和贫困人口数量较多，因此农低保覆盖面小、标准低，保障标准明显低于最低生活需求。
（二）保障对象确定难，人情关系严重
按规定，农村最低生活保障对象要经过村、乡（镇）、县逐级确定。首先由个人向村民委员会提出申请，经核实后提交村民委员会讨论通过后，再交乡镇人民政府审定，最后报县级民政局批准。但在实际操作中存在一定的难度。首先，在“低保”资格确认上，最大的问题是对收入缺乏有效的审核手段，或者隐性收入问题比较严重，难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。其次，难以准确计算农民的个人收入。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加也增大了收入的不稳定性。由于我们在农村主要采用人工手段进行收入审核，反映在审查、审核“低保”对象时，对困难家庭的收入计算虽有统计部门提供的计算农村家庭收入办法，但实际计算时还比较困难；个别村民为获得最低生活保障，存在严重的逆向选择行为和道德风险问题，他们把年老父母与子女分开，单独由父母申请农村低保，而把法律规定由子女承担的赡养义务推向政府。
正是因为这些难以确定的因素存在，给保障对象和保障标准的确定带来了极大的困难。导致在确定低保对象时，村干部是老鼠进风箱——两头受气：未进入低保对象的农户骂村干不照顾他们；进入低保对象的农户也骂村干部公平，人家的得多，我家的得少。另外部分村干部也存在首先考虑到自己的亲戚朋友或者与自己关系好的村民的现象，甚至有的村干部为了减少矛盾，通过减少每个家庭的应得份额把极其有限的低保资金尽量分给多个家庭。
（三）保障资金来源渠道少，分级落实难
资金问题是困扰农村低保工作开展的核心问题。目前，我国农村居民最低生活保障制度实施的资金来源主要依靠国家财政。财政为农村社会保障事业的发展提供资金支持这是政府不可推卸的责任。但许多处于最低生活保障线以下的农村居民得不到应保尽保。地方政府负担的最低生活保障资金难以落实。地方政府虽然已建立最低生活保障制度，但财
2政紧张。乡（镇）政府的“低保”资金来源渠道单一，完全依赖财政投入。这是制约农村“低保”工作整体推进的一个关键问题。
二、完善农村最低生活保障制度的措施
（一）加快低保制度建设，扩大保障覆盖面，提高保障标准。
21世纪前20年，是我国全面建设小康社会的时期，加快农村最低生活保障制度建设是全面建设小康社会的必然要求。本镇开展农村最低生活保障已有4年左右的时间，但由于接受最低生活保障的人往往是社会的弱势群体，他们表达意见的渠道不畅通。生存权是最基本的人权，农村最低生活保障就是保障农民的生存权，政府具有保障农民生存权的责任，而不仅仅是一种道义上的义务。要逐步建立起农民最低生活保障线及其实施细则，规范保障范围和标准，将低于最低保障线的农民应全部纳入保障范围。
（二）加强调查研究，准确确定保障对象
农村低保涉及人员最多，且居住分散，家庭收入复杂且变动大，这就要求工作人员必须进行艰苦细致的调查研究，对农村贫困人口进行全面的排查和摸底，并在此基础上准确界定保障对象，这是做好农村低保工作的前提和基础。这就必须研究改进收入调查方法。
现行的农村居民家庭收入调查方法既粗糙，又不够合理，也没有考虑家庭财产。建议统计、民政、财政等相关部门要通过理论研究和实际调研，尽快制定出一套既切合实际又便于操作的农村居民家庭收入（财产）评估方法（包括现金银行存款、经营性、非经营性资产、可变现收入等），从而准确界定低保对象，提高农村居民最低生活保障工作的质量。同时，要善于运用网络信息和纵向资料，对低保家庭成员的收入和支出变化进行动态管理和分析。
所有农村人口都有申请最低生活保障的机会和权力，但享受农村最低生活保障的对象只能是那些生活水平一时或
3一直低于当地最低生活水平线的人群。在具体的操作中应该采取调查摸底与群众评议相结合的办法进行，对保障对象进行动态管理，定期审定，对生活水平达到最低生活保障线的要及时取消其低保资格，对新增加的特困户，严格按规定审批登记。
目前，从农村低保运行情况看，低保只是单纯解决受助对象的吃饭问题，要根本解决他们的贫困状况，应该把救济与扶贫结合起来。通过提供资金、技术、发展生产，使家庭收入具有稳定增长源。对于无地的农民我们可以支持他们开办第三产业，此外，通过帮困助学、安生工程、助医扶贫、社会捐助等多种方式和渠道帮困助困。
（三）科学界定、调整农村最低生活保障标准
标准过低，解决不了贫困农民的最低生活需要；标准过高，会造成财政负担重，同时会出现负激励问题，容易出现养懒汉现象。因此，要科学确定农村最低生活保障线标准。确定农村最低生活保障线标准的基本要求是，既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要能防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。其主要考虑因素，一是维持农民最基本生活的物质需要。在认真调查研究的基础上，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出。二是农村经济发展水平。主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标。三是地方财政的承受能力。四是物价上涨指数。由于以上各因素是不断变化的，应在综合考虑以上因素的基础上，确定一个科学可行的最低生活保障线标准的参照系数。保障线标准也应随着这些因素的变化而每隔一段时间（一般为一年）调整一次。
（四）加强最低生活保障资金的监督管理
加强最低生活保障资金的运作管理是提高资金使用效率和活力的有效途径。
1、最低生活保障资金的监督管理
在农村低保人口的资金监管上，要建立科学的管理制度和监管制度。对这一块工作，在财政预算上，特别是中央财政预算的落实上，要坚持执行“从中央到人头”的一卡式管理，对地方政府和部门要在资金的运行上要实行封闭运行。切实克服截留、挤占、挪用、侵吞的行为，同时，要解决“雁过拔毛”的部门问题，要把好事办好。
为确保最低生活保障资金的安全和合理使用，除了建立完善的审批制度和规范工作程序外，还应建立检查制度，即由民政部门牵头，会同审计、财政等部门，实行半年分查，年终总查，强化监督约束机制，对低保资金发放情况实行事前、事中、事后全过程监督，确保农村低保资金的安全、规范、高效运行，并及时了解和掌握实施动态，及时修改实施规定和实施办法。应该重视群众的监督和检举，建立低保民主议事会制度，进一步增强群众对低保审查的参与度，使低保资金审批更加透明化，把财政资金真正用在刀刃上，切实做到“应保尽保”。
2.最低生活保障资金的业务管理
各级民政部门是农村最低生活保障业务的主管部门，负责农村最低生活保障制度建设的规划、决策和业务管理工作。保障资金筹集起来，集中到县一级管理，由民政局开设“农村最低生活保障基金”专用账户，各乡镇基金单列，每年分批由银行按民政部下达各乡镇的兑现金额，分别拨付给乡镇信用社，保障对象凭保障金领取证到乡镇民政单位办理三联单后，到乡镇信用社领取保障金，做到专款专用。
（五）拓宽就业渠道，增加农民收入
广泛拓宽就业渠道，努力增加农民收入，实施积极的低保制度。农民贫困的主要原因是收入低、没有固定收入来源。为此，各级政府在做好低保工作的同时，必须做好以下工作：
一是加强对低保对象的思想教育、技术培训，激发他们的活力，使其具有“造血”功能；
二是加大劳务输出力度，使有劳动能力的低保对象在政府的帮助下实现就业，有一个固定的收入，对无故拒绝就业的，可以停止发放低保补助；
三是要指导农民调整农业产业结构，搞好多种经营，向高效农业和精品农业发展，通过增加农副产品的科技含量来增加农民收入。
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