对当前土地违法现象的分析和思考
天润
随着市场化经济发展的不断深入，处于转型时期的土地政策也在发生着变化，土地在市场经济发展中逐步占据了主导位臵。观察当前土地违法违规现象呈现出的多样化和复杂化，土地执法监察工作面临着新的考验。加强执法监察建设，不断提高执法监察能力，已成为摆在我们面前的严峻问题。针对近几年发生在我县的土地违法占用现象，试作如下分析探讨：
一、违法用地案件的类型及其动向
（一）违法用地由过去的私搭乱建 为主，逐步转向大型项目违法用地。过去，发生的土地违法案件类型，大多为农村村民违反村镇规划，违法占用土地建住宅；城乡结合部居民依靠地理优势违法占用土地建房经商及违法占用土地建一些 预制厂、石子场之类。随着我县经济的不断发展，各乡镇的招商引资项目不断上马，小城镇建设搞的如火如荼，这些项目的建设为带动县域经济发展起了不小的作用，但不容忽视的问题是一些 企业和小城镇建设项目未批先占、私自圈占等违法占地现象时有发生，甚至有不少企业和小城镇建设还占用了大量的耕地。造成了新的土地资源流失 ，严重影响了国土资源的可持续发展和管理秩序。 另外，随着公路事业的不断发展，在修建县、乡公路过程中非法占用土地现象也比较严重。
（二）违法占地发案率下降，宗地面积增大。由于近几年执法监察工作的细致深入，群众的依法用地意识有所增强，土地违法案件呈逐年下降趋势。但违法行为所涉及的土地面积却越来越大。这类案件主要集中在基础设施建设和乡镇政府招商引资项目上。所占用的土地少则几十亩，多则数百亩。
（三）违法形式多样化、复杂化，“以租代征”成为新的土地违法类型。从近几年发生的违法案件来看，一些企业在使用土地方面已不再直接从农村经济组织中找来源，转为由乡镇政府负责解决。一些乡镇政府为了吸引外地企业到本乡镇投资，混淆土地租用和征用的政策界限，规避法定的农用地转用和土地征收审批程序，通过租用农民集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模，然后再将租来的土地提供给企业使用。土地行政主管部门在对企业违法用地行为查处过程中，企业往往将责任全部推脱到政府部门。而乡镇政府这边又会扛出发展经济这个“挡箭牌”，使土地违法案件复杂化，给土地执法监察工作带来了难度。
（四）农村宅基地违法占用现象依然存在。农村村民违法占用土地建住宅行为，目前仍是造成信访量增大的主要诱因。这类案件的存在主要有以下几种原因：一是不少乡村目前还一直沿用着上世纪八十年代的村镇规划图纸，没有进行新的规划。老图纸已经跟不上了新形式下农村宅基规划发展的要求，致使很多农民无法正常申请到住宅用地，造成村民违反规划非法占用土地建住宅，有的甚至将住宅建在耕地上。二是各个乡（镇）政府和村委会自身不遵守农村宅基地的申批程序。村民建房前一般都会向村委会提出申请，但个别村委会接到申请后，不向县政府上报审批，直接口头同意村民占地建房，造成村民在无意识下形成违法占地行为。三是村民将宅基地申请表递交后，未经审批即开始动工建设。一般情况下农村宅基地审批都是由乡（镇）政府审核后，按批次报送县政府批准。从村民递交申请到批准文件下发，周期较长，有的需要数月之久，造成急于建房的村民在批准文件下发前，就开始动工建设。形成了未批先占的土地违法行为。
二、近年违法案件的宗数面积及采取的处理措施 2003年至2005年，我县共立案查处土地违法案件193宗，涉及土地面积188.36公顷，其中涉及企业用地39宗，涉案面积4.19公顷；交通运输用地4宗，涉案面积76.76公顷；行政事业单位用地7宗，面积8.2公顷；居民住宅用地77宗，面积1.23公顷；其他违法占64宗，涉案面积17.98公顷。
针对以上违法用地行为，我们采取了以下处理措施：一是对违法使用土地的单位和个人，占用土地符合土地利用总体规划，并确需建设的，依法予以行政处罚，限期办理用地手续；二是对不符合土地利用总体规划的，除依法予以处罚外，责令限期拆除；三是对非法转让土地的，依法没收违法所得，并处罚款；四是对划拔土地未经批准擅自改变土地用途的，给予行政处罚，责令补交出让金。
目前，立案的193宗案件，已有151宗得到了落实，收缴罚没款383.3万元。其中申请法院强制执行44宗，其余案件也正在处理之中。
三、查处违法案件中遇到的问题
近几年来，随着上级对土地执法监察工作的重视，土地违法案件大多得到了有效处理。但也存在不少问题，就我们基层执法过程中，存在以下几方面的问题：
(一)调查取证难。在土地执法监察程序中，调查取证是做出行政处罚的前提。虽然《土地管理法》第六十九条规定：“有关单位和个人对县级以上人民政府土地行政主管部门就土地违法行为进行的监督、检查应当支持配合并提供方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行公务”。但在实际执法过程中，由于违法用地当事人拒不提供有关非法转让、出租等违法用地行为的契约、协议、收据等文件资料，拒不配合制作询问笔录，致使执法人员无法取得相关证据，无法实施行政处罚，这类情况我们在基层执法过程中经常遇到。按照法律规定，对阻碍土地执法人员执行公务的行为可提请公安部门处理，但实际操作中困难很大 。
（二）制止权难以操作。法律法规只规定了土地执法部门享有制止权，却没有制定具体的措施，致使制止权无从谈起。往往是《责令停止土地违法行为通知书》下达后，当事人依然是我行我素，拒不停工。在具体执法实践中，我们也尝试过用强制手段进行制止，但因没有充分法律依据或政策做后盾，操作起来相当困难。建议上级部门对制止权做进一步明确，以便我们基层执法部门在今后的执法过程中更好地行使制止权。
（三）农村村民非法占地建住宅处罚难。《土地管理法》第七十七条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。此条款规定的处罚操作较难、不切合实际，没有区分是否符合土地利用总体规划和村镇建设规划。如果符合土地利用总体规划的非法建筑物或构筑物，实施拆除处罚属浪费资源，农民也难以承受。另外，住宅是村民的最基本生活保障条件，强制拆除不利于社会稳定。
（四）申请法院强制执行周期太长，效果不十分明显。《土地管理法》第八十三条规定：“责令限期拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其它设施的，建设单位或者个人必须停工，自行拆除，对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。按照此规定，土地执法机构在处罚送达当事人十五日后，有关单位或当事人不履行处罚内容的，即可向人民法院申请强制执行。但在实际操作中，法院受理此类案件一般要在三个月以后，这就造成了违法用地单位或当事人，不顾土地执法机构责令停工的要求，利用这段时间 突击抢建违法占地上的建筑物。待法院开始受理执行土地违法案件时，建筑物已建起，这时再实施拆除手段，一般难以实现。
（五）行政干预困绕执法工作的开展。在日常执法监察工作中，一旦遇到“乡长项目”、“书记工程”等，一些领导干部的政绩工程违法占用土地，查处起来十分棘手。执法机构在查处此类案件过程中，往往要承受来自各方面的行政干预压力 。
四、杜绝违法用地案件的措施
客观的说，现在的情况是，发生土地违法案件的势头还没有得到根本遏制，执法监察工作在很多时候还是处于被动局面。结合工作实际，杜绝土地违法案件的发生应从以下几方面入手：
（一）认真贯彻执行“预防为主，预防和查处相结合”的国土资源执法监察方针。尤其是在预防方面，牢固树立“预防为主，全程监督”的观念。把大量工作做在违法行为发生之前，预防、制止违法事实发生，力争将事态消除在萌芽状态。大多数违法行为被预防、消除了，剩下少数土地违法案件处理起来也会容易些。
（二）在土地违法案件查处方面，牢固树立严格执法的观念，由重经济上的处罚轻对违法责任人的处理，向既要重视经济处罚手段的运用，更要重视查处一案，震撼一方上转变。紧紧抓住追究违法当事人个人法律责任这个要害，该给予行政处分的就要坚决给予行政处分，该追究刑事责任的，要依法移送司法机关处理。做到查处一个违法案件，既处理违法行为，又教育了广大干部群众。
(三)充分保障执法监察机构的办案经费和人员福利待遇，改变目前的自收自支的状况，解决执法机构和人员的后顾之忧。这样可以有效提高办案机构和人员的积极性。
二OO六年八月八日
