一、国有资产监督管理机构的定性与定位
建立国有资本经营预算管理与监督体系,首先应从国有资产监督管理机构的定性与定位谈起,因为这是两个有着密切联系的问题,而且对国有资产监督管理机构的定性与定位是否准确直接影响到建立国有资本经营预算管理与监督体系的指导思想和原则是否正确。
关于对国有资产监督管理机构的定性、定位问题,目前存在两种认识:
第一种看法,认为国有资产监督管理机构应定性、定位于“代表政府履行出资人职责”上。持这种观点的人,其依据是党中央和国务院的有关决议和条例。如2002年11月8日,在中国共产党第十六次全国代表大会所通过的报告《全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面》中提出:“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”;2003年,党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》再一次提出:“建立健全国有资产管理与监督体制。……国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责,维护所有者权益”。2003年国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》明确规定:“国务院,省、自治区、直辖市人民政府,设区的市自治州级人民政府,分别设立国有资产监督管理机构。国有资产监督管理机构根据授权,依法履行出资人职责,依法对企业国有资产进行监督管理”。
第二种看法,认为国有资产监督管理机构应定性、定位于行政化的监管者。持这种观点的人,其依据有:(1)国有资产监督管理机构的名称就是“国有资产监督管理委员会”;(2)在《企业国有资产监督管理暂行条例》中,也提到了国资委要对企业国有资产进行监督管理;(3)从国资委人员(如能力、素质和专业优势)来看,他们大部分来自党政机关,比较擅长于机关的行政管理工作,而对出资人的职责却比较生疏,因此也乐于将国有资产监督管理机构定性、定位于行政化的监管者。
上述两种不同的看法,究竟哪一种看法更符合改革的实际?就第一种看法而言,把国有资产监督管理机构定性、定位于“代表国家履行出资人职责”上,就是明确要求各级人民政府实行政资分开,国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能,而政府其他部门、机构也不履行企业国有资产出资人职责,彻底改变过去政资不分的局面。这是与国有资产管理体制改革的精神一脉相承的。就第二种看法而言,把国有资产监督管理机构定性、定位于行政化的监管者,势必存在一个问题,即这种“监管”究竟是一种什么样的监管?是政府作为公共行政部门对涉及社会公共利益行为的监管,还是政府履行所有者职能对其财产的监管?如果是前者,那就是旧体制的复归,违背了国有资产管理体制改革将“政府双重经济职能分开”的初衷;如果是后者,则本身就是在履行出资人职责,即对企业国有资产进行监督。这里的关键是要区分资产监管与公共监管的不同内涵。
综上所述,我们认为,将国有资产监督管理机构定性、定位于“代表政府履行出资人职责”是比较恰当的。那么,这种定性、定位对建立国有资本经营预算管理与监督体系有什么重要意义呢?首先,将国有资产监督管理机构定性、定位于“代表政府履行出资人职责”,就表明它本身不是政府机构,而只是政府的代理人,是各级政府的“直属特设机构”。尽管出资人也要对其资产履行监督管理职能,但它与政府部门的行政化监督管理职能是有根本区别的,是通过发挥其出资人的职能和作用来对企业国有资产进行监督管理,因此,这种监督管理从本质上来说,主要是一种经济性职能。其次,将国有资产监督管理机构定性、定位于“代表政府履行出资人职责”,必然要求国资委强化其出资人的权利与责任,诸如进一步落实国有资本的经营收益权、企业经营管理的重大决策权以及选择管理者等权利;建立健全国有资本经营预算制度及相关的财务制度;提高资本运营的能力与技巧;建立国资委自己的良好治理结构和约束机制,等等。而这些都将强化其经济性,淡化其目前的行政管理色彩,对推行国有资本经营预算制度将是十
分有利的。
二、建立国有资本经营预算管理与监督体系的原则
建立国有资本经营预算管理与监督体系应当贯彻以下原则:
1.坚持“精简、高效”的原则。为了搞好国有资本经营预算工作,设置一定数量的管理与监督机构是完全必要的,但一定要因事而设,讲求实效,并且在开展工作时要讲求效率,切忌机构重叠、人浮于事,造成人力财力的浪费。
2.坚持监管机构与商务运作机构分开,充分发挥国有资产授权营运机构商务操作平台的作用。如前所述,国有资产监督管理机构应定性、定位于“代表政府履行出资人职责”上,但这里可以有两种选择:(1)由国资委直接作为企业的出资人,进行出资人的商务性操作;(2)设立中间层的国有资产营运机构(如国有资产经营公司)来充当企业的出资人,代替国资委进行出资人的商务性操作,而国资委则对中间层公司的运作进行监管。根据国资委目前人员的素质状况、专业特长及从防范经营风险考虑,目前似乎采取后一种方法比较适宜。但这样一来,就存在一个监管机构与商业运作机构分开的问题,必须充分发挥国有资产授权营运机构商务操作平台的作用。
3.建立健全编制、执行和监督三权分立的预算管理体制。根据西方国家的经验,在预算管理体制上贯彻立法、行政、司法三权分立的思想,使预算管理在编制、执行和监督三环节上适度分开,是一个比较成功的办法。按照他们的做法,在每一个预算年度开始之前,由政府预算编制机关负责预算的编制;经立法机关审议批准,成为正式预算;预算年度开始之后,由政府行政机关负责执行预算,并由审计机关进行日常监督;预算年度结束后,由预算执行机关就预算执行情况及结果编制决算,经审计机关审计后,由立法机关予以批准。这样做的结果使得预算的编制、执行和监督分离开来,分别由不同的机构来负责,这些机构间既相互独立,又相互配合,保证了预算管理体系的高效运转。我国在预算管理体制上,可以借鉴三权分立的思想,科学合理地设置机构,特别要强化立法、司法机构的监管力度,使整个预算管理体制日趋完善。
三、国有资本经营预算管理体系及管理流程
(一)国有资本经营预算管理体系
国有资本经营预算管理体系是指国有资本经营预算管理的组织架构及其相互之间权、责、利的划分。改革开放以来,在探索我国国有资产管理新体制的实践中,根据各国改革的经验及充分考虑到我国国情,人们比较一致地认同了“国有资产监督管理机构——国有资产营运机构——国有企业”的三层次管理体制,并且无论从中央还是到地方都先后建立起了这种三层次的国有资产管理新体制。从这一现实出发,国有资本经营预算管理体系可以考虑采取“国资委-国有资产营运机构”的二级预算管理体系。在这个预算管理体系中,国资委是国有资本经营预算的宏观调控主体,负责所辖范围内整个国有资本经营预算的组织管理工作;国有资产营运机构是国有资本经营预算的微观运作主体,只负责它那一个营运机构国有资本经营预算的组织管理。实施二级预算管理体系能够与新型国有资产管理体制的基本架构保持一致,有利于实现政企分开,为国有资本经营预算的组织管理提供实际操作平台和组织保障。
(二)国有资本经营预算管理流程
国有资本经营预算的管理流程是指国有资本经营预算从编制开始到审批、执行,再到决算和考评的整个管理过程。在此按流程的顺序对其5个方面14个基本环节逐一地加以阐述。
1.国有资本经营预算的编制
(1)国资委必须在每一年度开始前的两个月(建议在上年度10月底前)下达下一年度编制国有资本经营预算草案的原则和要求,部署国有资本经营预算的具体事项,规定预算收支科目、报表格式、编报方法。
(2)国有资产营运机构应当根据国资委的要求,结合本机构的情况,编制本机构的预算草案,并于年度初(建议在2月初)报国资委审核。
(3)国有资本经营预算编制必须符合国家有关法律、法规的规定,凡按规定应当纳入国有资本经营预算收支范围的,必须实事求是填列。
2.国有资本经营预算审核
(1)国资委审核、汇总国有资本营运机构的预算草案,并在综合平衡国资委财力的基础上,编制本委国有资本经营预算。国资委国有资本经营预算除包括国有资本营运机构的预算外,还应包括国资委从所辖范围整个国有经济大局利益(如适应国有经济实施结构和布局战略性调整的需要)出发进行宏观调控的部分,而不是各国有资产营运机构预算额的简单加总。
(2)国资委国有资本经营预算编制出来后,应将其及时上报同级政府和人大审核、通过。最后,国资委将同级政府和人大审核、通过的国有资本经营预算方案向国有资产营运机构下达。本项工作应在每年一季度末、二季度初完成。
3.国有资本经营预算的执行
(1)预算年度开始后,国有资本经营预算草案在同级政府和人大审核、通过前,可先参照上年度国有资本经营预算支出金额安排支出,预算经同级政府和人大审核、通过后,按照批准的预算执行。
(2)国资委按同级政府和人大审核、通过的国有资本经营预算方案,积极督促各国有资产营运机构完成国有资本预算收入任务,监督检查各单位管好、用好资金,确保专款专用,提高资金使用效益。
同时加强预算执行情况的分析,编制、汇总分析国有资本经营预算收支执行报表,定期向同级政府和人大报告执行情况。
(3)各国有资产营运机构必须按规定,积极组织国有资本经营预算收支,并按规定的期限和方式向国资委报告本机构预算执行情况。
(4)国有资本经营预算应实行“收支两条线”管理。各级预算执行单位应按规定及时足额收缴各种收入,不得违反规定擅自减收、免收或缓收,并及时将收入纳入国库或财政专户;应按规定管理预算支出,不得将预算支出挪作他用或截留。
4.国有资本经营预算的决算
(1)国资委和国有资产营运机构在每一预算年度终了时,应当清理核实全年国有资本经营预算收入、支出数字和往来款项,做好数字对账工作。决算草案各项数字应当以经核实的会计数字为准,不得以估计数字代替,不得弄虚作假。
(2)各国有资产授权营运机构要按照国资委的部署,认真编制本机构决算草案,并附决算草案详细说明,经机构法人签章后,在下一年度初(可考虑2月底前)报国资委审核。
(3)国资委在审核各国有资产营运机构上报的国有资产经营决算草案的基础上,汇总编制本委国有资本经营决算草案,于下一年度的一季度末上报同级政府和人大审查批准。
(4)国有资本经营决算草案被批准后,国资委应当自批准之日起30日内向各国有资产营运机构批复决算。本阶段工作应在下一年度二季度初完成。
5.国有资本经营预算的考核与评价
要建立国有资本经营预算的考核与评价制度,把国有资本经营预算的执行情况和效果作为国有资产授权营运机构经营业绩评价的依据之一,与企业考核评价、年薪制、股票期权激励挂钩。对国有资本经营预算执行情况好、效果突出的单位,国资委应予以表彰和奖励;对虚报、瞒报及不按规定完成预算收支任务的予以处罚。
四、国有资本经营预算的监督体系
对国有资本经营预算的监督包含两方面内容:一是国有资产管理系统内部的监督,这主要指与国资委同级的政府对国资委以及国资委对国有资产营运机构在预算管理方面的监督;二是来自国有资产管理系统外部的监督,这主要指人大、社会中介机构——审计部门对国资委在预算管理方面的监督。前者已包含在国有资本经营预算管理流程之中,故这里不再赘述,而
主要研究后一方面内容。
关于人大对国资委国有资本经营预算管理工作的监督,这是完全必要的,因为人大作为国家最高权力机关,是全国人民根本利益的代表,同时它又是立法机构,理应责无旁贷地担负起监督国资委国有资本经营预算管理的重任。
人大机构中与政府预算工作直接相关的是财政经济委员会和预算工作委员会。但由于长期以来我国政府预算体系实行的是单式预算,没有专门的国有资本经营预算,因此,要适应开展国有资本经营预算工作的需要,还得先在人大财政经济委员会和预算工作委员会下设立国有资本经营预算的专门机构,其职责就是对国有资本经营预算的编制和执行进行严格监督。首先,当国资委将国有资本经营预算草案上报到人大以后,这个新设立的国有资本经营预算专门机构应对其进行认真审议,提出修改意见。预算草案一经人大审议通过,就形成年度预算法案,成为法律,国资委及所辖企业都必须依法严格执行。其次,对国有资本经营预算的执行,国有资本经营预算专门机构也要层层把关,细化预算科目,强调透明度,加强对预算调整、预算收入使用和预算科目之间资金调剂的审核和监督。最后,对国资委上报的国有资本经营决算,国有资本经营预算专门机构也要进行严格审议与批准。
至于社会中介机构——审计部门对国资委国有资本经营预算管理的监督,就是要充分发挥审计的监督作用,对预算执行及决算进行审计,这也是对国有资本经营预算管理进行监督的重要内容。人大应加强审计的力量,可考虑建立专门的审计委员会或聘请独立的审计机构对预算执行及决算进行审查。国资委也应设立审计部门对下属国有资产营运机构进行审计。国有资本经营预算监督体系的组织架构可用图1简略表示。
五、建立和完善国有资本经营预算管理与监督体系的配套改革措施
为了构建完备的国有资本经营预算管理与监督体系,还需要采取相关的配套改革措施,这主要包括以下方面:
1.加快国有资本经营预算相关法律法规的建设。建立和完善国有资本经营预算制度,需要强有力的法律保障。而《国有资产法》迟迟不能出台,国资委的功能定位、管理模式以及与财政部、发改委、社保基金理事会等相关利益主体的权责利关系始终无法明确界定,致使国资委处处受到掣肘,工作难以深入展开。因此要尽快出台《国有资产法》,为国资委的具体工作提供法律保障和操作规则。随着预算管理和国库制度改革的逐步深人,1994年颁布实施的《预算法》中关于预算的编制、审批、调整和监督的规定,已不能适应各级人大加强对预算审查监督的要求。应尽快修改预算法,健全、完善预算管理体制,使政府预算更加规范、透明。同时对预算编制的时间、内容和程序作出更为科学的规定,使《预算法》更具可操作性。除此之外,还必须强化预算的刚性约束机制,严肃财经法纪,对违反预算法律法规的行为加大惩处力度,树立预算的权威性和法律效力。
2.设立相关职能机构,充实技术力量。预算具有较强的专业性和技术性,如果缺乏相应的机构和专业人员,就很难对预算进行卓有成效的管理和监督。国务院国资委和地方各级国资委都应成立预算部门,来承担相关工作。全国人大常委会为了加强这方面的工作,早于1998年12月就设立了预算工作委员会,但仍需要进一步适应建立国有资本经营预算的需要,建立专门的国有资本经营预算机构。从目前地方各级人大的机构设置来看,尚有相当一部分地方缺乏专业性较强的审批预算服务机构。同时,地方各级人大的财经委员会一般人数较少,日常还要开展其他工作,不具备提前介入和初审的能力,这样审查监督工作往往难以深入。因此,地方人大常委会应抽调一批具有专业知识,长期从事财政、审计、统计分析工作的人员成立预算工作委员会,为地方人大审批预算和监督预算执行提供技术支持。
3.加强审计力量,建立人大审计制度。从世界各国审计机构发展的共同特点和趋势来看,各个国家审计机构的名称、职权不一,产生和组成的办法也有区别,但共同点就是协助议会审批监督预算。在我国,建立人大审计制度已提出多年,应尽早把各级审计机关划入各级人大序列,
使各级审计机关协助同级人大对预算的合法性、真实性、效益性进行监督。这有利于把人大经济监督推向专业化、科学化、综合化的轨道,以解决人大经济监督过多依赖于政府主管部门(被监督者)的问题。囿于政治体制,也可考虑建立人大自己的审计机构,由各级人大设立专门的审计委员会,保持预算监督的独立性。
4.运用当前国库制度改革的成果,强化国有资本经营预算收益的监管手段。对收入项目,要保证国资委收缴的国有资本经营收益及时、足额纳入国库;对支出项目,也要根据国有资本经营预算的支出计划严格审核,实行单一账户制度,采取国库集中支付方式执行,并对其使用进行监督。
