把“四家分巢”作为全省行政区划调整的突破口，为皖江示
范区承接产业转移释放强大的体制动力（优秀奖）
规划处徐斌
2011-10-25来源： 人事教育处
众所周知，我国各地经济社会发展对其配套的行政资源有着极强的依赖性和不可替代性。随着工业化和城市化进程加快，通过行政区划的调整与归并，获取并优化资源配置、实现城市低成本扩张、促进地区经济发展已成为发达地区加快发展的重要途径。如，围绕打造大杭州，2001年浙江撤销萧山市、余杭市，设立杭州市萧山区、余杭区。近两年，国内一些一线大城市的行政区划调整日益频繁。2009年，国务院同意上海撤销黄浦、卢湾两区建制，设立新的黄浦区，同意撤销天津市塘沽区、汉沽区、大港区，设立滨海新区。去年，国务院批复同意将北京市东城区、崇文区、西城区、宣武区“四合二”，设立新的东城区、西城区。深圳、厦门特区也获批将特区扩至全市。上述做法对国内
二、三线城市必将产生示范效应。
我省行政区划调整的思考与实践由来已久，2003年，我省在全省范围内开展了“撤乡并镇”的行政区划调整工作，有些县，乡的总数减少了三分之二，各种费用和财政支出减少了上千万。2006年，省“十一五”规划纲要中提出的“推动沿江城市跨江合作和联动发展”，实际上已蕴含了区划调整的考虑。2010年3月， 安徽省代表团向十一届全国人大三次会议提交了《关于适应经济发展需要科学适时调整行政区划的建议》，标志着我省已将行政区划调整工作提上正式日程。全省“十二五”规划纲要也明确指出要“适时适度调整行政区划”。本文就此问题尝试进行探讨。
一、与全国相比，我省行政区域更具调整的必要性和紧迫性。从全国27个省区来看，我省地级单位无论是总量还是平均量明显偏多，行政区域规模偏小。我省省辖市17个，仅少于广东（21个）、四川（21个），与山东、河南持平，并列第2。以土地面积为基准，安徽平均每万平方公里拥在地级单位1.22个，仅次于江苏，也列全国第2（见附表），该指标前五名为江苏、安徽、广东、山东、浙江。苏浙鲁粤是全国著名的新兴工业省，发展阶段和发展水平大大领先于我，这从另一个侧面反映出我省行政区划的不合理性。由此连带产生的一个问题就是我省行政区域规模偏小。全省面积最小的铜陵市仅为1113平方公里，是全国土地面积最小的省辖市之一，这使得土地成为其发展过程中的最短板，其它资源要素受制于土地，效力得不到充分发挥，造成资源要素的浪费，“木桶效应”明显。
附表：全国27个省区面积和地级单位情况
省区 地级单位数（个） 面积（万平方公里） 每万平方公里地级单位数（个）
江苏 13 10.26 1.27
安徽 17 13.96 1.22
广东 21 18 1.17
山东 17 15 1.13
浙江 11 10.18 1.08
河南 17 16.7 1.02
辽宁 14 64.57 0.96
宁夏 5 6.64 0.75
福建 9 12.14 0.74
山西 11 15.6 0.71
湖北 13 18.6 0.70
湖南 14 21.2 0.66
江西 11 16.7 0.65
广西 14 23 0.61
海南 2 3.4 0.59
河北 11 19 0.58
贵州 9 17.6 0.51
陕西 10 20.56 0.49
吉林 9 18.74 0.48
四川 21 48.5 0.43
云南 16 39.4 0.41
甘肃 14 45.5 0.31
黑龙江 13 45.4 0.29
青海 8 69.66 0.11
内蒙 12 118.3 0.1
新疆 14 166.5 0.084
西藏 7 122.8 0.057
数据来源：中国行政区划网
这种管理幅度大，区域规模小的行政区划对我省发展造成的负面影响显而易见：
一是行政成本和协调成本大。按2010年巢湖市本级财政支出10多亿估算，如我省地级市减少4-5个，每年将少支出50多亿元，约占当年全省地方财政收入的5%。此外，行政区划规模过小，相互间犬牙交错，导致行政壁垒过多，降低了行政运行的效率，省级协调任务多、成本大。如2004年巢湖引进的上海焦化项目，由于项目地点在紧靠芜湖，芜湖以环保为理由坚决反对，而发展相对落后的巢湖则坚决支持，最后只能由省有关部门乃至省领导做工作，协调成本很大。试想，如该项目建设地点隶属同一行政区，这种情况也就不会出现。二是经济运行效率低。因投资主体和管理权限不同，隶属不同行政区域的道路、河流的使用权、处置权、收益权被不同的行政主体所分割，容易形成各利益主体人为设置障碍，影响了经济运行效率。如一条公路在多个行政区划修建，由于利益驱动，相关方都会收取过路
费，运输和物流成本自然上升。
三是资源要素难以集中，不利于壮大中心城市和提升城市功能。地级市过多，客观上造成了城市间互相争夺各种有限的资源，甚至造成资源浪费，既不利于区域中心城市的形成，也影响了区域中心城市的聚集和辐射作用，更影响到这些城市功能和形象的提升。
四是长江分割、巢湖分治，不利于跨江发展和生态环保。皖江两岸没有一个跨江发展的行政区域，南北分治明显，不仅有碍于两岸在防洪、防沙、防污等协调管理，而且还会影响皖江沿岸城市的跨江联动发展，尤其是影响到经济发达的南岸对北岸的辐射和带动。如，芜湖近年发展迅速，芜湖港急需扩大港口的吞吐能力，对岸无为县的裕溪口和二坝等地是其大规划大发展的首选之地。然而，由于行政区划的原因，行政障碍和成本将形成制约。同理，巢湖同时被巢湖市、合肥市所环抱，人为行政分割不仅造成其丰富的资源不能得到充分利用和开发，而且给巢湖环境保护增加了难度。
五是不利于资源型城市转型。随着资源开采的不断继续，有限的资源储量必然越来越少，开采成本也必然越来越大，铜陵、马鞍山、淮南、淮北四市资源型城市转型问题也越来越迫切。但是，这四市土地面积过于狭小，土地价格容易上涨。今年二季度，全国主要监测城市中，淮南列综合地价环比涨幅第五位。土地过少、地价过高会在很大程度上限制资源型城市转型。事实上，这几个目前已被周边地级市所辖的县（区）所环抱，区划调整势在必 行。
六是皖江示范区地级单位过多，将拖曳皖江示范区产业转移步伐。作为我省第一个上升为国家规划的皖江示范区，目前的行政区划为10个省辖市，2个省级集中区，共12个地级单位挤在长江分割、巢湖分治的7.58万平方公里的狭小幅员上，特别容易形成各地级单位及其所属的开发区之间在招商引资、土地资源、统计数字上恶意竞争，造成不科学、不合理的承接，在不同程度上制约着区域产业的整合、企业平均规模的壮大、消费集中度的提高以及要素资源流动，进而影响到皖江示范区的新型工业化和新型城镇化，最终会妨碍皖江示范区的大建设大发展。
二、全省行政区划调整工作是一项庞大而复杂的系统工程，需要循序渐进，建议把“四家分巢”作为此项工作的突破口
行政区划调整工作极为复杂敏感，除需要国务院同意外，还要顾及相关方的利益和居民的心理认同。既要敢于创新，又要慎重对待，必须积极稳妥地开展工作，以保持经济社会的稳定。建议近期以合肥、马鞍山、芜湖、铜陵四市归并巢湖市为突破口，即居巢区和含山划归合肥、无为划归芜湖、和县划归马鞍山，庐江划归铜陵（小方案），理由如下：
——益于在皖江示范区释放体制动力。“十二五”我省要发挥比较优势，促进城乡区域协调发展，就必须尊重区域经济发展的不平衡规律、聚集与辐射规律、梯度发展规律，力争在经济发达的几个市先行突破，进而带动其它地区实现梯度发展。如前所述，皖江示范区行政区划对生产力发展的约束明显，只有在这一地区首开区划调整先河，才能最大程度地释放体制动能，最大程度地改善生产力与生产关系的适应状
况，最大程度推进安徽加速崛起，最大程度地为全国承接产业转移作出示范，这显然是全省其它地区所无法比拟的。
——利于打造大合肥、大芜湖（马）、大铜陵（池）。清朝以来，合肥市与居巢（巢县）都同属安庐滁和道、安庆道、皖北人民行政分署。作为省会城市，合肥市经济首位度、人口首位度明显偏低，辐射带动能力不强，代表全省参与全国区域产业分工和竞争的实力较弱。“小方案”有利于增强合肥向南向东发展能力，向南发展是由于滨湖新区已规划为合肥发展一个重要增长极，而居巢区与滨湖区水域相连，归并后发展起来更自然，滨湖大都市的叫法更名副其实。向东发展则可以更加贴近长三角，有利于降低“大合肥”制造业的物流成本。此方案又可使马芜铜扩大了域面积，拓展发展空间，实现跨江发展。同时也为芜湖、马鞍山合并，铜陵、池州合并，进而打造大芜马、大铜池埋下伏笔（中方案）。中方案使合肥和芜湖（马）这“双核”自然连接，成为宁汉间的潜在大城市群，将会大大促进安徽南北向增长轴的发展，与皖江增长轴形成“十”字交叉，使我省区域经济发展更有向心力和扭合力。
——便于巢湖的统一规划、开发和治理。合肥市和巢湖市环巢湖而居，巢湖是两市重要的水资源，“小方案”将更有利于巢湖水资源的开发、利用和环境保护。
----乐于被相关方认同接受。不发达的巢湖市被发达的合马芜铜所环抱，巢湖与周边经济势差较大。合并后，以合马芜铜的经济实力和财政实力，能更好地辐射带动被合并方的一区四县。同时，四市土地供给得到增加，地价得到抑制，生产力布局更加顺畅，城市化空间大大开阔；被并方的县区则由于归属经济发达的市，居民的收入和福利会有所上升，地区经济也会被更好地带动，主要相关方利益得到改善或没有变差，属于经济学上的“帕累托优化”，有利于稳定，实施起来阻力较小。当然从地图上看，“小方案”的缺点就是铜陵与庐江间通道过于狭小，这可与通过庐江与枞阳交换部分乡镇来予以改进。----易于被国家批准。皖江示范区规划是国家战略规划，“四家分巢”对加快皖江示范区承接产业转移示范区建设意义重大，理由充足，从这方面提出请求有理有据，也容易征得国务院同意。
长远看，我省行政区划可在中方案的基础上，将淮北与宿州合并，淮南、安庆也应与周边整合，省辖市减少到12个，这当然是一个大方案。个人建议上报国家可以中方案或大方案，但具体实施应以“四家分巢”先行推动。
三、成本效益分析
首先是GDP和财政收入的增长。根据杭州行政区划调整的资料，调整前的2000年，杭州市GDP增长率为12%。2001年3月区划调整后，三年间大杭州的GDP年均增长达到14.1%，比合并前杭州GDP增速提高了2.1个百分点。大杭州市的财政收入年均增幅为29.4%，因带动被并方增幅略有下降，但也保持了高增长态势，同时有利于“富民”。从被并方看，区划调整后，2002和2003年，萧山GDP增长了为18.1%和 21.4%，高于全并前6-8个百分点，2003财政收入更是上升到43.68亿元，合并后年均增幅高达34.7%。
其次是行政成本支出减少。主要包括两部分，一部分是行政人员的工资，另一部分是维持政府部门正常运转的会议费、差旅费、办公费、招待费、维修费等行政费用。四家分巢后，如市本级公务员安排至经济发达的合马芜铜或省直，短期工资可能略有上升，长期看因减少1个行政单位公务员总数会下降，行政工资总量应有下降。其它行政费用则会大为减少。如按2010年巢湖市本级财政支出10多亿来估算，行政成本支出减少应在10亿左右。
再次是社会保障成本的增加效应。合马芜铜四家社会保障水平显然高于巢湖，四家分巢后，养老保险金、医疗保险费、失业保险费、住房公积金、最低生活保障金等社保支出会增加，具体数字需要进一步测算，但社保支出增加将改善原巢湖居民福利，促进基本公共服务均等化，也是经济发达的四市能够承担的。
最后是其它支出减少及收益增加效应。主要包括：因合并而腾空的部分政府机关办公用房、用地的变卖所得，全省各类会议及调研少一个市带来的成本减少等。当然还有显著的社会效益，如合并后城市知名度的提高，就业机会的增加、良好的公共基础设施共享、环保改进带来的人居环境的改善，以及跨江发展等生产关系更加适应生产力带来的体制动力等。
四、若干政策措施
早做调研，速定方案。尽快就区划调整事宜开展调研，征求各方意见，拿出比较成熟方案，修改完善，形成共识后正式提出我省行政区划调整申请，报国务院批准后尽快实施。在方案的制订的过程中要注意保密。
统一思想，提供保障。 全省行政区划调整事关多市，市民和各级领导干部肯定会在思想和认识存在这样那样的问题，要统一认识，消除分歧，为区划调整创造一个好社会氛围。关键在于上级部门和领导的决心。建议成立省行政区划调整小组，由相关省领导任组长，相关市长及省有关部门为成员。
妥善安排，保持稳定。一定要考虑区划调整对干部特别是巢湖市直干部的影响，妥善安排，解决后顾之忧，按照省直部门加合马芜铜一起消化巢湖市直干部的原则，对干部采取保留级别、对口任用、公费攻读学位及自谋职业等多种措施，尽量把负面因素减少到最低程度。前期冻结，后期过渡。行政区划调整前要设置冻结期，主要是防止出现突击提干、突击增加工资、突出用权等不正常现象。参照南京、杭州等市在区划调整采取的三年过渡办法。根据我省实际，也可确定2-3年过渡期，过渡期巢湖一区四县现职四套班子领导干部不变（个别交流除外），财政分成比例不变、行政管理体制基本不变。
