继续推进依法行政，助推法治中国建设
摘要:全面推进依法治国以建设法治中国，其要求为：推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，实现国家各项工作法治化，完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径，推进依法行政，做到严格规范公正文明执法，其中依法行政是关键因素。国家行政机关对经济和社会发展影响非常大，并且与公民生活现状休戚相关，因而权力大、机构多、人数众成为其基本具有的特点。行政机关能否依法办事，对公民也起到了榜样性的作用。国家所颁布的法律、法规，百分之八十均须行政机关执行。因此，行政机关能否依法行政决定我国能否顺利建立社会主义法治国家。
关键词：严格依法；法律、法规；依法行政；法治中国建设
从依法行政在法治国家建设以及政府在现代社会中的地位，可诠释其对建成小康社会、和谐社会的认识与意义。小康社会首先是一个法治社会、和谐社会，法治国家是构建和谐社会的前提和保障。严格按照法律规定的途径和方式从事活动，管理国家事务、管理经济、社会事务，保证国家各项工作依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法治化，这是构建和谐社会的必然要求，因此必须加强对该方面的重视。
1、建设法治中国的意义
1.1坚持和改善党的领导。
中国共产党领导人民通过国家力机关制定宪法和各种法律，把党的主张变为国家意志，实现党的主张、国家法律与人民意志的统一。从而把党对国家事务的领导同依法治国统一起来。从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻执行，保证党的领导核心作用。这是中国共产党治国方式的重大发展，也是党更加成熟的表现。
1.2 实现人民当家做主。
社会主义法制将人民的民主权利以及国家在政治、经济、文化和社会等方面的民主生活、民主结构、民主形式和民主程序，用系统的法律和制度固定下来，并确保其实施[1]。只有这样，才能保障人民的民主权利不受破坏和损害，保障人民的民主权利得以实现，保证全国人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企事业的权利，享有各项公民权利。实行依法治国，保障人民民主，既有利于充分发挥人民群众的主动性、积极性和创造性，又有利于保障国家政治经济文化等各项事业有序进行。
1.3 发展社会主义市场经济
市场经济是法制经济。党的十八届三中全会提到，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，促使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。国家对市场的宏观调控，均需要法律的规范、引导、制约和保障。在对外经济交往中，也需要按国与国之间约定的法则和国际惯例办事。实行依法治国，则能适应市场经济的内在要求，充分发挥社会主义市场经济的优势，推动我国经济不断向前发展。
2依法行政是建设法治中国的关键
2.1法治原则
依法治国，建设法治中国的关键则在于行政机关能否做到依法行政。从法治原则的角度而言，依法行政是依法治国的关键环节。依法治国的核心应该是立法机关依法立法，政府依法行政，司法机关依法独立行使审判权、检察权[2]。在这三者之中，依法立法是基础，独立司法是保障，依法行政才是依法治国的关键所在。据统计，改革开放20年来，全国人大及其常委会制定了280多部法律，国务院制定了700多部行政法规，地方政权机关制定了4000多部地方性法规，其中大约有80％的法律法规要由行政机关去贯彻落实。于2012年12月4号习近平总书记在纪念现行宪法颁布施行30 周年纪念大会中指出:“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全， 一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威; 公民及部分领导干部的宪法意识较弱，我们必须对这些问题的重视并加以解决。因此，依法治国能否取得成效，主要取决于能否依法行
政。必须加强依法行政的法制建设，使各级领导干部在日常公共事务中严格做到依法办事，做到政令畅通，执法如山，有令必行，有禁必止。
2.2权力制约
从权力制约的角度而言，依法行政也是建设法治中国的关键所在。法治的核心是有效地约束公共权力。依法治国的重点是依法治权，治权的重点又在于治行政权力，确保依法行政。依法制约国家机关的权力，依法保护公民的合法权益，既是现代法治的宗旨，也是依法治国的价值取向。宪法赋予国家行政机关极其广泛的权力范围，几乎涉及社会的各个角落。行政权是国家权力中最为活跃的权力，行政权最易膨胀，其需要自由但也容易无度，最需要控制但最难以控制。这种无所不在的公共权力必然需要依法制约，也最需要公众监督。行政权力也很难制约，行政权与立法权和司法权不同，可以为被管理者设定义务，可以独立实施行政处罚，在管理中具有较大的自由裁量权，被滥用的可能性很大。因此，如何实现依法行政，应该是依法治国的关键所在。
2.3民主政治建设目标
从民主政治建设的目标来看，依法行政是建设社会主义法治国家的关键。建设社会主义法治国家是党的十五大确定的我国民主政治建设的目标。只有在整个社会范围内形成一个知法、懂法、守法的社会氛围，领导干部依法办事，公民依法尽义务保护自己的合法权益，使法律法规能够在国家和社会生活各个领域得到普遍切实的遵守，才能实现依法治国。目前，随着我国人口文化水平和法律意识的提升，社会力量这随之增大，大多数人意识到行政权力对公民自身权力的利弊。例如，行政诉讼法把法院对行政机关具体行政行为的审查称为“合法性审查”，也就是把行政机关看成是执法机关，要求其作出具体行政行为必须合法。合法的条件是：证据确凿，即以事实为根据；适用法律法规正确，即以法律为准绳；并且必须符合法定程序。这就与司法机关在性质上一致。由此提出依法行政，反映了人们对行政机关法律性质的认识逐步深化，可见，如何将依法行政更好的服务于人们称为了一项十分重要的关键问题。而要解决该问题，关键还在于依法行政。依法行政是现代法治国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。其反映了社会从人治向法治转变的历史进程。不奉行法治原则，谈不上依法行政。人治与主观随意性相联系，权力的行使由个人意志决定；依法行政与法治相联系，权力的行使以人民制定的法律为依据和评判标准。依法行政原则的确立，对于我国这样缺乏法制传统的国家，更加是具有划时代的意义。
3当前推进依法治国难点
依法治国，建设法治中国必须要切实贯彻依法行政。法治的本来含义是指“法的统治”，即法居于国家与社会的统治地位，在真正的法治社会中，国家机构本身也受法的统治，即受法的制约和监督，只有在政府的行政权力受到法的严格制约情况下，才意味着法治的真正建立和完善。在实践中通常流行的所谓“权大于法”，很大程度上就是指行政权力大于法律、行政权力不受法律的制约，这显然是与法治的原则背道而驰[3]。
2.1职权行使不完善
从实践看，依法治国的重点和难点在于行政机关。行政权力行使的特点之一是首长负责制，是命令和服从。同时，行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须强调办事速度，强调行政效率，并给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权。行政方式上的这些特殊性，使人们习惯于按个人的意志行事，忽视依照法律规定行使权力。与其他国家机关相比，行政机关在依法行使职权方面，自然会增加不利因素。因此，很多国家都制定了行政程序法，力图为行政机关行使职权时提供基本的行为规则，使行政机关与法院一样均受程序约束，以保障依法行政。只有在政府的行政权力受到法的严格制约的情况下，才意味着法治的真正建立和完善。
2.2法律执行难度大
一方面，由于行政部门是主要的执法机构，法律赋予公民、法人的权利能否得到实现，为维护公共利益和国家利益而颁行的禁止性规定能否得到遵守，很大程度上取决于政府机关的执法行为。对公民合法权益的侵害行为的制止有赖于行政机关采取措施。如果行政机关勤政廉政、严格执法，自然会为全社会形成表率，法治的实现也就顺理成章。有些法律明明是这么规定，现实却
没有办法执行下去，主要是因为政府机关不严格执法，甚至循私舞弊、贪污腐败、以权谋私、欺压百姓，视法律为废纸，法的秩序也就荡然无存[4]。在此情况下，也根本不可能要求公民守法。另一方面，行政机关握有强大的行政权力，尤其是在我们这个具有官本位思想传统的社会，崇尚权力比限制权力的观念在社会中更为流行。如果行政机关不能严格遵守法律，则其行政权力将很难受到限制，而不受限制的权力必然导致腐败。实践中出现的“权钱交易”、“权权交易”、滥用权力等现象，都是因为缺乏必要的监督机制，难以保障严肃执行造成。
3.3行政权力过大
我国长期以来对行政机关行使行政权力很少从依法行政的角度提出要求；而是把“依法”看成仅仅是司法机关的事。我们一直把公、检、法称为执法机关，只有执行刑事法律才是执法，才必须以事实为根据，以法律为准绳，而并不把行政机关也看成是执法机关。尤其应该看到，行政机关在发挥其行政职能时，与公民、法人之间常常要形成管理者与被管理者之间的关系，此种关系是一种命令与服从的关系。依法治国需要司法公正，司法公正是法治最重要的内容。法治意味着法律的普遍适用和至高无上；法律平等地约束社会一切成员的法治原则，必须经由公正的司法活动贯彻实施。随着我国民主与法制建设的发展，人们逐步认识到，行政机关是权力机关的执行机关。权力机关的意志主要通过其所制定的法律表达出来，因此，行政权力管理范围大于司法权力，司法权力无法与之抗衡，因此导致行政权力过大。行政机关发布行政命令、制订规章等规范性文件、解释行政法规等，都被认为是行政权的行使，而作为被管理者的公民、法人必须遵从。至于这些抽象的行政行为是否合理、合法，极少有人提出疑问。把行政机关列为执法机关，称为行政执法，是改革开放以后，特别是行政诉讼法颁行以后的事。但至今仍有人只把部分行政机关称为执法机关，而将相当一部分行政机关排除在外。当然，这并不是说在此以前就不存在行政执法，而是说，人们尚未将实际存在的作出行政执法行为的行政机关，从法律的角度来认识和要求，恢复其执法机关的地位。认识上的这种偏颇，自然也将增加依法行政的难度。
4继续推进依法行政的策略
如何加强依法行政工作，总的来说就是一句话、六个方面：提高能力是前提，转变职能是基础，科学决策是关键，规范执法是核心，制度建设是重点，加强监督是保障[5]。全面推进依法行政，责任在政府，关键在领导，核心在落实，最重要的是要取信于民。取信于民有个过程。具体来说可以从以下几个方面入手。
4.1优化政府组织结构， 完善政府职能
组织结构决定政府的机构、职责、编制等行政资源的配置形式、相互关系及运行效率。针对当前政府结构中存在的职能交叉、权责脱离等问题，应简化职能部门，优化机构设置，改变管理过散、分工过细的机构，整合调整职责交叉重复、长期难以协调解决的机构；同时，明确各部门的职能分工和责任，理顺上级部门、垂直管理机构与下级政府及其部门的职责关系，强化各部分之间的制约协调关系。
4.2理顺政府与市场、社会、地方的关系， 明确政府职能边界
从政府与市场中要充分发挥市场在资源配置、价格的决定性作用，尽量减少甚至避免对市场的直接干预，减少行业进入的前置性审批，加强质量、安全、环保、节能、技术标准等方面的一线监管。从政府与社会的关系来看，在目前民政部门、主管部门双重管理体制下，行业协会等社会组织渐渐成了与主管部门“合署办公” 的半官方机构，行政部门权利外延的“二政府” “养老院”等问题，将行业协会这类社会组织从行政部门完全剥离出来，加快实施政社分离。从政府治理向政府管理转变，以向社会购买服务、加强监管和引导、建立完善适合公众参与的制度性框架等方式，激发社会组织的活力。
4.3完善监督体系。
建立人民银行、统计部门、审计部门向全国人大定期汇报制度， 凡不涉及国家安全的统计数据及计算方法， 应及时公开；在公务人员的监督方面， 要提高政府运行的透明度， 扩大各级政府在三公经费、转移支付等领域的公开内容， 详细公布各级政府财政收支和政府间转移支付的计
算方法。完善相关的司法保证制度，鼓励公民、法人和其他组织依法行使行政诉讼手段，维护自身正当权益，监督行政机关依法行使行政职权；选取“民告官” 典型判例， 进行适当宣传； 鼓励公益诉讼， 允许集体诉讼， 以减少上访和群体性事件。
5结语
庞大的行政执法队伍，在法律意识方面的水平和修养极为参差不齐；从而实现所有的行政领导均树立起在作出重大决策和决定以前，都问一问是否符合法律的规定和要求；使广大行政机关工作人员明白作出任何一项涉及公民权益的规定和具体行为都必须有法律依据等等，这决不是一件轻易的事。更何况许多行政行为与金钱利益直接关联。也许这需要一整个历史时期，有赖于各项制度的完善和强有力的法制教育。为实现法治中国建设，必须坚持依法行政。
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