全市县域产业园区调研报告
4月8日，在市委十一届第108次常委会上，明玉书记要求，要强力推进县域产业园区体制机制创新，全面激发产业园区发展活力，打造全市经济社会发展新引擎，并明确志勇部长牵头开展调研工作，为市委市政府决策提供依据。
会后，志勇部长立即召集组织部、政研室等相关部门同志研究确定调研方案，成立15家市直部门共同参与的专题调研小组，深入到9个县（市）区13个产业园区进行实地考察，并多次召开县（市）区、产业园区主要负责同志及驻园区企业负责人座谈会，面对面地听取意见与建议；同时，安排调研小组赴外地考察，直接或间接地借鉴吸纳外地经验。在此基础上，形成全市县域产业园区调研报告。
一、全市县域产业园区的发展现状
目前，经市编办批复的县域产业园区共有13个，即：黑山的庞河、胡家、八道壕，北镇的沟帮子，凌海的大有、双羊，义县的七里河、九道岭，古塔的士英，凌河的紫荆，太和的汤河子，滨海新区的西海，松山新区的南站。总体规划面积289平方公里，建成区面积56平方公里。
通过调研，我们感到，全市产业园区在总体上呈现出健康发展的良好态势。第一，基础设施得以完善。2010年至2014年，全市产业园区全口径固定资产投资实现900亿元，预计2015年可新增固定资产投资183亿元。义县七里河、黑山庞河“七通一平”分别达到7平方公里和4.4平方公里，北镇的沟帮子形成产城融合的发展格局，等等，企业生产经营环境明显改观。第二，产业发展逐步明晰。全市产业园区已经形成三个产业体系，即以装备制造、新能源、精细化工、冶金材料、高新技术产业等为主体的产业体系；以种业、畜禽加工、农产品加工、果蔬饮品等为主体的产业体系；以物流、文化旅游为主体的产业体系。第三，企业入园持续增加。全市产业园区已建成工业企业346户，完成投资603亿元；在建企业106户；今年意向入园企业75户。第四，骨干作用有所增强。全市产业园区企业增加值从2010年的162.6亿元增加到2014年的 357.8亿元，增长2.2倍 ，占地区企业增加值的比重从28.8 %提高到38.9 %，提高了10.1个百分点。
实践证明，产业园区已经成为促调整的重要力量，县（市）区级产业结构从2009年的19：45：36调整为16：49：35；成为稳增长的重要平台，仅从财政收入情况来看，从2010年的10亿元增加到2014年的25.5亿元，增长2.55倍，年均增幅26.4%，园区收入占比从15.4%提高到22.1%，提高了6.7个百分点；成为保就业的重要渠道，吸纳就业人员10万人。
通过调研，我们更感到，产业园区的发展正处在转型升级的关键时期，面临诸多严峻挑战：一是体制机制亟待创新，有的园区依然沿袭着行政管理模式，缺乏经济管理思维与经济运行架构。二是规划科学性亟待提高，就全市而言，缺乏市域产业园区整体统筹规划，县域产业园区各自为政，造成功能冲突，产业雷同，互补效应弱。就县域而言，相当一部分园区的整体规划、产业规划不清晰，缺乏对要素资源的集约节约利用，招商引资平台建设滞后甚至是缺失；有的园区总体规划是在2011年以前编制完成的，与国家和省市的“十二五”规划要求不符；有的园区没有编制总体规划，规划建设与城市土地利用总体规划、环境保护规划等相关规划之间脱节。三是集群效应亟待增强，突出表现在没有实现全产业的“闭环招商”，产业链条不配套，综合竞争力不强，缺乏能够带动行业发展的大型企业，中低端产业类的企业较多，产业发展层次低，主导产业瘦弱；尤其是自主研发能力较弱，园区内具有较高科技含量的项目仅占15.4%，拥有自主知识产权的专利企业仅占9%，企业内部有研发机构的较少，公共研发平台尚未建立。四是“瓶颈”制约亟待解决，建设资金严重不足，融资渠道狭窄，基础设施建设进程不快；土地规模矛盾突出，比如，滨海新区到2020年的规划指标均已用尽，目前还有2600亩在建及待建项目的土地规划需要调整。五是人才引进亟待突破，缺乏专业的高水平的各级各类优秀人才。此外，还存在园区收入与地方实得财力不匹配、扶持园区发展的优惠政策较单一等问题。
二、全市县域产业园区的发展建议
通过这次调研，我们看到了产业园区的发展，看到了产业园区存在的问题，更看到了产业园区的潜力与优势。着眼于全面建设辽西区域性中心城市的总体格局，我们必须把产业园区的建设与发展摆在更加突出的位置，整合资源，集中力量，深化改革与创新，以产业园区发展的“爆发力”推动全市经济社会发展的增长力。
第一，要切实解决思想认识的问题。通过这次调研，我们更加深刻地感受到，思路决定出路，思想认识的高度决定着发展的高度。严峻的问题在于，受总体形势的影响，以及取消GDP考核指标、优惠政策和激励政策的淡化或者刹车，在相当程度上造成对产业园区发展的积极性减弱，精神不振，信心不足，有的劲头放松，慢作为甚至是不作为；有的瞻前顾后，不敢作为。而且，在部分地区和部分干部的思想观念中，对产业园区的建设与发展还存在着“三个等同于”的认识，即等同于行政性的管理区域，以行政化的思路与方式而非经济化、市场化的思路与方式来管理和运作产业园区；等同于常规性的经济工作，突出表现在没有形成具有园区特色的目标体系与考评体系；等同于一般性的招商引资，缺乏明晰的产业招商规划与途径，演变成事实上的“企业扎堆”而不是“集群联动”，呈现的是单体企业而不是全产业的链条式发展。
我们认为，市委市政府之所以决定设立产业园区，就是要赋予产业园区特殊的定位、特殊的使命、特殊的政策，推动经济社会实现突破性发展。建议市委市政府明确产业园区是“四位一体”的总体理念和功能定位，换而言之：就是明确，产业园区是改革创新的试验区，只有这样，才能冲出桎梏与苑囿，以思想观念和体制机制的突破带动建设与发展的突破；才能形成允许试与闯、敢于试与闯的浓厚氛围。就是明确，产业园区是科学发展的示范区，只有这样，才能以科学发展的视野来审视与破解规划、定位、招商、服务、土地集约利用、融资平台建设等诸多问题，真正做到棋高一招、先人一手，实现又好又快发展。就是明确，产业园区是特色产业的集聚区，只有这样，才能突出产业链招商、全链条发展，以集聚集群提高竞争力和抵御风险能力；才能形成强影响力的品牌效应，以特色特点争市场赢发展。就是明确，产业园区是现代化城市功能区，只有这样，才能实现产业化、工业化与城镇化的统筹发展。
尤为重要的是，要强化规划意识，强化规划的科学性与法制性。就全市而言，要编制统一的产业园区发展指导规划，明晰产业导向，确定各个产业园区的产业发展重点，并在此基础上，指导县（市）区做到产业发展重点与考虑企业入驻积极性相协调相结合。就县域而言，要结合国家产业发展政策和锦州发展全局，进行新一轮的总体规划修编，强化特色特点和环境保护、生态平衡、产城融合，同时要在总体规划的指导下，完成与完善控制性详细规划，推动园区建设成为各具特色、错位发展、强竞争力与强生命力相结合的产业高地。规划确定之后，要按法定程序报人大和政府进行审议与批准，使之具有法律效力，确保规划的刚性约束。
第二，要切实解决领导体制的问题。通过这次调研，我们调研组所感受到的，基层干部和企业负责人也普遍提到的，在领导体制上突出表现为两个问题：一方面，是缺乏市级层面的统筹；另一方面，是产业园区的“行政化”倾向。
关于市级统筹。目前的状况是，产业园区各自为战，或者是县（区）自为战。这种状况所带来的影响，就是没有建立统一的规划体系，形成功能定位的重叠和产业结构的雷同；没有形成统一的考评体系，造成产业园区尤其是产业园区主要领导缺乏竞争的活力与动力；没有形成统一的解决问题体系，条条、块块的问题纠结在一起，迟滞了产业园区建设速度。因此，建议市委市政府加强市级层面的统筹，成立市级的产业园区领导小组，统筹全市产业园区的体制机制创新与规划、招商、建设、目标考评等各项工作，并在职能部门设立领导小组办公室，负责日常工作；同时，领导小组肩负审批委员会职能，对产业园区的重大项目，实行集中的、一次性会议审批，提高工作效率与效能。市级层面的统筹还要把握产业园区的数量，突出质量，针对发展实际适时整合或扩面；要注重提振县（市）区及产业园区领导干部对产业园区发展的信心与勇气。
关于去“行政化”倾向。我们认为，产业园区的首要功能，就是经济功能；产业园区的核心色彩，就是经济色彩。而目前的状况是，部分产业园区的行政功能、行政色彩较浓并有越演越烈之势。同时，我们也感到，产业园区的经济化、市场化进程还必须要有行政职能相配合。因此，建议市委市政府对产业园区实行“一区两制”，对经济功能与行政功能进行区别定位。所谓的“两制”，就是经济功能实行市场化管理，行政功能实行服务化管理。
具体建议：一是调整完善产业园区区划布局，坐落在产业园区规划区域内的乡（街）成建制划入产业园区进行管理，并将所辖乡（镇）改建成街道办事处，产业园区及新城新镇实行合署办公，并建立产业园区党工委、管委会党政合一体制，管委会主任兼任党工委书记。二是突出产业园区经济功能，剥离所辖街道的经济职能，街道只承担社会管理职能，重点配合产业园区做好土地动拆迁、社会稳定工作；产业园区内设机构实行“扁平化”管理，只设一个管理层级，即根据需要设立的专业局和街道办事处，并在核定人员编制和干部职数的限额外，可按公司化运作方式自行确定内部机构名称和人员配置。所在县（市）区委政府只对产业园区管委会进行经济指标与工作绩效的考核，不再对街道进行单独考核，形成产业园区集中精力抓经济建设、街道全心全意抓社会事业、重大问题由管委会统筹决策的运行机制。三是强化目标管理绩效考评导向，将全市产业园区全面纳入目标管理绩效考评体系，强化对产业园区产业规划、产业定位及经济社会发展情况的考评，重点考评营业收入、固定资产投资、引进域外资金、实际利用外资、地方公共财政预算收入、“五税”收入地方留成部分等指标，定期对指标增速和计划完成进度进行统计排名和情况通报，并设立资金奖励、职务奖励和末位退出、责任追究等制度。
第三，要切实解决责权统一的问题。在调研座谈发言中，产业园区及企业负责人还提到，市委市政府对产业园区的建设与发展寄予厚望，就要既明确“责任清单”，也要明确“权力清单”。从调研情况来看，影响产业园区建设与发展进程的，既有职责不清的问题，也有权责脱节的问题。
因此，建议市委市政府继续深化“三放权”工作，推进职能转变和机制优化。一是深化“事权”下放。原则上，对省里下放给市里的权限，市里绝不截留，直接放给下一级，做到应放尽放；县域产业园区享有同级政府的经济管理权限。尤其是要把下放“事权”的重点，集中在与产业园区项目有关的审批权限上，使产业园区真正独立行使项目、规划、土地、环保、建设及房产、水利、科技、工商等管理权限。要实行分层审批制度：其一，产业园区的重大项目、重点问题，由市产业园区领导小组进行集中性会议审批。其二，根据领导小组授权，领导小组办公室针对产业园区所提出的审批事项，每月召开一次会议进行定期的统筹审批。其三，实现规范下的灵活审批，凡是不需要申报市级以上审批，而产业园区自身具有审批职能的，一律在产业园区完成审批和执法服务；目前尚未具备审批职能的由产业园区进行“模拟审批”，上级职能部门“见章换章”、“见文换文”，基本实现“园区事园区办”，推动产业园区自主谈项目、定项目、落项目、建项目，提升项目建设效率。二是深化“财权”下放。产业园区要建立一级财政，明确财政收支范围，建立事权与财权相统一的财政管理机制。同时，要制定支持产业园区发展的财政政策，尤其要在土地出让金管理、支持园区内企业发展等方面加大扶持力度。在下放财权的基础上，要建立资金监管体系，从事前事中事后对项目和资金使用状况进行监控，对财政资金使用效益进行绩效评价，做到放权与监管并重。三是深化“人权”下放。赋予产业园区岗位聘用权，产业园区正、副县级领导同志由县（市）区提名、市委组织部考核、市委任命，此外的领导班子成员由县（市）区委提名、政府聘用，内设机构领导干部及其人员由产业园区自行提名聘用；产业园区所辖街道的选人用人权下放给产业园区，充分发挥统一领导、分工负责的整体效能。同时，产业园区可根据岗位需要自主聘用各类人才，并按聘用岗位兑现相关待遇。
调研组的同志还考虑到，就是权力下放了，县（市）区、产业园区是不是真正能接得住、用得好，并就这个问题进行了深入研讨。我们认为，解决这个问题，一方面，要形成系统的考核体系，从权力承接和权力运行两个方面入手，制定简政放权量化考核方案，并将考评结果作为绩效考评工作的评分依据之一，对综合排名靠前的予以加分奖励，考评成绩不好的由市委市政府进行追责。通过这种方式，推动县（市）区、产业园区建立健全内部工作机制，努力提高承接能力。另一方面，放权部门要采取专业培训、挂职学习、派驻管理等方式，切实加强对产业园区的业务指导和跟踪服务，在城市发展和重点项目建设以及与国家、省有关部门工作联系等方面，发挥好职能部门作用。同时，要建立健全垂直管理部门与所在县（市）区、产业园区的工作衔接机制，扩大县（市）区、产业园区对垂直管理部门派驻机构的监督管理，派驻机构领导干部调配任免、年度考核要征求所在县（市）区、产业园区的意见。
我们还必须明确：第一，国家统一制定的税收等优惠政策，要逐项落实到位。第二，已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行，没有规定期限又确需调整的，由各地各部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。第三，与企业已签定合同中的优惠政策， 继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。
第四，要切实解决“瓶颈”制约的问题。突出表现为资金、土地、项目、人才。
关于资金的问题。我们要增加政府性投入，但是，必须明确，产业园区不能单纯地甚至是一味地停留在以政府投资为主体的固有思维与模式上，而要按照政府主导、市场化运作的方式，进行投融资体制改革的创新与实践。比如，搭建银企对接平台，开展经常性的定点银行对接会、定向行业对接会、重点园区重点企业重点产业集群对接会，等等，帮助园区和企业解决融资难题。比如，通过信托、融资租赁、发售企业债券以及利用中期票据、各种基金等新型金融工具进行融资，凌海、黑山已经入股省的政府融资担保中心这个增信融资平台，可以放大10倍以上进行融资，这个案例值得借鉴。比如，更多地鼓励和推进PPP模式，解决地方政府在产业园区基础设施建设中的资金缺口问题。此外，还要积极争取上级专项资金、东北振兴产业投资基金、无息或贴息的政策性贷款，等等。
关于土地的问题。从调研的情况来看，一些园区的土地利用效率不高，批而未供、供而未用的问题比较突出，粗放利用、闲置浪费土地的现象比较严重。一方面，建议产业园区领导小组进行市级统筹，综合分配土地指标，统一土地利用。另一方面，要指导和推进县（市）区、产业园区转变用地观念，在充分做好土地规划调整、用活增减挂钩政策、积极争取用地规模等增量文章的同时，要下大力气做好盘活存量的工作，节约集约利用土地。尤其要强化土地的投资强度、产出效益比等硬性约束，坚决防止“圈地”。要通过合作、调剂、退出、租赁等形式，推进闲置半闲置和低效利用土地向优质项目转移配置；对项目不落实的建设用地，要依法以市场方式调整安排其它项目，坚决不允许出现“占着鸡窝不下蛋”、“端着大盘子上小菜”的现象。
关于项目的问题。重点要突出主要领导招商，有决策权；以商招商，有说服力；以家乡在外的成功人士招商，有家乡情结。尤其要突出产业招商，在这方面，鞍山激光科技产业园的发展带给我们深刻的启示，他们针对激光产业的11个环节成立11个招商局，实行全链条引入，引进企业157家，开工建设与重点推进项目360个，投资总额300亿元，成为国家火炬激光科技特色产业基地。我们还要加大京津冀产业转移承接力度，同时，要把辽宁唯一的“全国第三批加工贸易梯度转移重点承接地”这张名牌做亮做大，坚决不能出现前期积极争取被认定、后期缺乏承接激情与成果的困窘局面。要切实加强招商队伍的专业化建设，整合县（市）区与产业园区的招商力量，争取尽快实现招商引资新突破。
关于人才的问题。所构想的“一区两制”，核心问题在于激活人的积极性，重点在于人才的自主招聘与人才政策的封闭运行。产业园区经济功能要全面实行岗位聘任制，对内竞争上岗，对外公开招聘，实行“档案管理、绩效挂钩”。尤其要建立以岗位绩效工资为基础的分配制度，实行年薪制、协议工资制、项目工资制等多种薪酬形式；建立职位职级激励机制，对优秀的聘用人才经考核后按相关规定可优先转录为事业编或公务员编，等等，真正做到环境留人与待遇留人相结合，真正体现人才、有功之臣的自我价值。同时，要切实加强产业园区领导干部的培训提高工作，强化对政策的理解力与执行力，强化招商引资的实战技能。
总体而言，在经济下行压力增大的严峻形势面前，产业园区建设与发展的希望在于体制机制创新；而从产业园区所承担的历史使命来看，重要的责任更是在于要坚持不懈、一步一登高地推进体制机制创新，为全市经济社会发展趟路子、做示范。因此，产业园区的体制机制创新已经成为必须直面、必须破解的核心问题。
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