农村新型养老保险制度问题研究
摘要
自建国以来，我国农村养老保险制度经历了一个漫长的发展过程，随着社会和经济的进步，农村养老保险面临着不可避免的改革。2007年的农村新型养老保险制度改革，谱写了农村养老保险制度的新篇章。但是经历了两年试点后的农村新型养老保险制度仍然有其不完善的地方，本文分析了农村新型养老保险制度的现状，主要包括新型农村养老保险制度在其试点过程中所发现的不足和问题，并且分析了这些问题的成因，最后对针对这些问题的解决方法是什么，不断的发现问题，解决问题，完善我国的农村养老保险制度。
关键词：农村新型养老保险农保基金
引言
养老保险是社会保障体系的重要组成部分，是世界各国社会保险的第一大险种。中国作为一个人口最多，农村人口又占绝对多数的发展中国家，人口老龄化的到来显然具有超前性，属于典型的“未富先老”型。中国是一个城乡二元经济结构明显的国家，据2005年全国1%的人口抽样调查推算。我国人口总数为130756万人，全国有74544万人居住在乡村，占人口总数的57.01%。即农村人口的比例占全国人口的一半以上，解决中国的养老保险问题即重点在于解决中国农村的养老保险问题。同时全国60岁以上的老年人口超过了2亿，其中农村老年人口所占的比例高达75%。解决中国的养老问题的重中之重在于解决农村老龄化程度加重的养老保险问题。但是如今大量的农村劳动人口外迁或进城务工，大量的年轻人进城当农民工，进城寻找机会，赚取更高的工资，而在留在农村的则大部分是老年人，农村老龄化程度进一步加剧，这对农村的家庭养老模式产生了巨大的冲击。
我国的养老保险制度从建立到现在已有半个多世纪，我国经历了计划经济体制和市场经济体制两个阶段，与此相适应，养老保险的制度建设者不同的体制下具有不同的特征。
建国伊始，1949年9月中国人民政治协商会通过的《共同纲领》明确关于实行劳动保险制度规定，并同有关部门办不了一系列的配套措施，随后《劳动保险条例》的颁布实施标志着我国初步建立起企业职工的养老保险制度。《劳动保险条例》对企业职工保险费的征集、保管和支配，保险费的项目和标准，以及保险事业的执行和监督等都作了具体的规定。按此规定，劳动保险的各项费用，全部由实行劳动保险的各企业行政方面或资金负担，其中一部分由企业行政方面或资方直接支付；另一部分则由企业行政方面或资方缴纳劳动保险费，交由工会组织办理。但是由于当时国家的财力有限，咱不能在所有企业实行，而且缺乏经验，之一采取“重点实施，逐步推广”的办法，从小单位开始，覆盖面比较窄。不过当时的养老保险主要是针对城镇职工，占我国人口绝大多数的弄明并没有被涵盖其中，这是第一部全国统一的社会保险法规。
*结束后，我国进入了新的历史发展时期，农村社会养老保险工作逐步展开，在全国大部分地区开展农村社会养老保险试点工作。1991年1月，国务院推出《农村社会养老保险基本方案》，并与1992年1月下发了此方案，由此标志
着社会养老保险制度在农村正式建立。在企业职工、国家机关、事业单位工作人员的社会养老保险建立之后农村养老保险初步建立起来，改革后的农村养老保险主要包括两个方面：一是建立基本养老保险与企业补充养老保险、个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险制度；二是基本养老保险所需费用由国家、企业和劳动者三方承担。通过一步步努力，我国的养老保险逐步发展起来，但目前仍有许多方面需要完善。
经过了漫长的时间，我国的养老保险制度不断的发展，在不断的发展中总结经验和发现现存的制度的不足，修改并完善这些不足。自建国初期的养老保险制度起，中国养老保险的试点及其的主要执行范围都是以城镇为主，所包括的养老保险的人员范围也是以城镇职工为主，农村居民的养老保险制度则相对发展较为滞后。改革开放以后，随着城镇居民和农村居民收入的逐渐增大，农村与城镇的养老保险制度也面临着较大的差距，并且农村和城镇养老保险的这种发展差距正在日益增大，我国的农村养老保险制度必须进行相应的改革和快速的调整。我国是一个拥有8亿农民，占总人口约三分之二的农业大国，农民的生计问题关系着国家的安危。解决农民问题的首要问题是解决农民的生计养老问题，农村居民的养老保险关系着农村的稳定与发展，只有充分解决了农村居民的养老问题，农村问题才能得以真正的解决。所以有言，中国的发展问题主要的农村的问题，解决好农村的发展与稳定问题至关重要。意识到农村经济发展的重要性与农村养老问题的严峻与迫切，2008年国家新制定了关于中国农村的新型养老保险制度的政策，希望能够从实质上帮助并解决农村养老保险的问题。
农村新型养老保险制度下的现状
1、农村地区的养老保险的财政投入过低，覆盖面低
城乡经济发展结构的不平衡，城镇经济在工业产业结构的带动下高速发展，而农村的经济发展相对较弱，农村资金的匮乏，则对农村养老保险的财政投入就少。农村养老保险缴纳的方式主要是以农民自己缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。但是由于集体和国家的责任不受法律的约束，这样农村养老保险金只能由个人全部缴纳，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或个人自我储蓄积累保障。造成农村养老保险投保人数少，覆盖面小，总体缴费水平偏低，养老待遇计发办法不合理，每人平均月养老金只有十几元，甚至几元，这样的待遇水平远远不能使养老人员安度晚年。由此可见，现行农村社会养老保险制度的保障水平低，社会互济性差，缺乏社会保障应有的社会性和福利性。
2、农村养老保险制度不稳定，缺乏法制规范
农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力，因此各地对这一政策的建立、撤消，保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，缺乏稳定性。1998年政府机构改革，农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态，导致了本来就心存疑虑的农民更加不愿投保，这也是缺乏法律保障的结果。
经历了改革后的新型农村养老保险，虽然在很大的程度上严厉规范了农村养
老保险的执行和实施，并制定了有效的程序，但是农村社会养老保险工作仍然主要是根据政府部门的政策性规定来展开，缺乏法律支撑，这样可能会出现各个地方、各个部门认识不一致的情况，地方政府又往往无章可循，因此各地农村社会养老保险工作的政府补贴标准、基金投资管理等缺乏同意的规范和操作规程，农保工作的管理具有随意性和盲目性，有时甚至表现为长官意志，这样容易造成各地农保模式不一致，发展不平衡的状况。没有法律的强制性规范，农村居民不能够正确的认识到养老保险的法律效益，原本按月缴纳的养老保险金，部分农村居民可能会欠款，偶尔不交，有时甚至是恶意的拖欠，这种缺乏法律约束力的行为不仅损害了农村居民自身的利益，也损害了国家的利益。而对于相关的政府部门来说，没有法律的支撑，许多的养老保险行为只是根据当地政府的政策性来实施，这样很容易造成各个地区间养老保险政策不一致，各个地区间的政府津贴，政府补助不一致，造成各个不同地区间的农村养老保险工作发展不平衡的现状，引起农村居民的不满。
3、国家的财政补贴不到位，而集体的补助又缺乏落实
在改革试点开展以前，我国农村的养老保险的资金来源主要是“以自己的缴费为主，集体给予相应的补助”，因为农村居民人口基数巨大，而政府的财政收入能给与居民相应的补助也只能是杯水车薪，岂能起到的作用也是微乎其微的，则农村地区养老保险主要的费用仍由农村居民自己承担。农民主要以种植农作物为主要收入，收入极不稳定，并且大部分小家庭种植的农民收入较低，以自己交费的养老保险则意味着用自己的钱养自己，而集体给予的补助微不足道，所以农民的参保积极性很低，推广起来就很困难，很多农民宁愿把钱存入银行，也不愿参加养老保险，则农村地区的参保率非常低。但是2008年出台了新型养老保险之后，新型农村养老保险最大的创新点就是弥补了老农村养老保险财政无补贴 状况，体现了农村社会养老保险的社会性。及现在的农村居民养老保险的缴费模式是由“个人、集体和政府”三方共同筹资，政府给予补贴，这种看得见、摸得着的实惠极大的提高了农民参加新型养老的积极性，以前是政府要求农民参保，而现在变为农民自己主动要参加保险。但是新型农村养老保险的实施已经有近两年的时间了，直到目前为止，只有开展新型农村养老保险工作的市、县财政给予了参保农民补贴，而政府的财政补贴并没有到位，这同时也间接说明了制度的制定仍需进一步的完善，政府应该积极支持，并切实做出行动，老加强农民对新型农村养老保险的信心，提高农民参保的积极性。而对于大多数的集体而言，在农村新型养老保险的基本方案只是要求集体根据自身的条件随参保农民给予适当补助，而并无强制性的规定。在这种情况下，大多数的集体无力或者不愿意对参保的农民给予补助，除非是集体企业特别发达的地区，因此目前绝大部分地区参保农民的集体补助是无法落实的。
4、农保基金的安全性差，保值增值能力差
自开始农村养老保险制度以来，农村社会养老保险基金的投资始终是按照国家规定存入国有银行或者用于认购国家发行的高利率债券。虽然进行了新型的农保试点，但是农村社会养老保险基金仍然是通过这种单一的渠道投资，虽然这种投资方式比较稳妥，相对能够避免因投资失误而造成的基金损失，但是在低风险的同时基金保值增值的空间也不大，并且在农村养老保险基金大部分都由农民自己缴纳的现实情况下，基金无法保值增值将直接影响到农民对农保制度的信任。在某些偏远的市级地区，因为缺乏专业的人才，造成农保基金的管理工作混乱，同时财务工作内控制度不完善等等原因，使得基金的安全性和稳定性无法保证。
并且农保基金的运营主体主要是各个县级农保经办机构，在对农保基金的管理过程中，政府即使政策的制定者又是基金运营的经营者，因此受地方政府行政的干预较多，可能有时还会出现挤占基金的现象。
农村新型养老保险现状的成因分析
1、经济发展的不平衡
城乡发展不协调，由于城镇和农村发展的产业结构不同，在城镇的工业发展比较迅速，而工业发展的附加产值较高，因此带动了城镇的经济发展，工业快速发展的同时，为城镇提供了大量的就业机会，城镇人经济收入得到提高，居民的生活水平得到改善。但是在农村主要以农业发展为主，入地使用常常采用家庭承包制度，实行小家庭种植，各个家庭的种植品种和种植方法不同，形成不同的小家庭规模，很难产生规模经济效益。加上农业收入效的益低，以及政策方面诸多不平衡和限制，农村的经济发展远远低于城镇的经济收入。究其主要原因有，国家对工业发展的重视，导致投资过分向工业和城市倾斜，而忽视了农村的农业经济发展。农村居民的收入不高，则投入农村养老保险的基金就少，虽然实行了新型农村保险，但是大部分地区仍实行的是保障水平较低、财政无补贴的老农保险制度，甚至还有一部分的农民未参加任何养老保险，仍旧依靠传统的家庭保障的方式养老。即使是在实行新型农保的地区，也并非所有条件符合的农民都参加了新型保险。因为农村地区的经济发展较慢，个人家庭的收入低，政府的资金不足，则对农村地区投入的养老保险的资金扶助较少，直接导致了农村地区的养老保险的覆盖面低。
2、法律法规仍需完善
在制定新型的农村养老保险制度时，较以前的农村养老保险制度中，增添并要求了政府的补助行为，但是这种要求依旧是根据不同的地区做相应的调整。即不同地区的政府根据自身的政府资金情况，对相应的地区提供资金补助，则有点地方政府则不愿或没有履行其相应的扶助义务。仍需制定较为规范的法律法规，规定政府和集体在农村养老保险中的义务和责任，强制性的执行，落实实施政府在农村居民养老保险补助政策，制定相应的监管机构，监督并管理地区的养老保险基金的使用问题。
3、农保基金的投资渠道单一，基金管理机制需完善
农村养老保险基金保值增值的困难的主要原因是由于在农村养老保险基金投资运营时的渠道过于狭窄，按照规定的农保基金的投资仅有存入银行和购买国债两种途径，银行存款作为投资的一种方式，其主要的优点就是安全性高且流动性强，但是其最大的缺点就是收益率低下。而国债的收益率虽然比同期银行储蓄存款较高，但是却很容易受到市场利率的影响。目前的农保基金的保值增值主要是靠对银行存款或者国债进行长短期组合来完成，但是这种单一的投资组合，无法实现风险分散、投资优化的目的，难以实现基金的保值增值。在农村社会养老保险制度中，对农保基金的管理是一个非常重要的问题，关系到农保制度的健康顺利发展。而目前的农保制度主要由县级农保经办机构负责业务开展、基金投资、基金管理等具体的工作，这种“一条龙”式的管理机制政资不分，政事不分，不利于监管约束的实现，在一定程度上影响了农村社会养老保险基金的有效管理，造成了农保资金管理效率低下和安全性缺乏保障的局面。
农村新型养老保险现状的解决方法：
1、加大公共财政投入力度，扩大农保覆盖面和提高其社会保障功能
财政是国家宏观调控的必要手段，也是统筹城乡经济社会协调发展和支持农村建设的重要财力保障。过去受国家经济发展战略和宏观政策的影响，财政政策及其财力分配存在重大缺陷，对农业的生产力投入不足，对农村的社会性投入更为匮乏，农村公共产品供给不足，发展滞后，这样就极大的阻碍了农村城市化的建设和发展。防止城乡差距过度扩大，必须调整和改变现行财政分配不合理的现状，加大对“三农”投入的倾斜力度，要让公共财政逐步覆盖农村。公共财政的投资不仅仅局限于农村的基础建设，也应有效的投入到提高人们的生活水平和生活质量之中，加大对农民的养老保险的投资力度，确保农民的养老保障。“农村社会养老保险的需求弹性非常大，无论是经济发达地区还是贫困地区都如此。即只需要少量的补助就能大大增加农民参保积极性和参保率。财政补助是农保事业发展的催化剂，较少的投入就能较大程度地提高参保率和覆盖面，国家的财政补助能快速的提高农保事业的发展。公共财政要全过程支持农村社会养老保险制度建设，降低农民参保门槛，提高保障水平。同时要以多种方式建立农民参保补贴制度。在面向农民的筹资上，要降低门槛，坚持政府组织引导和农民自愿相结合，以政府投资为主，低水平起步，建立农民的最基本养老保障制度。
2、确定农村养老保险的法律地位，使其具有制度上的稳定性
国家关于农村养老保险的方针政策变化无常，不利于这项工作的开展。全国各地在这方面也没有规范统一的业务、财务及档案管理的规章制度，都导致农村社会养老保险制度的不稳定性。而立法是达到稳定政策的最好途径。因为农村养老保险主要是自愿性，并且集体和国家对农民的补助也是不具有法律约束的，所以农民对于养老保险的积极性不高，对社会和国家的养老保险的服务也缺乏信任。同时，注重制度化建设，建立新型农村养老保险实施办法以及基金管理、财会制度、定期公示等一系列的管理制度，并且在试点中不断完善，强化制度化、规范化、法律化的管理。应确定农村养老保险的法律地位，明确集体和国家在农村养老保险上的责任和义务，是农村的养老保险具有制度上的稳定性，以此来增强农村居民办理养老保险的信心。
3、发挥商业保险在新型农保制度中的作用
新农保制度要与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策相配套，保障农村居民老年基本生活。这可以看做是在制度结构方面上的政策或机制之间的协调。为了保证新农保的可持续发展，新农保制度的运行不仅要做到与其他社会保障政策或机制在结构方面的统筹，而且要合理利用其他政策或机制以支持自身的可持续发展。农村社会养老保险具有一定的特殊性，这就是农村居民收入风险的特点决定了农村社会养老保险制度实施中商业保险能发挥的特殊作用。在新农保实施过程中，商业保险的作用主要表现在以下两个方面：一是它可以通过保证农民的收入而成为新农保制度实施的重要配套机制，这可以看做商业保险支持新农保制度可持续发展的作用表现；二是商业保险尤其是商业养老保险所提供的相关保障能够弥补新农保制度在保障水平方面的不足，因而成为新农保制度的补充，这可以看做商业保险在制度结构方面的作用。
目前，新农保所能提供的保障水平较低。因此，一方面，要随着经济和社会的发展，适度提高新农保的保障水平；另一方面，要用多层次的养老保障制度体系来保障农村居民养老权益。新农保是农村养老保障体系的重要层次，可以在保障农村居民老年生活方面发挥重要作用，商业保险可以作为我国农村养老保障制度体系的补充层次，此外，还要要发挥家庭养老、土地养老和养老救助的作用，
构建农村多层次的养老保障制度体系。
结论
从国外成功经验来看，养老保险制度越完善、服务越到位，投保者的热情就越高，保险基金也就越充足；反之，越没钱，服务就越无法提高，投保者越没有热情，保险基金就越不充足，周而复始，形成恶性循环。我国的农村社会养老保险制度起步较晚，许多地方现在还处于摸索阶段，国外没有现成的模式供使用，国内没有完善的法律作依据，操作的时候难免有种种不尽人意的地方，但是农村养老保险直接关系到我国农村的稳定秩序和农业的发展，所以不断完善我国的农村养老保险制度和农村养老保险制度的改革也成为大势所趋和重中之重。在不断的发展中，修正并完善我国农村养老保险制度。新型的农村养老保险改革制度具有重要的意义，将原来传统的“个人缴纳为主，集体扶助”的养老模式中心加入了政府的行为，新增添了政府补贴，弥补了政府在农村养老保险中的作用。新型的农村养老保险制度的实施减轻了农村养老的负担，规范了农村养老保险制度。但是，新型农村养老保险制度仍然存在着问题，需要我们对其进行完善，以便能更好的发挥其保障功能。
参考文献：
[1]李剑阁 农村新型养老保险制度的发展方向《决策咨询通讯》2007年第6期
[2]宋丽君 新型农村社会养老保险制度研究 2009年6月
[3]袁春瑛 我国农村社会养老保险问题研究 2003年5月
[4]吴英英 建立我国新型农村社会养老保险制度的研究 2008年3月
[5]朱正刚 论农村社会养老保险制度的完善 2005年5月
