刑事司法视野中的检察委员会制度
我国宪法规定,人民检察院是国家的法律监督机关,检察委员会是人民检察院业务决策机构,是我国独具特色的一种检察制度。设立检察委员会制度的目的,在于用民主集中制的方式确保案件质量和正确行使检察权,它的存在确有其科学、合理的一方面,也确实发挥了不可替代的重要作用,但随着我国社会主义法制的不断健全,司法制度的改革正朝“公正与效率平衡”迈进,公民法律意识的日益增强,检察院检察委员会在司法实践中的弊端逐渐凸显出来,其合理性越来越受到质疑,因此,对检察委员会制度进行认真的研究和反思是十分必要。
一、现行检察委员会制度存在的问题
(一)议事范围不明确
根据《人民检察院组织法》的有关规定,检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题,但对于“重大案件”和“其他重大问题”的内涵及外延还没有统一的法律界定,导致讨论案件的范围上缺少具体的操作标准。在一个事项、一个案件是否“重大”,是否应该由检委会讨论决定时,主观色彩相对比较浓厚,这样有可能造成个别办案人员和主管检察长在分散责任的心理支配下,往往将不属于检委会讨论的案件提交检委会讨论,这既增加了检委会负担,又造成了司法资源的浪费,[1]也使得错案责任无从追究,对检察委员会的权威也是一种损害。同时,重大案件提请的随意性也直接影响检察官独立行使检察权。另外,《人民检察院组织法》第3条同时规定:“如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定”这一规定,即违反了国家机关之间权限划分的宪法定位,又违反了人民检察院独立行使检察权的宪法原则。
(二)检察委员会委员选任机制缺乏合理性
《人民检察院检察委员会组织条例》第2条规定,各级人民检察院检察委员会由本院检察长、副检察长、检察委员会专职委员以及有关内设机构负责人组成。实践中逐步形成了惯例,各级党组成员是当然的检察委员会委员,主要业务部门负责人多为检察委员会委员。[2]这种政治待遇、行政式的选任条件,极大地影响了检察委员会职能的发挥。尤其基层检察机关党组成员的人选大部分都是从党政机关调任和部队转业干部安置,他们大多缺乏专业的法律素养,《检察官法》中规定的学历及通过司法考试等检察官任免条件也似乎仅适用于普通检察官的任免,对他们来说一经行政任命,即可获得相应的检察官等级,并以党组成员的身份成为当然的检委会委员。在检察委员会讨论解决重大、复杂的案件过程中,多半委员听完承办人汇报后,例行公事,人云亦云,有的甚至凭感觉判断罪与非罪、此罪与彼罪,实在与设立检察委员会的最终目的相悖。[3]检委会委员选任的行政化所带来的弊端由此可见一斑。此外法律未对检委委员的任职期限作任何限制性规定,致使检委委员法律知识结构老化,在讨论案件时更多是凭感性认识和经验发表意见,不能从法理上进行论证,难以做到论证透彻,决策科学,从而削弱了法律的权威性,造成检委会委员整体专业水平下降。这种“终身制”的任职模式还不利于素质较高的年轻的检察人员进入检察委员会,容易使检委委员缺乏责任感、使命感,不思进取,导致检委会流于形式,发挥不了检察委员会作为检察机关内部权力决策机构的实际作用。[4]
(三)检察委员会会议事程序缺乏规范化
1.两大职能行使严重失衡。讨论决定重大案件和其他重大问题是检察委员会的两项基本职能,但实际上多数检察机关尤其是基层检察机关的检委会在履行其职能时只讨论重大案件,而讨论重大问题的职能则基本是空白。
2.检察委员会会议事缺乏透明度,难以实行监督。目前检察委员会实行相对封闭的议事方式,检察委员会在运行过程中唯一的形式就是“会”,检察委员会讨论案件几乎没有任何调查取证的过程,在讨论过程中,检察委员会多数是被动地听承办人对案件的汇报或对极个别重大问题的汇报,这也是大多数检察委员会委员了解案情的唯一途径。讨论时除了检察委员会委员和案件汇报人、记录人员以外,其他人是不准进入会议室的,多数检察干部对检委会如何讨论案件不知情,检察机关内部对检委会工作难以实施有效监督,而且外部监督也不充分。[5]
3.检察委员会委员责任追究机制不完善。根据《人民检察院错案责任追究条例》第17条的规定,检察委员会讨论决定的案件有错误的,由检察委员会集体承担责任。由于没有相应的责任定位,这种集体承担责任的方式往往以“责任分散,难以追究”等为由以致无人承担责任,[6]致使检委会的职责虚化。
二、检察委员会存废之争
由于检察委员会制度存在的缺陷,随着司法体制改革的深入,关于它的存废就成了倍受人们关注的热门话题,主要观点有三种:一是保留论。主张仍保留现有的检委会制度,其实纯粹的保留论者毕竟是少数,这种论者大都来自司法实务部门,根植于对中国国情的冷静分析和判断,持的是较为保守的务实态度。他们认为:检察委员会是依据人民检察院组织法设立的法定专门机构,在保障宪法和法律的统一正确实施,维护检察机关依法独立公正地行使职权中,具有其他任何机构不能替代的职能作用。二是废除论。主张取消现有的检委会制度,此制度违背了现代法治所包含的一些基本的司法原则,与主诉检察官相对独立地承办案件责任相冲突,不能充分体现“公平与效率”的基本价值,应当予以立即取消。持这种论点的人大都来自学术界。三是过渡说。主张在现有的基础上改革检委会制度,待条件成熟时,取消检委会制度。从司法改革的长远目标来看,取消检察委员会应该是利大于弊,也是司法发展的趋势,但就目前而言,客观条件还不完全具备,一蹴而就地取消这一制度并不现实。因此,在赞成取消检察委员会制度的前提下,主张采取一种比较现实可行的改革策略。笔者同意第三种观点。
三、对我国检察委员会制度的设想
(一)现行体制下改革检委会的初步设想
1.明确议事范围,加强业务指导作用。检察委员会议事范围可以分为重大案件和其他重大问题两个方面。从实践操作看,检察委员会讨论重大案件多,重大业务事项少,存在重个案研究、轻工作指导,以及决议案件的范围过宽等情况。因此,改革检察委员会的工作重点,是将检察委员会的工作重点由目前的讨论案件转移到研究决定有关业务方面的重大问题上来,着重改变目前忽视涉及检察工作重大事项的决策方面研讨的情况,加强对检察工作有宏观指导作用和检察工作中带有根本性、全局性重大问题的讨论决定职能。[7]
2.规范检察委员会委员的选任制度。检察委员会作为检察机关业务决策和业务指导的重要机构,应当通过其业务能力表现出它在业务问题上所具有的最高权威,这就要求检委会委员是检察业务方面的专家,对委员的专业化要求应当更加严格,检委会委员应当从具有较高法律专业水平和丰富检察工作实践经验的检察人员中优先考虑任用,改变重资历、重级别的行政化、待遇化倾向。明确检委会委员的准入标准,可以尝试在明确了检委会委员素质要求的前提下,对一定比例的检委会委员采取公开竞选的选拔方式,凡是符合规定的检察员,在考试、答辩、考核后择优选聘,以充实检委会委员队伍。即使在检委会委员名额已满的情况下,也可以选拔部分经验丰富的检察员列席检委会会议,发表意见并作为决策参考。[8]
3.完善议事规则,规范工作程序。检委会的决策地位决定了其活动应遵循科学的步骤和程序,使检委会工作程序化、规范化,建立起一套科学的议事规则和程序,并严格遵照执行。
(1)提请程序。承办部门的负责人对需要提请检委会研究的案件或事项,填写申请表,附案件审查报告,或填写研究事项的主题及处理意见,送检委会办公室,由检委会办公室专职委员对进行预先研究,专职委员对案件或事项进行全面审查,对疑难复杂、争议较大、具有一定影响的案件或重大问题,可以听取汇报,与有关专家一起共同依法进行科学论证,提出带有规律性的司法、立法建议,再提出是否提请检委会研究的建议,报请检察长决定。[9]检察长决定召开检委会研究的案件或事项,应在检委会召开前三天送交检委会成员。
(2)讨论程序。案件承办人的汇报应依据结案报告进行,说明事实、证据和适用法律的依据。检委会专职委员发表研究意见,对案件的承办人在事实认定、证据的认定及法律适用方面的汇报是否全面准确提出意见,并做出补充说明,并提供必要的相关法律政策资料。然后,检委会成员进行讨论,分别充分发表意见,对于容易产生不同意见案件的事实认定、法律适用和制定规章制度等有关问题,由专职委员可以提出,引进辩论机制,以提高检委会议事质量,进一步完善检委会工作。
(3)决策程序。先由检委会委员分别对研究的事项或案件提出决定性意见后,检察长再做最后决定。检委会结束后,检委会记录人员将记录交与会委员分别审阅。检委会委员对记录中结论性意见进行审阅,并签署姓名。
(4)监督程序。检委会办事机构专职委员对会议决定的落实和执行情况负责进行检查督办,并向检察长报告。
最高人民检察院以科学发展观为指导,提出了科技强检的发展思路,随着电子检务工程的推进,待检察工作实现的信息化时,要发挥现代科技在检察委员会决策中的作用,将多媒体示证系统、同步录音录像等科技手段引入检察委员会工作,利用网络平台和信息技术进一步规范检察委员会的议事程序。在全国逐步实现检委会办事机构通过局域网完成传输议案材料、审核把关、会议记录、纪要发文、存档及检察委员会决定的督办落实等项工作,委员通过电脑审阅议案、签署意见,管理人员通过音频脉冲系统同步录音录像,记录会议情况,[10]使检委会议事程序更加规范化、制度化。
4.强化责任机制。在决议责任上,要防止人人负责却又无人负责的现象,强化责任机制。检委会讨论案件时,主办案件的检察官或办案人应对案件事实的真实性、证据的确实性和充分性负责,检委会对案件所做的定性和处理决定负责。检委会成员亦都应对各自发表的案件定性和处理决定意见负责。主诉检察官或办案人对案件事实和证据负责的依据是案件审查报告,检委会和检委会委员对定性和处理决定的依据应当是检委会记录。检委会专职委员承担着会前阅卷审查的职责,因此其具有对所研究案件的承办人在事实认定、证据的认定及法律适用方面是否全面准确提出意见的责任。检察委员会记录的准确性由检察委员会办公室记录人员负责,保证每一委员发表的意见和观点,逐一祥记准确,并在检察委员会结束后,请与会委员进行审核并签名,以此增加其执法的责任感和公正感。法律责任的追究应按照有关错案追究规定进行。
(二)逐步废除检察委员会制度
要实现这一目标,就必须改革现行的检察院内部管理体制,其核心是逐步实现检察官的独立,建立检察官职业保障制度。只有检察官独立,才能有效贯彻司法责任制度,使检察官的职权与责任同一,增强其责任感,提高追求公正的主动性,同时,避免了层层把关,既可以减少不公正因素的参与,也可大大提高诉讼效率。因此,逐步废除检委会制度是检察
机关深化司法改革的必然所在。
注释:
[1]胡莲芳“:我国基层人民检察院检察委员会改革初探”,《行政与法》2004年第5期。
[2]李贵成:“基层院检察委员会专职委员职能简论”《人,民检察》,2006年3(下)第6期。
[3]黄芳:《论我国检察委员会制度的存与废》,苏州大学,2008年硕士论文,载中国优秀硕士学位论文全文数据库。
[4]参见李雪锋:“改进和完善检察委员会制度”,《中国刑事法杂志》,2000年增刊。
[5]孙谦:《中国检察制度论纲》,人民出版社2004年版,第118页。
[6]参见孙谦:《中国检察制度论纲》,人民出版社2004年版,第119页。
[7]孙谦:《中国检察制度论纲》,人民出版社2004年版,第116页。
[8]朱海燕:“基层检察院检委会工作改革设想”,《人民检察》,2005年第4期(上)。
[9]高雪梅:“对检察委员会专职委员的思考”,《法制与社会》,2008年第10期(下)。
[10]谢晓歌:《检察委员会制度的特点及其改革发展思考》,2008年第8期。
