通过多年努力 ,我国经济体制改革取得重大进展 ,社会主义市场经济体制初步建立 市场体系逐步完善 ,市场在资源配置中的基础性作用正在加强。但是 ,经济体制改革还需
要打一些攻坚战 ,而垄断行业的改革就是其中之一。 中国垄断行业改革回顾 ( ) 一 20世纪 80年代中期的改革
我国在 20世纪 80年代中期和 90年代中后期 ,对垄断
行业先后进行了两次改革。80年代中期的改革 ,源自对建设 资金的需求。电信业率先为自筹资金放松价格监管、增加收 费项目 ,允许市话企业收取电话安装初装费及在长话、电报 等业务上收取附加费 ,并允许地方政府参与电信投资 ,国家 和地方政府共同建设、分层管理 ,对解决投资不足和调动企 业积极性起到了一定的效果。电力工业为解决长期的电力
短缺 ,缓解制约我国经济发展的“瓶颈 ”矛盾 ,结束了沿用 30 多年之久的计划经济体制下“独家办电 ”的局面 ,在一定程度 上开放了发电市场,引入了新的投资和经营主体,从而推动了 行业的快速发展。民航业也实行放松准入监管,调动地方积 极性,使一大批地方航空公司应运而生。同时,铁路等行业也 有一些改革举措,如支持和鼓励地方筹资参与铁路建设、允许 铁路部门发行建设债券和以提价方式筹资加快建设等。 这次改革较好的消除了上述行业的资金供给瓶颈 ,但同
时也暴露和加剧了长期存在的体制矛盾 ,这些行业的垄断并 未被打破 ,相反 ,垄断利益却在某种程度上得以合法化和进 ①
一步强化。从这个意义上说 , 80年代的改革并不是本文所 要论述的“改革 ”,把其作为 90年代中后期至今这次垄断行 业改革的背景更为合适。 ( ) 二 20世纪 90年代初开始至今的改革
20世纪 90年代初开始 ,我国逐渐探索以打破垄断为目
的行业改革 ,并且各行业都取得了一定进展。1994年 7月由 当时的电子部、电力部、铁道部三家发起组建的“中国联合通
信有限公司 ”正式成立 ,注册资本十亿元 ,标志着我国政府放 松了对邮电行业准入的控制; 1995年 4月 ,原电信总局变更 为企业法人; 1998年成立了信息产业部作为电信业的管理机 构 ,中国电信成为独立的运营主体 ,并且将邮政业务和电信 业务分离; 2000年 ,又对中国电信进行分解 ,并为网通、吉通 和铁通 3家颁发了电信运营许可证 ,形成了中国电信、中国 联通、中国吉通、中国移通、中国网通、中国铁通多家电信企 业竞争的格局;2002年 ,中国电信再次进行南北拆分 ,重组后 形成了中国网络通信、中国电信、中国移动、中国联通和铁通 五家电信企业,固定电话被中国电信一家多年垄断的历史至 此结束。2008年 6月 2日,电信重组尘埃落定,正是实施“五 合三”方案:联通 C网卖给电信, G网与网通合并,移动与铁通
合并,形成中国移动、中国电信、中国联通“三足鼎立”的局面 电力行业方面 ,1995年初 ,为了方便对外融资 ,国家成立 了中国电力投资有限公司 ,并在香港设立中国电力国际有限 公司;1997年为了更好地使中国电力建设和管理顺应市场经 济规律 ,国家决定在成立了中国国家电力公司的基础上 ,撤 销电力部 ,有关职能由国家经贸委行使 ,中国电力公司在全 国范围内对电力调运进行安排 ,并监管跨地区电力运输; 2002年 ,国家电力公司被拆分成 11家公司 ,包括 2家电网、5 家电厂和 4家电力辅助公司 ,并组建电力监管委员会 ,实行 电力竞价上网。
民航业也在 2002年进行了改革 ,通过行业重组 ,合并成
立了 5大集团 ,包括 3家航空公司 , 1家航空保障公司 , 1家 航空信息服务公司。同时 ,外资投资航空公司和机场股份比 例放宽至 49%以上 ,民间资本可投资民航业。
油气方面 ,1998年 7月 ,在原中国石油天然气总公司的 ( ) 基础上 ,分拆成立了“中国石油天然气集团公司 中石油 ② ( ) 和“中国石油化工集团公司 中石化 ” 。
2005年 9月下发的《国务院邮政改革方案 》明确提出了 “一分开、二改革、四项措施 ”的方案:“一分开 ”及重组国家 邮政局;“二改革 ”一为改革邮政主业 ,二为改革邮政储蓄 ,由 中国邮政集团公司控股 ,将来不排除有上市的打算 ,其改革 内容包括如何分拆普遍服务业务和竞争性业务、中国邮政集 团公司与社会上的快递公司之间业务如何划分、邮政储蓄银 行的转型将遵循怎样的步骤 ,具有一定货币价值的邮票如何 处理等等 ,邮政改革逐渐铺开。
从上述各垄断行业改革历程我们可以看到 ,这一阶段的 改革成绩是非常突出的。但是 ,我们也应该清醒地认识到 , 虽然经过多年改革 ,我国垄断行业仍然存在很多问题 ,垄断 行业改革任重而道远。
中国垄断行业改革存在的问题 ( ) 一 行政垄断仍是顽疾 ,并与自然垄断相互纠结
垄断主要有以下三种形式:经济垄断、自然垄断和行政
垄断。行政性垄断是一种政企合一的体制 ,政府既是管制的 政策制定者 ,也是所有者 ,又是监督者 ,政府运用各种行政手 段构筑进入壁垒 ,维护本系统企业的垄断地位 ,甚至用某些 法规将其合法化。自新中国建立以来 ,我国长期实行计划经 济体制 ,用行政命令配置市场资源 ,虽然已逐渐向市场经济 转变 ,但旧体制的影响仍然且必将在相当长时间内存在 ,行 政垄断的毒瘤难以根除。
在行政权力的庇佑下 ,垄断行业或企业不用依靠技术创
新和资本投入 ,便可凭借垄断地位制定垄断价格获得垄断利
润 ,导致后继发展乏力 ,服务质量不高等问题。更有甚者 ,打 着“维护国家经济安全 ”和“提高国家竞争力 ”等旗号保护行 业和部门利益 ,严重影响了自由竞争、扰乱了市场秩序。此 外 ,行政垄断还阻碍统
一、开放、竞争、有序的现代市场体系 的形成 ,使地方保护等现象时有发生 ,市场壁垒重重 ,商品及 要素流通受阻。腐败也容易因此滋生 ,据统计 ,从 1998年到 2001年 ,我国部分垄断行业违法收取的各种费用高达 530亿 ③
元人民币。
更为棘手的是 ,我国的电信、电力、油气、自来水、铁路运 输等自然垄断行业 ,都无一例外地与行政垄断相互纠结:它 们大多是国有独资或国家绝对控股企业;由政府直接经营 , 在人事、分配、经营等诸方面受制于政府;垄断市场力量来源 的行政合法化和法律合法化; ———这些特点正是行政垄断的 ④
主要特点。根据相关理论 ,政府对于自然垄断和行政垄断 的措施应是不同的。行政垄断作为一种制度性的缺乏竞争 的体制应该坚决抵制 ,而自然垄断因为具有规模经济的特 征 ,对其应该采取适当的政府管制。如何处理两者关系 ,拿 捏正确的管制力度 ,无疑需要在以后的改革中继续探索。 ( ) 二 方法较单一 ,多用分拆的方法
如前所述 ,目前我国垄断行业已实行或将要实行的改革
模式 ,基本上都是采取“开放竞争性业务市场 ,由政府管制或 国有企业独家垄断基础网络 ”的分割式改革。从已有的改革
实践来看 ,在促进竞争、改善服务质量、提高产业绩效等方面 取得了较大成就 ,但由于这类改革模式本身存在的不足与我 国长期计划经济遗留下来的体制缺陷 ,使得现行改革模式难 以满足彻底打破垄断的需要 ,甚至在某种程度上制约了产业 的发展。主要表现在:第一 ,分拆很多时候只是使完全垄断 变成了寡头垄断 ,虽然引入了一定程度的竞争 ,但相对外部 来说 ,进入壁垒仍然高立 ,无法形成真正的潜在竞争者 ,从而 对行业内企业缺乏激励机制 ,这方面比较明显的例子是石油 行业 ,至今中石化和中石油仍维持着对石油行业“二分天下 ” 的局面。第二 ,分拆后的行业内部也可能继续存在垄断势 力 ,无法公平竞争。比如电力行业 ,电网企业在行业中显然 处于垄断地位 ,各电厂不排除使用寻租等方法“竞争上网 ”。 第三 ,对网络型自然垄断行业的简单分拆 ,有可能带来互联 互通的问题 ,使运行效率降低。网络型行业具有全程全网 , 联合作业的特点 ,作为一个系统 ,整体大于部分之和。这就 要求在分拆成几个网络之后 ,各网络业务的运营商必须通力 配合 ,互联互通 ,才能实现最大的网络价值。然而实践中 ,当 分拆为不同网络运营商后 ,出于各自利益考虑 ,这一点很难 做到 ,使得分拆后的效率降低。 ( )
三 政府定位不准 ,职能不明
在我国垄断行业 ,政府扮演着一般社会管理者、市场管 制者和企业所有者三重角色。垄断企业集政府公共管理职 能和企业功能于一身 ,政府不像政府 ,企业不像企业。有的 行业性集团公司虽然进行了改革 ,但它们多是由政府部门或 行政性行业公司演变而来的 ,角色没有转换 ,还没有成为真 正的企业 ,习惯于用行政办法对业内的企业进行管理。在转 轨时期 ,这些角色之间的冲突就显露出来。事实上 ,政府在 这种情况不能担任好任何一种角色 ,于是管理中的“越位 ”、“缺位 ”、“错位 ”现象图生 ,“该管的不管 ,不该管的乱管 ”。 此外 ,在我国 ,政府还通常担当着市场监管者的职能。监管 机构由于与原政府部门千丝万缕的联系 ,使监管作用大打折 扣。政府既是裁判员又是运动员的情况在很大程度上阻碍 了改革的进程。 ( ) 四 监管制度尚未真正建立
虽然在电力行业设立了电力监管委员会 ,其他垄断行业
如电信、石油、自来水、铁路等都未成立独立、专业的监管机 构。多数时候 ,实施监管和促进竞争是同一主体进行的 ,即 由握有实际权力的行政机构进行实际控制和具体操作。同 时 ,政府对相关监管机构缺乏有效的监督和制约 ,许多领域 的监管职能没有得到法律和政策的明确授权 ,监管无规可 循 ,人为因素大 ,决策过程透明度低。此外 ,社会监督机制也 没有形成。广大的消费者缺乏“代言人 ”。现行的听证制度 由于缺乏广泛性、代表性和反馈性亦无法起到监督的作用。 ( ) 五 注重打破垄断 ,对发展缺乏关注
发达国家反垄断多是针对经济垄断 ,目的在于通过禁止
个体垄断、对贸易的不合理限制以及不公正的商业行为 ,组 织经济权力过度集中 ,以及通过消除对生产、销售、价格、技 术的不合理限制 ,还有类似的其他的不正当的、通过联合、协 议和其他方式对商业活动的限制 ,鼓励自由和公平竞争 ,建 立自由竞争的市场环境。
我国作为发展中国家 ,具有与发达国家不同的要求 ,其
中很重要的一点就是要解决发展问题。目前 ,铁路、电信、民 航等行业都存在继续发展的问题 ,因此对这些行业除了要进 一步打破垄断 ,还应考虑到后继发展 ,不能为打破垄断而打 破垄断。随着我国依照 WTO协定开放的市场越来越多 ,竞 争越来越激烈 ,通过建立有效的激励机制 ,提高上述行业国 际竞争力才是根本。
转变经济发展方式 ,深化垄断行业改革
根据党的十七大要求 ,当前必须把经济结构调整和经济 发展方式的转变作为关系全局的重大任务。而经济发展方 式转变的前提和关键是经济体制转变 ,因此 ,作为经济体制 改革的一方面 ,深化垄断行业改革 ,坚持政企分开、放宽准 入、引入竞争 ,推进垄断行业管理体制和产权制度改革对全
面贯彻落实科学发展观 ,加快转变经济增长方式 ,推动我国经济平稳快速增长有着重要的意义。结合国外经验及我国实际情况 ,笔者认为应从以下几方面着手: ( ) 一 对垄断加以区分 ,实行分类改革 区分行政垄断与自然垄断
行政性垄断是指国家经济主管部门和地方政府滥用行 ( 政权力 ,排除、限制或妨碍企业之间的合法竞争 王保树 ) 1990 。我国的行政垄断又往往和经济体制、国家的经济安 全和国防安全紧密联系在一起。总的来说 ,这些垄断都是应 当加以反对和打破的 ,但打破这种垄断则有一个时机选择问 题 ,这大概也是反垄断法制定过程中一个比较棘手的问题 笔者认为 ,这类垄断应根据我国改革开放的进程以及国家经 济安全和国防安全的需要逐步加以打破。具体来说 ,打破行 政垄断的前提条件首先是实行政企分开 ,隔断政府与企业的 连带关系 ,使企业真正成为市场竞争的主体。然后有两条路 径选择:一种是拆分。将一个行业性的总公司分解成两个或 两个以上的公司 ,然后对其内部业务进行重组。兵器工业
核工业、船舶工业、航天工业、电力工业等都是采用这种方式 进行改革的。另一种是对两个或两个以上的行业性公司的 业务进行重组。中国石油天然气行业、中国石油化工行业 中国电信行业、中国航空行业等就是通过这种方式进行改革 ⑤ 的。
自然垄断是由于某些行业生产的规模经济效益需要在
一个很大的产量范围内和相应的巨大的资本设备的生产运 行水平上才能得到充分的体现 ,以至于整个行业的产量只有 由一个企业来生产时才有可能达到这样的生产规模。其特 点决定了不能简单用分拆等方法来解决问题 ,而只能对其加
以管制。然而根据世界各国的做法来看 ,对传统的自然垄断 行业放松管制是一个趋势。这是因为自然垄断行业是有可 能变化的 ,过去被认为具有自然垄断特征的行业 ,由于技术 等因素的变化 ,现在变成了竞争性行业。一个比较常见的例 子是电信业 ,原来被看作是自然垄断行业 ,但随着光缆技术 的发展和通信卫星的出现 ,有线电视网络、无线通讯网络迅 速发展起来 ,形成了新的通信系统和方式 ,改变了有线通信 公司对电信业的独家垄断。放松或解除管制的关键是让新 企业进入该行业 ,形成有序的竞争局面。在我国 ,这些行业 要逐步对民间资本开放 ,也要有限度地对外资开放。 2.区分垄断行业的非垄断性业务
这在传统的自然垄断行业中有较明显的体现。大部分
自然垄断行业是通过物理网络将生产者和消费者连接起来 的 ,连接网络投人了高昂的固定成本 ,巨额的固定成本是规
模经济产生的主要原因 ,也是潜在竞争者的进入壁垒。但是 部分产业链却有可能具有竞争性的特征。比如电网公司是 垄断性的 ,而电厂企业却是充满竞争。此时 ,应该对垄断性 业务和非垄断性业务进行区分 ,对于自然垄断性业务采取在 政府控制下垄断经营的方式 ,在满足社会需要的前提下实现 “规模经济 ”;在非垄断性业务领域引入竞争机制 ,促使企业 提高效率、降低成本。 ( ) 二 理顺产权关系 ,建立现代企业制度
推进垄断行业改革必须与对国有企业进行规范的公司
制改造、建立现代企业制度紧密结合起来进行。这些行业要 按照建立现代企业制度的要求 ,把大多数国有大型企业改组 成股权多元化的股份公司 ,有条件的企业要尽快整体上市。 要严格按照《公司法 》的相关规定设立股东大会、董事会、监 事会 ,明确各自的权利和责任 ,处理好相互的关系 ,建立起规 范的法人治理结构 ,通过人事制度、分配制度等改革 ,建立有 效的高层人员的激励与约束机制。大型企业集团 ,必须理顺 内部的产权关系、人事关系和财务关系 ,形成规范的母子公 司体制和管理方法。同时通过引进外资和民间资本等 ,加快 多种形式的产权制度改革。 ( ) 三 明确政府在垄断行业改革中的职能
目前 ,我国政府在推进垄断行业改革中要发挥了主导作
用。无论进行拆分、改组 ,还是放松和解除管制 ,引进竞争机 制 ,起关键作用的都是政府。这样改革的好处在于:缩短了 改革的时间和过程 ,节约改革的直接成本。由于这种改革是 出自政府的决策 ,是自上而下的行政行为 ,企业不需要花很 大财力、人力和时间去协调政府各个职能部门的关系 ,从而 缩短了改革的时间和过程 ,节约了改革成本。但是我们也应 认识到这种做法的局限 ,要打破垄断 ,真正形成公平竞争的 环境 ,过于依赖政府的行政权力绝不是长久之计 ,相反 ,很可 能延缓打破行政性垄断的改革步伐。因此 ,从长远看 ,政府 应该作为“公共服务者 ”,制定规则并维护规则的公平性 ,只 要没有行业或企业违反规则 ,政府就不应该过多加以干涉。 由此 ,应切实转变政府的管制职能和方式 ,放松经济性
管制 ,加强社会性管制 ,凡是市场机制已经有效发挥作用的 领域 ,就应当放松甚至取消经济性管制。重点对垄断环节的 价格和公平接入进行有效的监管 ,对竞争环节的市场秩序进 行旨在维护公平竞争环境的监管。 ( ) 四 加快推进垄断行业分配体制改革
理顺收入分配关系 ,建立公平分配制度 ,逐步缓解地区
和部分社会成员收入差距扩大趋势 ,是当前分配体制改革的 主要任务之一。垄断行业尚未建立有效的工资形成机制和 工资增长机制 ,普遍存在职工收入水平偏高、工资收入水平增长过快、工资外收入水平居高不下、垄断福利问题严重等
⑥
现象。近年来 ,垄断行业与其他行业收入差距过大的问题 已引起了人们越来越多的诟病 ,成为威胁和谐社会稳定的不 利因素。2006年劳动保障部的报告披露 ,电力、电信、金融、保险、水电气供应、烟草等行业职工的平均工资是其他行业 的 2倍至 3倍;加上福利待遇 ,实际收入差距可能在 5倍至 10倍之间。因此 ,必须加强对垄断行业收入分配的监管 ,特 别是对工资福利过高、增长过快行业职工收入的调控。政府 应制定工资指导线使垄断行业职工工资保持社会平均工资 中等偏上的水平。对一定时期内仍然存在的行政性垄断行 业 ,通过征收资源税、环境补偿税、特许经营费等手段将行政 性垄断所得收归国有 ,调节垄断行业的过高收入;对留归企 业的垄断收益 ,政府要严格监督管理;对某些自然垄断性行 业实行高于一般行业的税率 ,将其获得的超额利润收归国 有。此外 ,垄断性行业提供的产品或服务 ,应通过举行价格 听证会定价。 ( ) 五 推进投资主体的多元化
垄断行业改革的最终目标之一 ,是要逐步实现垄断行业
的投资主体多元化 ,这将对打破垄断、引入竞争、提高效率、降低成本 ,优化资源配置 ,构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的市场体系产生重要作用。十六 大提出:要充分发挥个体、私营等非公有经济的重要作用 ,放 宽国内民间资本的市场准入领域 ,实现公平竞争。我国政府 也将遵守加入世贸组织的有关承诺 ,有步骤地允许国外资本 进入相关领域。各种所有制经济将在垄断行业的市场竞争 中发挥各自优势相互竞争、共同发展。
遵循 WTO有关协议 ,我国目前比较注重垄断行业对外 资的开放 ,但对民营经济的进入实际上仍有较高的壁垒。应 该认真、彻底地贯彻“非公经济 36条 ”,为民营经济创造公平的竞争环境。同时也应该认识到:垄断行业改革不是简单地 实现私有化 ,而是在引入竞争机制的同时 ,加强对这些行业 经营情况的监督和管理 ,以保证为社会提供更好的服务。 ( ) 六 加快相关法律立法进程 ,建立独立监管体系
要尽快制定和完善相关法律法规 ,明确规定和约束垄断
行业中政府参与的依据、具体的参与形式、监督机制、退出机 制以及相关的权利和义务。将垄断行业改革纳入法制化轨 道。建立独立的专门的监管机构 ,其职能、管制方式、决策过 程要有法律授权 ,提高管制机构的透明度和公众参与程度 , 实行规范的听证制度等。关于管制垄断行业政府参与的专 门立法应该实现以下目标:第一 ,各个管制垄断行业的政府 参与要有法可依 ,其目的和方式都应该是在法律规定范围内 的 ,且要通过必要的审定程序;第二 ,各个管制垄断行业的政 府参与行为要明确规定有效的监督机制 ,赋予特定组织和群
体抗议、申诉的权利 ,并规定有效的程序保证这种权利的主 张;第三 ,要对各个管制垄断行业的政府参与规定相应的义 务和责任 ,对于政府的不当行为要制定合理的处置条款。 首先要加快相关立法。依法禁止和防止垄断 ,是市场经 济下形成公平有效的竞争制度和秩序的根本性措施。鉴于 在垄断性行业的改革过程存在着原行政性垄断的体制有可 能被新的市场垄断所替代的危险 ,迫切需要制定和实施《反 垄断法 》。依法规范和约束企业间的竞争和交易关系、竞争 方式、管制机构的行业和决策过程等。同时 ,对相关部门的 法律法规及时进行修订。值得庆幸的是: 2007年 8月 30日 , 十届全国人大常委会第二十九次会议经表决通过《反垄断
法 》,该法已自今年 8月 1日起施行。其次 ,要改变过去部门 立法的做法 ,避免部门利益被法制化 ,全国人大以及政府立 法部门要在立法的过程中扮演主导角色 ,并充分发挥专家的 作用。最后 ,是加快《电信法 》的立法进程 ,特别是对互联互 通以及接入定价方法等问题做出详细的法律规定;修改现行
的《电力法 》等相关法律 ,使之与改革的要求相适应 ,对管制、( 竞争模式、价格形成机制以及有些行业存在的调度指挥 如 ) 电力调度、铁路调度等 等方面也要建立法律规范。 注 释
①肖兴志.中国垄断行业改革的整体评价 [M ].2005.②③朱泽.加快垄断行业的改革步伐 [M ].2006.④臧传琴,刘相,打破行政垄断———当前我国垄断行业改革的重点 [M].2006 ⑤王新富.垄断行业改革的意义及思路 [M].2006.⑥张本波.垄断行业改革———分配制度改革的难点和突破口 [M ].2006.参考文献
[1]刘世锦,冯飞.垄断行业改革攻坚 [M ].北京:中国水利水电出版 社,2006.[2]高尚全.加快推进垄断行业改革 [J].市场经济研究,2004.[3]肖兴志.中国垄断行业改革的整体评价 [J].河北经贸大学学报.[4]朱泽.加快垄断行业的改革步伐 [J].宏观经济管理,2006.[5]王新富.垄断行业改革的意义及思路 [J].商业经济,2006.[6]李久海.国际垄断行业改革的经验及其对中国的启示 [J ].中国 行政管理,2006.[7]臧传琴,刘相.打破行政垄断———当前我国垄断行业改革的重点 [J].山东行政学院.山东省经济管理干部学院学报,2006.〔责任编辑:郭洪 〕
