水利是现代农业建设不可或缺的首要条件。2011年中央1号文件鲜明提出农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，把农田水利作为要突出加强的第一薄弱环节，明确要求大兴农田水利建设。这是针对我国农业和水利的突出问题、顺应经济社会发展要求作出的具有战略意义的重大决策，必将产生重大而深远的影响。
充分肯定近年来农田水利建设的成绩
从新中国成立到改革开放之前，特别是经过大跃进、农业学大寨时期的集中突进，我国农田水利的面貌发生了巨大变化，水库库容由解放前的200亿方左右增加到1976年的4200亿方，农田有效灌溉面积由2.4亿亩增加到6.7亿亩。改革开放后，农田水利建设确实一度有所放松，上世纪80年代末的有效灌溉面积还比不上1978年，但进入90年代后又明显加强，1999年的有效灌溉面积比1989年增加了1.2亿亩，达到近8亿亩。
党的十六大以来，我国“三农”发展进入又一个黄金期，如何看待这期间的农田水利建设？如何认识农田水利建设滞后与这些年成绩的关系？这个问题十分重要。我们认为，这些年来，中央对农田水利建设高度重视，连续8个中央1号文件都对农田水利建设有明确的部署要求和大力度的政策支持，并采取了大型灌区续建配套与节水改造、大中型病险水库除险加固、小型农田水利建设补助等一系列重大举措，取得了明显成效。突出表现在三个方面：一是农田有效灌溉面积快速增加。2003—2009年，全国有效灌溉面积由8.1亿亩增加到8.9亿亩，六年增加8000万亩，增幅近1/10，特别是2005以来连续五年每年增加1000万亩以上，是改革开放以来没有过的；近九亿亩的有效灌溉面积，也是世界各国中独一无二的。其中，30万亩以上大型灌区的灌溉面积增加15.7%，节水灌溉面积增加38.3%，比重大幅提高。农业灌溉水有效利用系数从2005年的0.45提高到2010年的0.5。二是对小型农田水利工程建设的支持显著加大。2005年中央财政设立小型农田水利建设补助专项资金，安排规模三亿元，2010年增加到78亿元，增加了25倍；各省财政也建立了小型农田水利补助资金，并不断扩大规模。2009年又启动村级公益事业一事一议财政奖补，资金规模也快速扩大。三是水库建设取得重要进展。规划内6240座大中型及重点小型病险水库的除险加固任务全面完成，全国水库库容由2003年的5658亿方增加到2009年的7064亿方，增加1400多亿方、增加了1/4，这也是一个了不起的成就。总之，应当充分肯定这些年农田水利建设的巨大成就，不能因为现在农田水利建设依然滞后而看不到这些年的成绩，更不能对改革开放以来的农田水利建设一概简单否定。
农田水利建设滞后仍是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤
人多地少、水旱灾害频繁是我国的基本国情，灾害影响大、高度依赖灌溉是我国农业的重要特点。随着全球气候变化影响加大，灌溉和水利对我国农业的作用将更加凸显。尽管我国灌溉面积高居世界首位，但依然远不能满足农业稳定发展和维护粮食安全的需要。综合分析，在影响农业特别是粮食生产的诸多因素中，目前最为薄弱、制约最大、最需要加强的还是农田水利。
我国农田水利设施的薄弱主要表现在以下方面：一是农田水利设施老化失修严重。目前全国大型灌区骨干工程完好率为60%，中小灌区干支渠完好率仅50%左右，大型灌溉排水泵站老化破坏率达75%左右，与农业生产最密切的“最后一公里”渠道成为最薄弱的环节。全国因老化损坏年均减少灌溉面积311万亩，相当于10个30万亩大型灌区。二是节水灌溉不适应现代农业发展需要。采取节水措施的灌溉面积仅占总灌溉面积的43.5%，灌溉水利用率2010年为0.5，远远低于发达国家水平，并且与我国水资源短缺的国情严重不符。三是山区水利发展滞后。我国西北黄土高原丘陵沟壑区、华北干旱缺水区和西南旱山区总面积200万平方公里，这些地区水资源贫乏、又不具备修建骨干水利工程的条件，区域性、季节性干旱缺水问题严重，去年西南大旱使这一问题更加暴露无遗。四是灌溉潜力的挖掘还有较大差距。我国现有耕地18.26亿亩，有灌溉条件的耕地为8.89亿亩，尚有一半以上是“望天田”；初步治理的易涝农田中有70%仅达五年一遇的除涝标准。全国平均受旱面积达三亿亩以上，因旱减产粮食数百亿公斤。
我国农田水利建设滞后，原因和影响因素很多，突出的有以下三点：
第一，农田水利建设投入不足。农村税费改革前，农田水利特别是乡村范围内的小型农田水利建设，主要的投入来源是农村义务工和劳动积累工，上世纪90年代中后期全国规模在100亿个工日以上；税费改革后，“两工”取消，加之农村青壮年劳动力大量外出务工、农业比较效益持续下降，农民对农田水利建设的投工投劳锐减。据测算，近3年全国农民年均投入农田水利基本建设的工日较税费改革前10年的平均数减少75亿个；每个工日按25元计算，就相当于全国农田水利建设投入一年减少了1875亿元。尽管各级财政用于农田水利的资金近年来增加很多，但与这个缺口比，都只是很小一个比例。这是农田水利建设滞后的重要原因。
第二，小型农田水利建设责任主体不清。税费改革前，兴修小型农田水利要靠村集体组织、群众投工投劳，似乎是集体的事情、农民的义务，最多是“民办公助”。税费改革后，农民无心干、集体无力干、政府没钱干，但到底应当是谁的责任，理论上和实践中都存在着模糊认识。有的认为小型农田水利农民直接受益，不属于公共产品，因而责任主体应当是农民，“谁受益，谁投资”，政府只是引导鼓励；有的认为小型农田水利私人不愿投资，就应当由政府弥补，因而应当纳入公共财政，由政府负责供给。这种认识分歧对农田水利的建设维护造成较大影响。 第三，农田水利工程管理体制不顺。农村水利工程管理单位受事权划分不清、地方财政困难等影响，普遍存在人员和维修养护经费难以落实的问题，改革难度很大。小型农田水利受工程运行不佳、水价不到位、水费计收难等因素的影响，难以建立起良性、长效的管理机制。群众性管理组织由于灌排工程公益性强、经济效益低，又缺乏必要扶持，改革进展缓慢。管护缺乏是农田水利工程老化失修不可忽视的因素。
下决心解决农田水利建设滞后问题
1.大幅增加农田水利建设投入。一是从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益。二是水利投入总盘子要明显增加，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。三是要将水利作为公共财政投入的重点领域，各级财政对水利投入的总量和增幅要有明显提高，进一步提高水利建设资金在国家固定资产投资中的比重，大幅度增加中央和地方财政专项水利资金；进一步完善水利建设基金政策，延长征收年限，拓宽来源渠道，增加收入规模。四是加大金融对农田水利的支持，有条件的地方根据不同水利工程的建设特点和项目性质，确定财政贴息的规模、期限和贴息率；在风险可控的前提下，支持农业发展银行积极开展水利建设中长期政策性贷款业务；鼓励农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等银行业金融机构进一步增加农田水利建设的信贷资金。五是鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道。
2.健全农田水利建设新机制。新机制明确要求中央和省级财政要大幅增加专项补助资金，市、县两级政府也要切实增加农田水利建设投入，引导农民自愿投工投劳。这样就将农田水利建设的责任主体明确确定为政府，农民投工投劳完全是出于自愿。政府要通过各种政策，鼓励农民自力更生、艰苦奋斗，在统一规划基础上，按照多筹多补、多干多补原则，加大一事一议财政奖补力度，充分调动农民兴修农田水利的积极性。
3.加大农田水利设施更新改造力度。这是解决灌排设施老化失修问题、防止灌溉面积减少的根本出路。到2020年基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务。实施大中型灌溉排水泵站更新改造，加强重点涝区治理，完善灌排体系。加快推进小型农田水利重点县建设，优先安排产粮大县，加强灌区末级渠系节水改造和田间工程配套，促进旱涝保收高标准农田建设。
4.进一步增加有效灌溉面积。这是提高我国农业综合生产能力的必由之路。但实践中必须综合考虑资源环境条件，防止造成生态环境破坏，尤其要防止地下水超采。要结合全国新增千亿斤粮食生产能力规划实施，在水土资源条件具备的地区新建一批灌区。到2020年要新增农田有效灌溉面积4000万亩。
5.大力发展节水灌溉。这是提高农业水资源利用效率的治本之策。要大幅度增加高效节水灌溉资金投入，小农水重点县建设资金要优先用于节水灌溉，扩大节水、抗旱设备补贴范围，用好节水灌溉财政贴息政策，大力推广渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等技术，集中力量建设一批规模化高效节水灌溉示范区。牧区要稳步发展牧区水利，建设节水高效灌溉饲草料地。不具备灌溉条件的地区要积极发展旱作农业，采用地膜覆盖、深松深耕、保护性耕作等技术。通过多种措施，使2020年农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。
6.因地制宜兴建中小型水利设施。这对于山丘区发展农田水利有重要意义。要支持山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等“五小水利”工程，重点向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜。 7.创新农田水利建设管理体制机制。要深化国有水利工程管理单位体制改革，落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费，中央财政对中西部地区、贫困地区公益性工程维修养护经费给予补助，妥善解决水管单位分流人员社会保障问题。深化小型水利工程产权制度改革，明确所有权和使用权，落实管护主体和责任，对公益性小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式。按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推进农业水价综合改革，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。
