摘 要
党的十八提出，确保到2020年全面建成小康社会。全面建成小康社会，重点在农村，难点在贫困地区，能否全面建成小康社会，关键的“瓶颈”在于贫困地区能否脱贫致富。本文结合淳安县这几年来在扶贫工作中的实际，就当前扶贫资金的投入、使用和管理中存在的问题，以及今后如何建立扶贫资金投入新机制作一些研究和探讨。
淳安由于历史的原因和特定的区位环境因素，基础设施建设落后，社会经济发展缓慢，是全省25个经济欠发达县之一，也是杭州市的重点帮扶县。近年来，省、市、县等各级政府高度重视我县的扶贫工作，投入了大量的扶贫帮困资金，建立和完善扶贫资金投入和使用管理制度等措施，有力地推进了该县扶贫工作的蓬勃开展和贫困地区经济社会各项事业的快速发展。
本文还对几年来扶贫资金投入机制方面存在的一些问题进行了分析，并对建立有效的扶贫资金管理新机制提出了意见和建议。
关键词 农村 扶贫 资金管理 调研
1 关于淳安县扶贫资金管理现状调研与对策思考
党的十八提出，确保到2020年全面建成小康社会。全面建成小康社会，重点在农村，难点在贫困地区，能否全面建成小康社会，关键的“瓶颈”在于贫困地区能否脱贫致富。没有贫困地区、贫困农民的小康，就没有全面建成小康社会。扶贫资金是各级政府根据国家扶贫开发的有关方针、政策，专门安排用于贫困地区改善贫困群众基本生产、生活条件，提高贫困农民收入水平，促进经济和和社会全面发展的专项资金。随着我国社会主义市场经济的不断完善、发展和各项扶贫工作的深入开展，研究建立有效的扶贫资金投入新机制，对进一步发挥扶贫资金的使用效益，加快贫困地区广大群众脱贫致富奔小康的步伐，都具有十分重要的意义，本文结合淳安县这几年来在扶贫工作中的实际，就当前扶贫资金的投入、使用和管理中存在的问题，以及今后如何建立扶贫资金投入新机制作一些研究和探讨。
一、淳安县扶贫开发工作的现状
淳安县地处浙西山区，县域面积4427平方公里，地形地貌呈“八山半田分半水”的特点，被誉为“天下第一秀水”的千岛湖就坐落在该县境内，由于历史的原因和特定的区位环境因素，该县交通等基础设施建设落后，社会经济发展缓慢，农民人均纯收入偏低，是全省25个经济欠发达县之一，也是杭州市的重点帮扶县。近年来，省、市、县等各级政府高度重视我县的扶贫工作，投入了大量的扶贫帮困资金，并广泛发动企业、机关部门进行定向结对帮扶，几年来，通过政府、社会等多种渠道筹集资金，建立和完善扶贫资金投入和使用管理制度等措施，有力地推进了该县扶贫工作的蓬勃开展和贫困地区经济社会各项事业的
2 快速发展。
（一）建立了政府引导、社会参与、自力更生为主的多层次扶贫体系
几年来，省、市、县各级政府领导高度重视扶贫开发工作，相继出台了一系列扶贫政策和措施，并强调要不断加大欠发达地区的扶持力度，先后在淳安县实施了扶贫攻坚、帮扶奔小康扶贫计划和“49100”扶贫工程、联乡结村、新一轮联乡结村、“百团联百乡千企结千村”集团帮扶等扶贫工程，仅2010年以来，该县就受益于省、市、县各级政府财政扶贫资金和帮扶单位挂钩结对扶贫资金3.5亿元，这些资金的投入，有效地推动该县农民脱贫致富的步伐，2012年全县农民人均纯收入达到9418元，较2009年6511元增加了2907元，增幅为44.6%，并在扶贫的实际工作中，初步建立了政府引导、社会参与、方式多样和自力更生为主的多层次扶贫体系。具体表现在：
1、扶贫主体呈现出既有各级政府财政投资，又有全社会共同参与的多渠道特点。自国家实施扶贫攻坚计划以来，我省先后出台了一系列扶贫政策和措施，如省委、省政府2001年出台的欠发达县扶持政策中规定了农民实用技术培训、下山脱贫、机耕路建设等一系列扶持措施，2003年又提出了欠发达乡镇奔小康工程，我县严家、王阜、宋村和横沿四个2001年农民人均纯收入低于全国平均水平的乡镇被列入了扶持范围。杭州市委、市政府提出的“百团联百乡千企结千村”集团帮扶工程将我县的20个乡镇列入的扶持范围，并安排了由20位市领导、135个市级帮扶单位组成的20个帮扶集团与之进行结对帮扶，县委、县政府在此基础上也进一步加大了帮扶力度，除每年在预算中安排一定数额的扶贫专资金外，相应建立了由县领导牵头、县级机关部门、县级企业
3 参与的集团帮扶乡村制度，加强对所农村扶贫工作的指导和协调，切实加大扶贫力度。
2、扶贫方式呈现出包含帮助改善农村基础设施建设条件、积极调整农业产业结构等方式的多元化特点。自我县实施大规模的扶贫工作以来，扶贫战略已经历了由救济式扶贫到开发式扶贫的转变，针对贫困村的实际采取不同的扶贫方式，通过改善农业生产、生活基础设施条件，按照市场经济要求，大力调整农业产业结构，提高贫困地区农民经济收入，改善农民的生活质量。
3、被帮扶乡村农民的观念呈现出珍惜机遇、自力更生为主的特点。几年来，全县广大贫困地区干部群众能紧紧抓住全社会加大帮扶力度的大好机遇，大力发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，埋头苦干，狠抓帮扶项目。据统计，自2010年以来，全县共新建及改扩建贫困乡村公路513公里，建桥75座，修建防洪堤6.8千米、浇筑渠道15.4千米。安装及改造自来水128处，解决饮水困难6.7万人。帮扶建校15所，建设科技文化中心36个，培训农民实用农业技术和就业技能4.5万人次。下山移民1285户、4051人。
（二）建立并不断完善了扶贫资金管理制度，提高扶贫资金的使用效益
淳安县属杭州市唯一的省定经济欠发达县，近年来，随着国家扶贫力度的不断加大，浙江省、杭州市也通过各级政府、部门和大型企业对该县的进行集团式的扶贫，不断加大扶贫资金的投入力度，2010年以来，该县就吸纳各项扶贫资金达3.5亿元，管理好扶贫资金，充分发挥扶贫资金的使用效益，不仅关系到整个扶贫工作的成败，更关系到各级政府、部门在广大贫困地区群众心目中的形象，淳安县从开始就注重扶
4 贫资金管理中的制度建设，先后出台了扶贫资金项目申报、资金使用报帐拨付制、县乡两级开设扶贫资金专户、专帐核算扶贫资金等一系列管理制度，在此基础上，不断加强对各贫困地区扶贫资金使用的监督检查工作，每年组成工作组对各乡镇的扶贫资金帐目、项目进行检查，发现问题及时通过并督促其加以整改，从而保证扶贫资金的专款专用，最大程度地发挥扶贫资金的使用效益。
二、淳安县扶贫开发工作中存在的问题
虽然淳安县几年来在上级政府和帮扶单位的帮助支持下，紧紧依靠贫困地区广大群众，通过不懈努力，扶贫工作取得了实质上的成效，农业和农村经济发生了巨大变化，深入调整了农业产业结构，种植业、养殖业、来料加工业得到蓬勃发展，经济发展环境明显改善，农业收入水平不断提高，但是，总结几年来的扶贫工作，特别是投入机制方面，还存在着一些问题，有待进一步研究和探讨。
（一）扶贫理念上重经济、物资扶贫轻思想、精神扶贫
淳安县开始大规模扶贫以来，采取了政府财政帮扶、政府部门帮扶、社会集团帮扶等扶贫政策，累计投入了大量的扶贫专项资金，这些资金的投入，对加强贫困地区基础设施建设、改造基本生产条件都起到关键性的作用，不难发现，现行的扶贫政策和措施，对经济、物质的投入非常重视，而对精神思想方面的扶贫却大打折扣，我们知道，贫困是一种社会综合现象，贫困地区群众大多生活在资源相对缺乏、生产和生活等基础设施条件相对较差的地方，他们受教育程度低，知识很少，技能很差，活动能力很低；他们缺乏参与的机会，缺乏表达的机会，没有人注意他们，这些外在因素，很容易使他们感到悲观、孤僻，进而产生恋乡情结、安于现状和依赖思想等思想观念，贫困地区的老百姓之所以穷，
5 客观上“穷”在自然环境上，主观上却“穷”在思想观念上，这是脱贫的最大障碍，所以，我们面临的贫困地区，不单是物质的匮乏，而更严重的还在于沉积于灵魂深处的思想贫困，而思想精神上的贫困是比物质贫困更长期、更深重、更顽固、更难以根除的痼疾。为此，我们要将经济、物质投入扶贫与思想、精神扶贫并重。
（二）扶贫方式上重基础设施建设轻人力资源的开发
从淳安县多年的扶贫实践可以发现，扶贫资金的分配都是以项目为依据和载体的，而扶贫项目大多是侧重于自然资源开发，以农村的基础设施和开发性农业为主，在人力资源开发上没有引起足够的重视，在素质帮扶上投入很少，据2011年淳安县扶贫统计监测数据显示，全县12285.34万元扶贫资金中，用于农民培训提高技能、素质方面的资金只有135万元，占资金总额的1.4%。贫困地区群众之所以贫困，很重要的原因是人口素质相对较低，人口整体素质的偏低，一方面导致接受新事物、科技能力弱，自我发展能力差；另一方面也造成劳动力转移与市场需求之间的明显反差。为此，扶贫工作不能见物不见人、见钱不见人，钱物固然重要，但没有掌握一定生产技术和致富技能的人，扶贫工作很难取得理想的效果。扶贫要以人为本，从根本上提高人的素质才是解决贫困问题最重要的措施，一定要改变贫困地区群众自身的素质，只有真正发挥出他们自身的能动性，他们才能真正脱贫，正所谓“授人以鱼不如授人以渔”。
（三）扶贫思路上重项目上的浅层次扶贫轻整体式的深层次扶贫 淳安县现有乡镇23个，425个行政村，据2011年淳安县扶贫统计监测数据显示，全县2011年的12285.34万元扶贫资金实施的477个项目，其中3258.4万元331个项目涉及村，平均每个项目受益扶贫资金
6 9.8万元，从上述资金分布可知，该县的扶贫项目分布广，项目小，补助的资金少，资金安排分散，虽然这对那些原区位环境相对较好，农村、农业生产、生活基础设施条件相对不错的地区确实起到了很好的帮扶效果。但是这样的扶贫思路也存在着一些不容忽视的弊端。
1、对特定区位环境的贫困地区扶贫作用有限。我国的大规模扶贫工作开展已有多年了，至今仍没有摆脱贫困的群众大多都生活在自然条件恶劣的环境中，对这样的村庄来说，如要彻底改变其农村、农业基础设施条件，以弥补自然条件的不足，需要大手笔的资金投入，只有几万元的投入那肯定是杯水车薪，而贫困地区本身不论是乡镇财政还是村级集体经济都承受不了这么大的项目配套资金，因此，起不到很好的扶贫作用。
2、容易造成扶贫资金浪费现象。对于这些特定区位环境的贫困村，虽然每年都能将这些村列入扶贫计划予以项目扶持，但由于其特定的区位环境和恶劣的自然条件，不可能达到彻底脱贫的目的，相反，随着我国社会主义市场经济的目趋完善，资源配臵的不断优化，这些地区只能会和区位环境优势明显的村差距进一步拉大，要实现其最终彻底脱贫的目的，使这些地区的群众达到富裕的小康生活，则必须采取整体、彻底的扶贫措施，如全村异地搬迁开发扶贫，这样原来建设的基础设施项目将难以发挥作用，造成投入的部分资金的浪费，得不偿失。
（四）资金分配多头交叉分配，难以形成合力
目前的财政扶贫资金分配体制是，发改委、扶贫办、民政局等很多部门都掌握一定的资金分配权，具体分配一般是由乡镇申报项目，由各扶贫部门对分管的项目进行筛选后提出资金分配方案，并分别报上级部门审批后下达资金分配计划，在财政扶贫资金多部门管理体制下，自然
7 就形成了各扶贫部门多头分配资金、各有要求、各自规划的格局，参与项目和资金管理的各部门之间尚未形成一个各方面都能接受的分工合作框架，也缺乏必要的信息交流。结对帮扶资金还存在着多部门重复投资的问题，即面对同一个乡镇或村的多个帮扶企业或部门，同时对同一个项目进行扶持，这样就可能造成一些小项目资金结余而被移作他用，而有些资金需求量较大，而又是贫困地区急需的项目却无人投资的局面。
三、建立有效的扶贫资金管理新机制的意见和建议
（一）以人为本，加大投入，全面提高贫困群众的综合素质，增强贫困地区可持续发展的能力
贫困是一种复杂的社会现象，是多种原因造成的。解决贫困问题，必须从多方面入手，而最重要的还是要以人为本，转变贫困群众的思想观念，树立和激发其脱贫致富的信心和决心；充分发挥其主观能动性，全面提高贫困群众的综合素质，增强贫困地区可持续发展的能力。
1、把扶贫工作与基层组织建设相结合，选拔那些文化素质相对较高，掌握一定生产致富技能，年富力强和致富能力强的农民担任村干部，发挥其领头雁的作用，通过他们以身作则的示范作用，来影响进而逐步转变其他贫困群众的思想观念，激发他们的进取精神。乡、村两级干部要主动、经常性地和贫困农户开展谈心活动，向他们宣传党和政府的扶贫政策，了解贫困群众的想法和需求，让他们切实感受到政府的关怀。支持发展开发电视的接收和插转设施建设，使更多的贫困群众有机会接触外部的信息和观念。
2、要加大投入，全面开展贫困群众的致富技能培训，在具体培训内容上，首先要根据当地自然资源和市场需求情况，有针对性地进行，
8 采取激励政策鼓励农业生产经营企业采用“公司+农户”、“基地+农户”的经营形式，这方面淳安县有很好的基础，如县茧丝绸公司、千岛湖水产养殖有限公司等目前都采取了这样的经营方式，作为政府要积极加以引导和推广，要使以我县特产诸如山核桃、山茱萸、竹笋等为加工原料的乡镇个私企业都参与到其中来。其次要把劳动力培训和转移相结合，通过建立劳动力培训示范基地，积极推行订单式培训，将专项技能培训与吸纳订单相结合，即不是培训后就了事，而是实现定向输出，这样既可以保证培训的实效，又能避免农民工没有技能就盲目涌向城市。第三，要结合市场要求，积极开展农户来料加工业的技能培训。总之，要加大资金投入，多层次、多形式地开展贫困农户的技能培训工作，从而增强贫困群众的致富手段，扩大致富渠道。
（二）不断完善扶贫资金管理机制，进一步提高资金的使用效益
1、建立更加合理的资金分配协调机制。在继续发挥分管部门管理优势的基础上，重点是加强各部门之间的协调，使各项资金能够相互配合，发挥最大的效益。而要做到资金的协调使用，最关键的是要形成统一的发展和项目规划，并建立统一的项目库。规定各部门都必须在统一的项目库中选择和实施项目，这样既避免项目的多头申报、重复建设，也避免有些项目无人投资。
2、进一步完善资金拨付的报帐机制。在县财政、各乡镇财政所开设了扶贫资金专户并实行全面报帐拨付资金制的基础上，认真研究资金报帐程序、报帐依据的科学性和严密性，既要做到保证扶贫项目的顺利实施，又要防止项目申报单位弄虚作假的行为，而要做到这点，扶贫资金报帐制就必须和项目实施的跟综问效机制相结合，和资金使用的监督检查机制相结合，和项目资金拨付前的公示制相结合。
（三）进一步完善财政扶贫资金的投入机制，加大对重点贫困地区的扶持力度
普降细雨式的资金投入机制，难以最大化发挥资金的扶贫效率，要切实改进财政扶贫资金投入机制。
1、县级政府应加大对扶贫资金的整合使用力度，优化资金资源配臵，不搞扶贫资金上的平均分配，对那些能最大程度改变贫困地区面貌的重点项目，而所在乡镇财政或村级集体经济较薄弱，没有投资能力的情况下，应加大财政扶贫资金投入力度，宁可当年扶持的项目少一些，也要使资金形成合力，确保扶贫项目实施一个，见效一个，以最大限度地发挥资金的使用效率。当年因财政扶贫资金不足，扶贫项目无法都安排，可以逐年、逐步、逐个地加以解决。
2、应加大对重点贫困地区的扶持力度，一般来说，重点贫困地区是指自然条件较恶劣、经济资源较少，村级集体经济薄弱，扶贫难度较大的地区，按照党的十八大“全面建成小康社会”的要求，应该加大对这些地区的扶贫力度，而不是在扶贫资金分配上普降细雨，只选择那些村集体经济较强、扶贫资金投资额小的地方和项目，而那些真正需要政府扶贫的地方却得不到投资或因为扶持力度太小达不到扶贫目的。
（四）加大扶贫资金投入力度，加快异地开发扶贫步伐
对于那些生活在不具备基本生产生活条件的贫困群众，要在坚持群众自愿的基础上，加大扶贫资金投入力度，加快异地开发实施步伐。通过政府和社会各界多年的扶贫工作，至今还非常贫苦的群众大多生活在自然条件极其恶劣的高山、深山之中，这些村庄的地理位臵偏僻、交通落后、信息闭塞，如淳安县的天坪村、板桥村和老山村都属于这样的贫困村，村庄坐落在海拔900米以上的山顶上，这种地方如要彻底改变基
10 础设施条件，如通村油路建设、饮水工程、通讯设施等等，需投入的资金量是巨大的，与其投入大量的资金来改善这些地方的基础设施，不如用这些资金对贫困群众实施异地移民，使得通过扶贫资金的投入能彻底改善这部分贫困群众的生产生活条件，最后实现全面小康生活。
在实施异地开发扶贫的同时，要始终坚持和支持农村小集镇建设相结合。在实施异地搬迁时，要尽可能说服并安排那些当地经济资源严重不足的贫困农户搬迁至集镇建设基础较好的地区，一是要以支持并加强集镇建设为依托，通过加大招商引资力度，积极培育第二和第三产业，扩充劳动力容纳能力，促进农村剩余劳动力的就地转移。二是要制订并完善相关的政策配套措施，包括异地搬迁农户的住房政策、子女上学政策、社会保障政策、医疗政策、就业政策等等，在配套政策的落实中政府要予以支持，可考虑采取一定的形式给予直接补贴政策，以帮助他们度过暂时的困难。
11 参考文献
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