郴州市养老服务社会化研究
服务业科课题组
随着我市人口老龄化的进程加快，老年人的养老问题越来越引起政府和社会的高度重视。切实解决好这一问题，不仅关系到老年人老有所养，乃至家庭安定、社会稳定，而且也是各级党委和政府贯彻以人为本的科学发展观、加快构建和谐社会的重要课题。近年来，郴州市养老服务社会化工作不断发展，但从总体上看，养老服务和产品供给不足，市场发育不健全、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。加快推进养老服务社会化改革，已成为构建和谐社会、应对人口老龄化快速发展的迫切需求。
一、郴州市养老服务社会化发展现状
目前，郴州市养老的主要模式有四种：一是传统的子女、后代居家瞻养老人；二是五保老人（含城镇孤寡老人）的集中供养及分散供养，经费由财政负担；三是福利机构的自费代养；四是空巢老人的居家养老。近年来，面对社会老人日益提高的养老服务需求,郴州市委、市政府不断加大对养老服务业发展的支持力度，将养老服务事业发展纳入全市经济社会发展总体规划，并逐步转变服务方式，从传统的救济型、补缺型的养老服务向服务于大众的普惠型方向转化，取得了明显成绩。
1、集中农村养老服务设施建设。①实施农村敬老院改扩建工程，每年将新建和改扩建农村敬老院列入省市政府为民办实事重要内容。2011-2014年累计投入敬老院建设资金9538.45万元，新建和改扩建农村敬老院91所，新增床位4590张,新增入住五保老人4272人，基本实现了“县县有福利院，乡乡有敬老院”的目标,全市农村集中养老服务设施大为改观，农村五保集中供养率提升到29.2%。农村敬老院的工作经费由地方财政予以保障，全市农村五保集中供养标准提高到5012元/年人，分散供养标准提高到2640元/年人。②农村幸福院建设项目。以行政村为单位，立足于为农村老年人提供生活照顾、日间休息、休闲娱乐等综合性日间照料服务的公益性活动场所。它的服务对象是农村中的高龄独居、空巢、五保、优抚、特困老人，具有“村级主办、政府扶持、群众参与、老人互助”等特点，是农村养老服务发展的方向。农村幸福院优先保障有需求的特别是因子女长期外出务工经商或外迁，身边无人照顾的留守、独居老人和散居的五保老人。以满足文化娱乐活动等基本需求为阶段性目标，逐步向老年人日常照料、精神慰藉等需求发展延伸。2013年全市投入福彩公益金474万元，建成158个农村幸福院。2014年投入600多万元福彩公益金，将建成202个农村幸福院。2014年省里下达我市福彩公益金项目资金1800多万元，养老服务业项目比重达到60%左右。
2、城市集中养老服务设施建设。“十二五”期间,全市
2 社会福利院都得到新建和改扩建，新建了福利中心，资兴、永兴、嘉禾福利中心已经完工，汝城、宜章主体已完成80%，每所增加床位均接近千张，扩建了郴州市北湖区等社会福利中心，使区级社会福利中心规模扩大，住养条件改善，较好满足城市”三无”和社会托寄养老人入住需要。与此同时，近期，市政府召开专题会议研究市本级福利中心项目建设工作，计划投资1.3亿元，规划占地100亩，建设一所规模较大、档次较高的综合性养老服务机构，总床位1000张，其中养老床位700张，将力争今年启动项目。此外，政府引导下，积极鼓励和支持非公有制经济实体兴办养老服务机构和设施，民营养老服务业发展势头良好。近几年来，先后有十多家企业和个人联系筹办老年公寓、托老中心，民营养老服务业发展势头良好。目前我市城区启动了三个老年公寓的建设项目。北湖区老年公寓（梨树山老年公寓）。总用地面积为4.7公顷，规划拟容纳老年人数约为810床，该项目正在抓紧建设，年底即可完工投入使用；太阳城健康养老社区项目。选址在坳上镇田家湾村，总面积154公顷，总投资60亿元，包含机构养老、社区养老、居家养老等，配建老年学校、老年活动中心、老年服务站、托老所、养老院等项目，计划打造成中国养老社区示范基地和湖南省健康养老产业发展标杆，目前该片区控制性详细规划已上报市政府，近期即可批准实施。太阳城项目中由市政府和苏仙区政府建设的社会福利中心，总投资4900万元，设床位1100张，整体规
3 划已经完成，已筹集资金1500万元（中央财政750万元﹑地方财政750万元），进入该项目的主要道路建设已经完成了60%；“福地仙都老年公寓”，选址苏仙区坳上镇梅山水库边，总用地面积约为8.9公顷。目前，该项目一期工程已启动，总用地面积约3.8公顷，老年人床位数约180床。全市民办养老机构已有4家正式运营，分别是福城老年公寓、飞天山老年公寓、资兴市湘煤集团老年公寓、北湖区颐心老年人护理照顾中心，共设床位400余张。十八泉老年公寓、郴州康乐福老年服务有限公司、鸣九等老年公寓征地、立项、报审各项工作也正在有序进行。
截止2014年12月，全市巳建成乡镇敬老院204所，床位9949张；公办福利机构10所，床位1440张。民办养老机构4所，床位400张。农村幸福院359所，床位1220 张。老年人日间照料中心 3所，床位220 张，居家养老服务中心138个，床位552 张，医疗护理床位719张，共计14500张。
3、居家养老服务工作的开展。“十二五”期间,全市积极推动居家养老服务工作，政府投入1856.93万元用于居家养老服务平台建设以及政府购买服务，建成了94个居家养老服务中心（站）；市老龄办向省老龄办争取到项目资金89万元，建成了5个省级乡镇老年福利服务中心示范点，5个省级城市社区养老服务示范点，16个省级农村村级养老服务示范点。①开展社区居家养老服务试点工作。郴州建立了民
4 政福彩资金扶持、财政投入、社会捐赠“三位一体”的资金投入机制和政府购买服务制度。截至去年底，建成的94个居家养老服务中心覆盖城乡老年人约6万人，享受政府购买服务的贫困老年人4692人。2014年全市社区居家养老服务中心（站）增加到138个。其中北湖区的振兴社区、苏仙区的青年路社区、桂阳的宝山社区、资兴市的永丰路社区等社区居家养老服务中心（站）树立了制度健全、管理规范、设施齐全、活动经常、服务到位的典型，老年人反响良好。②依托信息化系统开展居家养老服务。为更好地推进社区居家养老服务工作，扩大居家养老服务网络，郴州市各地积极探索，学习借鉴发达地区的经验和做法，资兴市成立了居家养老服务指导中心，苏仙区启动了居家养老服务信息化试点，通过争取国家扶持资金和市、区财政投入，建立完善了信息化服务平台，对本区内居家养老政府购买服务进行统一管理，通过 “2812349”服务热线，采集老年人信息，采取与社会企业合作的形式，组建专业服务队、志愿者服务队、企业加盟服务队相结合的上门服务队伍。目前，该信息平台采集了老年人信息11505条，发展各类加盟企业147家，组建了专业服务队、志愿者服务队、企业加盟服务队相结合的上门服务队伍，为全区城市60岁以上老年人提供咨询服务3528次、生活关照1032次、送餐服务443次、家电维修657次、配送服务283次、家政服务378次等。2014年，市级财政已将市中心城区已开展居家养老服务工作的70个社区按2万
5 元/所年的标准列入财政预算,据实核拨。③依托农村老年协会开展居家养老服务。抓好了基层老年协会规范化建设。充分发挥基层老年协会管理在养老社会服务工作中的杠杆作用，目前，全市各县市区都制定了老年协会发展规划，城镇社区基层老年协会覆盖率达90%以上，农村基层老年协会覆盖率达到60%，建成了22个标准化老年协会示范点，并逐步推广老年协会规范化建设。桂阳县、临武县、汝城县充分利用村闲置学校、礼堂、宗祠等建设老年协会活动场所，注重从五老（老党员、老教师、老干部、老工人、老模范）中选配老年协会领导班子，联合村委开办食堂、祠堂进行创收，保障协会日常经费，完善各项制度，组织开展各类活动，积极为老年人服务，树立了我市老年协会规范化建设的典型。
二、郴州市人口老龄化的成因
郴州市人口老龄化主要源于以下三个方面：
1、人均寿命的延长。新中国成立后，由于社会稳定，经济发展，人民生活水平提高，特别是医疗条件的改善，使老年人的平均寿命得以提高。2014年全市人均寿命为76.4岁，这是老龄化社会形成、发展以及成熟的一大原因。
2、计划生育政策。近几十年来，我国成功地实行计划生育政策，使得全市的生育率迅速下降，导致少儿人口及所占比重大幅度下降，老年人口的比重则相对上升。在这方面分析看来，计划生育政策的执行在一定程度上加速了人口老龄化的进程，这是客观事实。
3、人口的流动。经济不发达地区的青壮年人口向经济发达地区流动，这就造成了经济不发达地区的人口老化。
三、郴州市人口老龄化对社会的影响
1、消费结构面临转变。老年人口的增加，对消费总的影响不大，但会引起消费结构的变化。老年人的消费支出，用于医疗方面的会大幅度上升。同时，旅游、老年服务消费、休闲等相应服务业的消费需求将加大，大量资金转向老年群体消费，将直接导致从事生产方面的投资相对下降，经济增长的速度比将放慢。
2、科技创新遭遇浅滩。老年人口的增加，会降低整个社会吸收新知识和新观念的速度，导致技术创新能力下降，从而诱发采取贸易措施来保护国内劳动力市场，削弱了技术进步的灵活劳动力市场对长期增长的贡献作用。从科技方面来讲，目前提倡的创新型社会，中青年的创新能力较老年人要强，而人口老龄化带来的正是劳动力人口中中青年比例的下降，这非常不利于我国经济建设和企业发展中的技术创新。
3、劳动力比例下降。人口老龄化的发展会导致劳动年龄人口的比重相对下降，劳动年龄人口的数量及其在总人口中的比重，对一个国家或地区的经济发展至关重要，劳动年龄人口决定劳动力供给，而劳动力供给又是影响劳动生产率的一个重要方面。劳动年龄人口的相对缩减意味着可就业人口的减少，在一定的生产资料和技术条件下，劳动力资源不
7 足就可能导致部分生产资料和设备的闲置，影响社会生产活动的正常运转，从而影响生产力和经济的发展。
4、养老、医疗保障压力加大。劳动和社会保障部透露，在退休人员以每年6%的速度递增的情况下，养老保险个人账户空账正以每年1000亿元的规模增加。据统计，1980年在职职工与退休的供养比是13:1，而到2003年，这个比例已经变到3:1，预计到2020年，领取养老金的退休者将超过1亿人，届时抚养比例将达到2:5:1.老年人人群是医疗卫生资源的主要消费对象。据卫生部统计，60岁以上老年人慢性病患病率是全部人口患病率的3.2倍，伤残率是全部人口伤残率的3.6倍。老年人消耗的卫生资源是全部人口平均消耗卫生资源的1.9倍，可是我国卫生医疗事业的发展较经济发展相对滞后，老年人看病难，看病贵的问题尤为突出。
5、养老服务市场供给缺口大。庞大的老年人口中，70岁以上的老年人生活不能自理的比例很高，这无疑给家庭和社会带来沉重负担。全国几次较大规模调查的数据表明，我国约有3250万老年人需要不同形式的长期护理，越是经济发达地区，养老护理需求越高，但是目前我国专门为老年人提供服务的设施严重不足，服务的形式和内容不全，服务人员的素质参差不齐，老年服务的数量和质量都远远不能满足市场的需要。
四、发展养老服务的紧迫性
从大的方面来说，养老服务业是社会发展事业和社会管
8 理的重要组成部分，是新兴和新型的服务业。发展养老服务业，不仅是解决老年人的需求问题，还是拉动消费、促进国民经济社会又好又快发展的重要方面，也是调整产业结构的重要内容。各级党政领导应从发展养老服务业是贯彻落实以人为本的科学发展观的必然要求，是构建和谐社会的重要途径，是促进和谐郴州建设的重大举措的高度，充分认识加快发展养老服务业的必要性和紧迫性，不断增强责任感和使命感。加大对各级各类养老服务业的扶持力度，促进整个服务业的发展，解决老年人日益增加的养老服务需求。
从小的方面来说，人口老龄化是当今社会各国面临的共性问题，郴州也不例外。目前，郴州市现有总人口466.5万人，其中，60岁以上人口已达74.9万人,约占全市总人口的16.0%，65岁以上人口已达 52.6万人，约占全市总人口的11.3 %，已高于全国老龄化的平均水平（13.2%和8.8%），且老年人口的数量正以4.0%的速度递增。同时，郴州市人口高龄化,家庭空巢化和生活失能化问题日渐突出。①高龄化：2014年全市80岁以上人口已超过10.6万人，约占老年人口14.1%，并以每年 1万人速度递增。②空巢化：2014年，全市城市空巢老人已经超过全市老年人总数的 27.0 %，未来五年，全市空巢化问题将进一步加剧，城市新增空巢老人将以独生子女老人为主，农村空巢老人将随着剩余劳动力持续转移而愈发严重。③失能化：目前，我市80岁以上高龄老人多数已逐渐步入生活半自理或不能自理状态。据统计，
9 2014年，全市有失能半失能11.0万人，占老年人口总数 14.7 %，他们需要不同程度的照料。老年人的生活照料、医疗健康、文化娱乐等养老服务需求日益凸显。加快养老服务体系建设，是全市人民的迫切要求，也是建设全面小康社会的客观要求，养老事业正越来越受到社会的关注。因此，加强对养老模式等系列养老问题的研究，了解郴州市社会化养老事业现状，分析目前养老事业发展中存在的问题及老年人对养老资源需求的影响因素，对于推动郴州市未来养老产业的发展，从容应对人口老龄化高峰的到来，建设和谐社会具有重大的现实意义。
五、存在的问题
虽然近年来，郴州市政府不断加大建设和改造养老福利机构的投入，但是郴州市在养老服务社会化上仍然存在一些问题，主要有：
1、投入不足,发展滞后。郴州作为老龄问题较突出的城市，养老服务业建设任务繁重。由于我市经济欠发达地区，建设任务重，投入相对不足，使全市养老服务业发展跟不上形势，全市集中养老床位占有率和五保集中供养率不高。
2、养老供需矛盾突出且管理模式陈旧。我市现有各类养老机构718所，总床位14550张，床位总数仅为老龄人口总数的1.1﹪。较之国际通行的5﹪-7﹪的比率，差距很大；而与老年人有入住养老机构需求的比率6﹪-8﹪相比，差距更大。而且存在公办养老机构供不应求，民办养老机构却尚
10 有空床的问题。目前，公办养老机构仅仅是将“三无”老人、优抚老人等七种对象供养起来，大部分老人还是未能享受到养老服务。民办养老服务机构普遍存在规模偏小、设施简陋、护理条件差，与国家规定对养老机构的要求和老年人的需求还有很大差距。老年人在这里只能维持一般生活，根本无法享受到健身、娱乐、康复锻炼、精神慰藉等服务。在管理模式上，仍然沿用传统的管理模式，没有充分发挥行业协会等民间组织作用，致使养老服务机构管理不到位问题较为突出。
3、城区养老服务机构发展不平衡。市内养老机构只有一家市区共建北湖区福利中心，苏仙区没有一所区级社会福利中心，郴州市本级是全省市州中唯一一个没有市级社会福利中心，城镇集中养老服务设施建设滞后。
4、养老福利机构资金缺乏，从业人员工资待遇低。由于政府对公办社会福利机构投入较少，服务功能不配套，不能发挥公办社会福利机构在社会福利事业发展中的示范、辐射作用；民办养老服务机构前期投入较大，又得不到政府的有效补贴和银行的贷款支持，导致民办养老服务机构发展迟缓，数量少，积极性不高。特别是民办福利机构、可以说是举步为艰。据调查了解，在城区创办的几家福利机构中60%微利，10%盈利，30%亏损。目前公办福利机构护理员月工资平均为1400多元，乡镇敬老院的护理员月工资平均为1000多元。纵观国内养老服务业发展较快、较好的省市，都在用
11 好用活相关政策，调动民间资本投资养老服务业。建议我市按照《意见》中相关政策保障，出台相应政策，来鼓励民间资本来参与养老机构投入。
5、缺少专业服务人员，且人员整体素质偏低。养老服务业是一个新兴行业，服务人员,管理人员,素质亟待提高。目前，养老服务机构对照料护理的专业化服务需求与专业护理人员严重不足的问题日益凸显。一些养老服务机构虽然已经建起，但是缺少工作人员，主要是没有财力保障，大部分由社区干部兼任，限制了养老服务的发展。而国办的养老机构由于管理体制问题，工作人员出现年龄偏大、文化水平偏低、护理人员素质较差等现象。民办养老机构服务人员的来源主要是从下岗女工和农民工。更缺乏医疗、康复、服务等专业技术人才，总体上还没有跳出传统的服务范围、服务方式和服务手段，使老年人的服务需求得不到满足。
6、参加社会化养老有一定的精神负担和经济负担。目前，我市城区部分老人，对于参加社会化养老有较重的精神负担和经济负担。在精神上，难以转变传统的旧观念，认为自己有儿有女不是孤老，到福利机构养老怕别人说子女不孝，或者街坊邻居看不起自己；或者认为自己到福利院享福去了，丢下子女不管，良心上过不去，待有病了，不能动了再到福利院去。在经济上，部分老人的子女下岗无稳定的收入来源，还有部分老人的子女拿着低保，全家人的生活还靠老人自己的工资给以补贴，如果自己入住福利院，便要花去
12 一部分工资，不仅不合算，还感到对不起子女。
六、对策建议
（一）贯彻落实好加快推进养老服务业发展文件精神。要认贯彻落实好郴政办发【2015】4号文件，《郴州市人民政府〈关于加快推进养老服务业发展的实施意见〉》，以便促进全市养老服务业的有效发展。 要落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号）和《湖南省人民政府〈关于加快推进养老服务业发展的实施意见〉》（湘政发[2014]22）号等文件精神，真正发挥各部门和民营资本作用。按照国家提出的30%集中养老床位发展目标，全市在未来五年中至少需要新增1000万张以上床位，这是一笔巨大投入，完全依靠政府是不现实的，必须抓紧制订和出台“民办公助”的相关优惠扶持政策并尽快落实。民办养老机构实质上是为政府为社会分忧解难，“老有所养”是民生问题的一个重要方面，是建立和谐社会的必有内涵，因而也是政府的职责所在。因此要最大限度地鼓励和支持社会力量参与兴办民办养老机构，少设置障碍，多给予方便。不但要逐年加大各级财政对民营养老机构基本建设性补贴份额，而且要对已经开展业务且社会认可的民办养老机构给予适当的运行经费补贴。
（二）加大投入,加快发展。养老服务业属于社会福利事业范畴，是一项公益性较强的特殊行业。郴州人口老龄化形势的严峻性，促进养老服务业发展是政府责无旁贷的责
13 任，而加大投入是政府促进行业发展的重要举措.纵观国内发展较好的省市，政府都给予了大量公共财政投入。建议我市在未来五年内，市中心城区建成1所1000张床位以上的综合性公办养老服务示范机构。北湖、苏仙两区各有一所面向社会普通老年人的公办示范性养老机构，总床位达到600张以上，其它县市区各有1至2所服务社会普通老年人的公办示范性养老机构，床位达到200张以上。
（三）完善行业管理体系，健全监督机制。逐步完善养老服务机构的质量管理体系，完善接收入住老人的合同管理，健全行政监督机制，引入管理中介组织，建立养老服务监督检查行政执法队伍，确保养老服务管理质量。相关部门要研究制定包括建筑设施、卫生条件、服务水平、管理水平在内的质量检查标准，建立经营管理人资质评估认证制度，促进养老服务机构健康、有序、规范发展。同时充分发挥社会福利协会等行业协会作用，在服务方面，发挥协会的桥梁、纽带、协调作用；在沟通方面，开展信息交流及对外交流活动，组织学术讲座，提高人员素质和专业水平；在监督方面，参与制定行业标准，并组织实施，开展行业检查及评比活动，进行养老服务机构服务质量监督。
（四）注重媒体宣传，营造全社会关心老年人事业发展的舆论氛围。报纸、广播、电视、网站等新闻媒体要积极开办栏目，全方位宣传报道我市老龄工作取得的成效，以及老年人开展文体娱乐活动的情况。进一步加强《老年法》的宣
14 传，要突出颂扬参与、支持、赞助老年人事业的单位、个人及各类好人好事。要动员全社会积极迎接老龄化社会的到来，使大家了解当前社会的人口结构现状和普遍存在的4－2－1家庭模式带来的危机。影剧院、体育场馆、公园、城市交通等相关社会服务机构要尽可能为老年人提供开放免费的优质服务。同时要倡导现代养老理念，改变传统养老观念。要以“老人节”宣传月等节庆活动为抓手，在全社会营造尊老爱老、人人关心老年人事业的良好氛围。
（五）重视养老服务队伍建设。一是要加强对管理部门的领导。对部分涉老管理和服务机构编制不够、人员不足、结构不合理的问题，应加以配备和完善。二是要加强教育培训工作。利用高校、技校等教育资源，进行养老服务专业培训，有条件的院校应设立养老服务专业。有关机构经劳动部门批准，可以开展养老服务培训业务。对持有《再就业优惠证》人员，政府免费提供养老服务培训。加强从业人员专业知识和职业道德教育，提高服务质量，劳动部门应对培训并考试合格的人员发给资格证书并严格实行养老服务人员持证上岗制度。三是要规范从业人员队伍。经过认定的养老服务机构，从开业之日起，两年内持证上岗率应达到100%。由政府免费提供养老服务专业培训的从业人员，至少要在养老服务机构服务5年。四是要提高从业人员待遇。对养老服务从业人员，按公益岗位对待，享受公益岗位从业人员待遇；对临终关怀型养老服务机构的从业人员，在享受上述待遇的
15 基础上，由政府给与岗位补贴。五是要大力发展志愿者服务。积极倡导志愿服务，宣传志愿服务理念、奉献意识和公民意识，使志愿服务成为一种社会风尚和长效机制。
课 题 组长：王署利课题组成员：周炳盛执 笔：旷晓耘
郭呈利 16
旷晓耘
