农村土地产权制度存在的主要问题和改革思路
作者：刘月喜
2011-12-05来源：武汉学刊文字大小：【大】 【中】 【小】
一、关注农村土地产权制度的必要性
从理论角度来看，在宏观经济学中，经济增长和经济发展是既紧密相连又有区别的概念。经济增长通常被规定为产量的增加，是“量”的概念；经济发展不仅包括经济增长，而且还包括国民的生活质量，以及整个社会经济结构和制度结构的总体进步，是“质”的概念。与此对应，在西方经济学科中，增长经济学和发展经济学成为关系密切又相互独立的两种不同的学科。前者研究经济发达国家和地区长期稳定和持续平衡增长的途径，后者是研究不发达国家和地区如何利用潜在的机会摆脱贫困落后状态。中国属于转型中的发展中国家，所以适应中国的国情，在研究中国经济过程中，不仅要关注影响经济发展的一般因素(主要指投入的增长，如劳动和资本以及技术的进步)，更要研究转型中的体制变革、制度创新。在考虑“三农”问题时，我们也应该基于这样的出发点，即不仅要关注影响农业增长的一般因素(农业生产资料的投入和技术进步)，更要研究影响制度变革在解决“三农”问题中的作用。而农村土地产权制度问题作为制度因素是“三农”的核心，因此理论上必然要求我们对农村土地产权关系进行研究。
从历史角度来看，土地问题历来是我国革命、建设和改革的中心问题。历史实践表明，当我们正确地处理了土地问题时，我们的革命和建设就能取得有效的进展；当我们对土地问题处理不好时，我们的建设就会受到阻碍。而土地问题的核心是对土地产权制度的安排，因此今天更有必要对农村土地产权关系进行研究。
从现实角度来看，土地问题日益成为容易引发矛盾的问题，引起决策层、理论界和农民的关注。根据调查，土地问题已成为农民维权抗争的焦点，农民土地纠纷已取代税费争议而成为了目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题；另根据浙江省农村社会经济调查队做的关于损害农民利益问题的调查中，因为土地征用而侵害农民利益的居于首位(认同率39.3%)，其它依次是假冒伪劣农资坑害农民(认同率17.5%)；农民的知情权、参与权、监督权受到不同程度制约(认同率10.2%)；工业污染严重影响农户生产和生活(认同率12.8%)。这些问题也是和农村土地产权有密切联系的，因此，建设社会主义新农村的现实要求我们对农村土地产权关系进行研究。
二、目前我国农村土地产权制度存在的主要问题
马克思主义唯物辩证法要求我们要坚持矛盾的观点，一分为二地看待问题。在看到家庭承包经营制带来的对农村生产力的巨大释放的同时，也要看到它在发展中存在的问题，看到由于土地产权关系的不清晰等问题所导致的现实提出的对其改革历史性要求。
目前我国农村土地产权制度存在的主要问题具体如下：
(一)土地所有权主体集体不明晰。目前无论在理论上还是在法律中，都规定农村所有权主体是集体。而集体可以有乡镇、村、村民小组三个层次“，集体”到底是指哪一层次，法律规定则较为含糊不清。乡镇、村、村民小组在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。
(二)集体的所有权是残缺的、不完整的，集体所有权“名不副实”。
在我国农村表现为“：作为土地所有者的集体对土地充其量除了拥有在农户间进行调整一类权利外，并不拥有法律赋予的所有权人的全部权利，国家凭借行政权利在很大程度上限定了集体对土地经济权利的处置。无论是上交税费还是在社区贯彻各项政策及从事必要的公共建设，村集体扮演的都是国家代理人的角色，村集体与其说是权利的享有者，还不如说是义务的承担者。”现实中，导致的主要问题：
第一，由于土地所有权主体不明确以及集体所有权的残缺，致使镇、村、村民小组都不愿履行保护和建设土地的责任。我们从上面的分析看到，在国家和集体力量处于不平等的条件下，集体承担更多的是义务，这使得集体没有激励来承担土地建设的责任；即使不得不承担土地建设的责任，在利益关系的支配下，对土地投入和建设也难以有长远投资的规划。
第二，由于所有权主体不明确以及集体所有权的残缺，造成土地纠纷时有发生。由于三级集体某种程度上都是所有权的代表，必然导致为争夺所有权而发生冲突，再与农民发生关系时，问题会更加复杂，纠纷就是必然要伴随产生的。
第三，由于所有权主体不明确以及集体所有权的残缺，造成农民对投入的积极性不高。“多头管理”的土地产权主体不利于农村产权的稳定，农民也就不能形成稳定、有效的预期。因此，在实际中“，农民一切投入以承包期内获取最大限度的经济利益为度”，短期行为盛行“，重当前，轻长远，重生产投入，轻基建投入，甚至出现掠夺性的经营行为，导致土地的地力下降。”
(三)农户承包经营权的内涵不充分、不明确。
(1)家庭承包经营制被形象地称为所有权和经营权的分离，但是我们要看到目前我国农村的承包经营权的内涵是不充分的、不明确的，充其量是一种耕种权。因为“经营权从其本质上说应该属于使用权。即使是使用权，其也可以衍生出转让、转租、入股、抵押、收益等项权利。而作为具有使用权性质的承包经营权却只有耕种权、部分的收益权以及极其少量的处分权。显然，与承包经营权的真实内涵相比，其权利所包含的内容是不充分的，其权能是残缺的。”
而承包经营权内涵不充分、不明确的深层次原因在于两权分离不是真正建立在商品化、市场化基础上的平等关系，而是基于国家意志和意识形态偏好，由所有权主体凌驾于使用权主体之上而形成的行政配给关系。而且，农户承包经营权是基于承包合同而产生，是约定的权利，而不是法定的权利，这使得承包经营权不能得到有效的法律保护，因此实际中，作为使用权主体的权利不可避免地要受到侵害。
(2)现实中，存在的主要问题：
第一，由于承包经营权内涵的不充分、不明确，导致了集体在土地支配上的权利空间过大，土地调整具有很大的随意性。如集体随意解除土地承包和同，收回农民的土地；村集体随时调整农民的土地；政府乱征用农民的土地；村集体非法出卖村集体的土地以及化公为私
的现象时有发生。
第二，由于承包经营权内涵的不充分、不明确，导致农户对土地使用权缺乏安全感，农地耕种趋向于短期化行为。
第三，由于承包经营权内涵的不充分、不明确，农民没有转让或转租的权利，土地流转极其困难，不利于土地资源的合理配置。
(四)土地使用权缺乏有效的流转机制。
(1)我们经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，就是在国家宏观调控下使市场在资源配置中起基础性作用。目前在农村，由于土地产权不清晰的原因，土地基本上不能通过市场进行交易，这不利于农业生产的规模经营，也不利于土地资源的优化配置。
(2)现实中，存在的主要问题：
第一，土地流转总体上规模不大，范围较小，与加速农业现代化的要求不相适应。而且在流转中，大多数是农民私下协商交易，没有规范的手续，也没有通过流转合同或契约来规范流转双方的权利义务关系；同时土地流转后并没有形成规模种植，仅仅农户之间短期的互助性流转，难以形成流转效应。
第二，土地流转中存在许多不规范的地方。主要表现为在土地流转中，受到所有权主体集体方面的行政干预，没有尊重农民意愿，进而导致流转的收益分配很不规范。
第三，土地流转的中介组织不健全，缺乏土地流转市场，信息不畅。概括起来，即：规模小、不规范、无市场。
(五)土地产权制度缺乏法律法规的有效保护。目前，土地产权的法律法规仍然不尽如人意，存在许多不健全的地方，具体来说，可归结为以下三种情况：
(1)有法不依，执法不严。有法不依：中央和政府制定了诸多的法律法规，但破坏土地产权的事件却屡屡发生，如私自撕毁合同、随意调整土地承包期等已是司空见惯，这说明有法不依的情况在农村已是相当严重。执法不严：违法情况的屡屡出现，同时也说明了执法机关对《土地管理法》的执行不得力。
(2)无法可依。例如有关农村土地产权的买卖以及地役权的界定和实施规则，就没有相应的法律法规。
(3)法律法规内容笼统，不具有可操作性。虽然《农业法》中规定了土地承包权可以在发包方同意的条件下，允许有偿转让，但在转让过程中的一些具体规定却没有给出，在实际的操作中具有很大的任意性。另外《，土地管理法》中所规定的农村土地集体所有权的主体也是含糊不清的，这也对实际操作带来了困难。
三、完善农村土地产权制度的建议
针对上面存在的问题，我们认为应该采取进一步的改革措施来完善集体所有的农村土地产权制度。
(1)明确所有权主体针
对现实中“三级所有”的格局，应对哪一级集体拥有所有权作出明确的规定，解决所有权主体缺位或者多头管理的问题。在乡镇、村和村民小组三级所有格局中，乡级组织因为范围太大，监督管理费用太高，现实中已经基本被排斥在农村土地所有权范围外；村民小组既不是一个经济组织，也不是一级行政单位，它是乡村新体制中职权最模糊、管理最涣散的组织，所以村民小组也不应该成为农村土地所有权的拥有主体；而农村村民委员会是由全体村民选举产生的，是农村最基层的一级组织，它能够代表农民意愿并且独立行使权利，因而在农民当中具有代表性和权威性，而且具有比较健全的行政组织和领导体制，有能力行使土地所有权的职责。所以所有权的主体应该明确规定为村层次上的集体所有。
(2)完善承包经营权的内涵
这个是完善集体所有的农村土地产权的核心内容。承包经营权具有双重性质。承包权为“个人所有权”，具有所有权性质；经营权为土地使用权，具有使用权性质。现行土地所有权的最大缺陷在于使用权的权能不够充分，导致所有权经常侵害使用权。因此土地使用权的多样化是其基本要求。具体包括：
1、使得土地承包期永续化。从世界各国的经验来看，各个国家一般都把延长土地承租期作为完善土地制度的一项重要内容。使用权的永续化不等于农地私有化，因为土地是集体所有，集体保留了对土地的最终处置权，可以通过建立相应的配套制度如地租制度、土地利用定期检测制度等，来保证集体所有权的实现。
2、明晰农户的生产经营决策权。只要农户在法律和承包范围内使用土地并履行义务和责任，任何组织和个人都不得干预农户的生产经营活动。
3、界定农户收益权。农户在承包期内，除了依法上缴国家税收和按照合同上缴发包方约定的承包金外，其余所得不受侵犯。承包合同变更时，农户应该得到其使用土地后因投入劳动而增值了的土地改良价值。
4、明确农户的转让权。农户在承包期内可以依法转让土地使用权并且可以获得相应的收益，不能受到各级部门的阻碍和限制。
(3)建立并完善土地使用权流转制度
《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中表述：农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。这是我们经济体制改革的一个目标。在实际中，我们要做到，一方面，建立土地流转市场或土地流转的中介服务组织；另一方面，在土地流转中，基层政府要找准自己的位置，搞好服务，不能搞行政干预。农村土地使用权流转的主体一定是农户，农村土地使用权的流转是基于农民自愿的市场行为。
(4)完善法律制度，严格保护农村土地产权。
依法治国是我们治理国家的基本方略。从长远来看，农村土地产权制度的有效性需要法律的保障才能体现。在农村土地产权制度改革的进程中，一方面，需要我们完善相关的法律法规；另一方面，要加大执法的力度，这对维护土地产权的运行秩序具有重要的意义。
