基层行政执法失范的原因分析
基层行政执法是依法行政的重要环节，随着经济社会发展和公民权利意识增强，人们对基层执法问题日益重视和关注。然而，行政执法各个领域还不同程度地存在着有法不依、执法不公和滥用职权等问题，现状不容乐观，这些问题的存在有体制机制的问题，也有执法人员素质的问题，还有立法不完善的问题，本文试对之做些探讨。
一、行政执法体制不健全，执法权限不清
行政执法体制主要涉及执法机构设置和执法权限的划分。构机设置作为保障执法的源头所在，如果本身关系比较混乱，那么在实际中必然导致执法系统的紊乱，从而给行政相对人合法权益的维护带来一定的难度。我国行政执法机构设置存在错位的问题，个别该设置的机构不规范，不该设置或可有可无的机构却可能得到大力推崇，导致实际执法中执法权真空与执法权重叠并存的尴尬局面。就行政机构内部而言，有行政机关随意设置符合本部门利益需要的执法机构，有的甚至未经法律授权便大胆使用权力越权执法，不但违背了法律的尊严和权威，更是给公民带来极大的利益侵害。可以说，政出多门、多头管理、责权分离、功能错位已经严重影响了我国的行政执法质量。
行政执法机构设置不健全带来的必然是行政权限划分不清。权限不明确、职责不清晰是导致执法混乱的基础性因素，由于权限与利益直接挂钩，各执法机关往往会尽最大可能为本部门争夺利益和资源，缺乏协调又各自为政的执法机关之间必然引发利益冲突和执法争议，给行政执法带来负面影响。这种权限划分不清既包括纵向有隶属关系的执法主体间的权限划分不清，也包括横向的无隶属关系的执法主体间的权限划分不清。
1、行政执法权横向划分太过分散。目前仍有少数部门之间的职责尚未完全理顺，政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成每出台一部法律、法规就出现一支执法队伍，造成有利益可争时大家一哄而上，几个相关部门争着管，形成职权冲突；无利可图时大家推来攘去，几个相关部门都不管，互相推诿扯皮，造成权力空白。职权冲突和权力空白问题的存在，不仅严重影响了行政执法的严肃性和权威性，而且在很大程度上干扰了行政管理机制和谐、高效地运行。比如说，在文化市场管理方面，文化市场只有一个，而管理部门却有很多，文化、广播、新闻出版三个管理部门各自为政，公安、工商等部门又对文化市场齐抓共管，另外还有一些应政策出现而产生的非常设性机构也参与管理。由于众多部门管一件事，常常有好处的事争着管，而对于没好处的则互相推诿扯皮，影响了执法效率。
2、行政执法权纵向缺乏必要分解。在个别领域，同一系统上下级政府机关之间，执法职能未作必要分解。导致同一个违法行为，上至国务院的部门，下至基层的行政执法机关都可以查处，造成上下级执法机关的矛盾，也让行政相对人不知所措。这种隶属关系的混乱势必带来执法中的相互推诿、扯皮和变相的利益争夺，执法不力也就在所难免。同时，也无形中纵容了执法机关为解决利
益问题而不按程序合法办事，肆意践踏法律的程序正义，危害法律的尊严和权威。
3、某类行政执法简单地集中于一个部门。由于政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位，在机构设置和职能划分方面还存在着某些不够科学、不够合理的问题。绝大多数行政执法部门都是从决策到执行，从管理、许可到监督、处罚，都由一个部门决定，部门自己给自己设定权力。结果，自己违法许可，自己又去监督查处，无法从制度上解决滥用权力、权钱交易等腐败问题，这在很大程度上导致了行政执法的趋利性。
二、行政执法监督机制不完善，责任缺位
法治政府是责任政府，要保障政府的责任落实关键是监督，没有有效的监督机制，任何责任的设定都是徒劳的。过去我们制定了那么多法律、法规、规章乃至规范性文件，也不乏对行政机关和行政执法人员违法行政责任的规定，但为什么落不到实处？一个十分重要的原因就是监督不到位，造成行政执法机关和执法人员事实上的有权无责。
1、执法监督体制不合理。我国现有的监督体制表面上看似乎是上下、内外、左右较为严密，但由于行政执法监督的组织体系相对零散，而行政权力本身涉及的范围很宽，主管部门机构繁多，监督主体多之分散，监督主体的职责和权限不清，如行政复议、行政仲裁机构的重叠、行政监察组织与党的纪律检查组织的重叠等，直接导致了各监督主体在监督对象、监督范围、监督职责、程序等方面的“扯皮”现象，即大量行政争议要么无明确的管辖机关，要么管辖冲突、重叠，因而在事实上并未真正形成一个强有力、有效的监督网络，以致监督无序，监督不力甚至流于形式，也正是因为监督体制上的不合理与不健全，无法保证对行政执法机关和执法人员强有力的监督，使得违法行政行为得不到及时追究和惩处、有法不依、执法不严的现象得不到及时遏制。
2、执法监督制度不健全。有些监督未做到经常化、制度化、具体化。在行政执法监督方面大量依据的仍然是党的政策和行政文件，监督的制度化、正规化受到阻碍，往往是出现一起政府腐败、权力腐败、官员腐败的重大事件，才随即出台一些相关的规则、决定等制约文件，结果使对违法的治理处于事后“围追堵截”的被动局面，即不能标本兼治，也失之于预防。此外，我国的有关监督法律法规，多为禁止性规定而缺乏制裁性的规定，造成法律的软弱，有禁不止，这实际是对违法的无奈和纵容。
3、行政执法责任制落实不到位。行政执法责任制是行政执法机关依照法定的执法权限和职责分工，将执法职权和执法责任逐步分解、细化，形成具体指标和任务，落实到所属各执法机构、执法岗位和执法人员，并对其进行监督、评估、考核、奖惩的工作制度。①行政执法责任制其核心是通过界定和细化行政执法机关的执法职责，建立健全行政执法评议考核体系，落实行政执法责任追究机制，完善行政执法绩效评估和奖惩办法，实现行政执法的透明化、规范化、法治化，做到公开、公正，权责明确，执法严明，有错必纠。一些执法监督部门在监督中往往注重对事的纠正、整改，而对责任人习惯于搞“既往不咎、下不为例”，即使惩处也是不痛不痒。还有执法监督部门在工作中热衷于做表面文章，形式主义现象严重。这样的监督非但不能产生威慑作用，反而助长了不良执
法倾向，从而使一些地区和部门原本个别的执法违法问题发展成为整个地区、部门的普遍现象。
三、行政执法队伍整体素质不高，影响执法效果
行政执法人员是行政规范的最终实施者，是行政主体与行政相对人直接接触的代表，执法人员素质的高低，直接决定着整体执法水平和政府整体形象。执法队伍是落实日常管理的力量保证，要高质量的完成行政执法任务，不仅要求行政执法人员有较高的法律素质，而且要有较高的专业素质和政治素质。但事实上，随着社会主义市场经济的发展，行政管理日趋专业化、复杂化，我国目前行政执法人员的素质并不理想，还有不少一线执法人员不熟悉法律，甚至有的行政机关还委托文化程度较低，又未经专业培训的社会闲散人员上岗执法，极容易造成执法违法现象的产生。
1、行政执法队伍整体素质水平不高。由于特定的历史原因和社会原因，长期以来执法机关在进人和用人方面存在把关不紧、考核不严等问题，造成了我国执法队伍素质普遍不高的现象，这是我国当前执法比较突出的问题。我国行政执法人员来源复杂，军队转业、社会选拔、企业调干、临时委托的都有，相对于立法队伍、司法队伍素质状况和市场经济对执法队伍素质要求而言，行政执法队伍整体素质水平较低。有的执法人员文化低又未经专业培训，法律知识知之甚少，作风简单粗暴，行为很不规范，社会形象差，难以得到广大公众的支持和理解。另外，高素质行政人员的分布极不合理，较高素质的行政人员主要集中在高层行政机关，地方基层行政执法队伍素质状况令人堪忧。
2、部分行政执法人员法律素质不高，道德素质欠佳。执法人员是否具备良好的法律素质是影响行政执法整体水平的首要因素。行政执法部门具体实施国家法律法规，执法人员与执行法律、适用法律有着极为密切的联系，万一使用不慎极有可能违背立法宗旨，造成执法违法，为此，具备好的法律素质是基层执法人员素质的基本要求，并应在此基础上培养法律责任感、法治理念，以使执法行为与现代法治理念相符合。就目前的情况来看，尽管近些年来基层执法人员在学历上有了普遍提高，但是，由于学风、办学质量及学习者自身等因素的影响，学历的提高与专业知识和技能的提高并不完全对应，执法者的法律素质仍然不容乐观。就道德素质而言，一些执法人员遇到权、钱、情的夹击，公然拿法律原则作交易，甚至公器私用，把法律当作挟私报复的工具，“官本位”、“权本位”意识和特权思想根深蒂固，对待群众态度冷漠，服务意识淡漠。
3、执法人员受传统行政观念较深，难以在短时间转变。当前行政执法中存在的问题，从思想根源上讲，就是行政观念转变不到位，仍有落后、消极的行政思想如权力本位、官本位等思想仍在作祟，深深影响着行政活动。习惯于过去权力主导的行政运作方式，认为法律只是治理老百姓的工具，当法律对自己“有用”时就拿来用，对自已“无用”时就寻求法外特权，忽视了政府本身必须服从法律，接受法的监督和制约。目前我国执法人员的执法观念由于受到传统执法文化观念的沿袭影响，加之目前社会新事物不断涌现的今天，法治观念淡漠是存在于执法队伍中腐败观念中最突出的问题。主要表现为:第一，淡漠法治民主观念，取而代之以“自主”或其他主体观念。这样，在执法过程中势必以自身的利益取向、人情偏好为指向态意妄行，有法不依、执法不严乃至执法犯法。
第二，淡漠法治追究观念。在违法追究上，存在侥幸心理和冒险心理。尤其在我国法制责任追究建设上的不足，一旦某些个别违法行为逃避了法律追究，则加深、强化了进一步的违法冲动，周而复始，最终形成对法治的彻底淡漠。第三，对社会和广大人民群众责任感的淡漠，导致对社会秩序和公共利益维护的整体责任感的淡漠，最终导致对法治观念的淡漠。
四、行政执法程序制度不健全，纵容执法权滥用
程序性权利的存在构成了政府权力的界限，权力和权利的对接使相对人在无需借助其他国家权力的情况下，以其意志发动行政行为、参与行政过程、乃至最终影响行政活动的结果。由于程序性权利的存在构成了行政相对人参与的制度性前提，正所谓“参与是平等的核心”，②正是凭借公民在行政过程中程序性权利的强调，真正改变了政府和公民的力量对比关系，公民从消极的被保护者、行政管理的客体走向监督者、参与者、合作者，成为法律关系不可或缺的一环，并最终达到双方事实上的均衡、平等状态。由此，从追究程序角度来规范和监督行政行为不仅能增强人们的程序意识，更有助于监督行政执法。目前，我国尚无一部完整的行政程序法，这很容易造成法律之间的反复、疏漏、抵触，造成立法进程不统一，进而导致法制的不统一。④而通过一些部门规章、规定或者一些行政机关内部管理规则来确认行政程序，具有较大随意性，不利于监督行政行为。就程序制度来看，行政公开制度、参与制度、听取意见制度、表明身份制度、说明理由制度、回避制度、听证制度等，尽管在各种不同层次的法律规范中会有所体现，但并未真正落到实处，而这些制度的不完全落实却使权力监督乏力，纵容了执法权的滥用。
①孙如林、马太建.依法行政指南[Z].北京：中国人事出版社，2005.②张晓光.行政相对人在行政程序中的参与权[J].行政法学研究，2000.03.③王琼雯.人权保障视野下的行政程序法浅论[J].陕西行政学院学报，2009.08.④刘帅、徐健.行政程序法的法律价值[J].法制与社会，2009.12.
③邮编 413000
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湖南省益阳市委党校 丁 佳 收
