人民陪审员制度的发展与完善
泌阳县人民法院立案庭
人民陪审员制度是我国司法制度的一项重要内容。实行人民陪审员制度，由经过法定程序产生的人民陪审员与专业法官共同审理案件，依法行使审判权，是实现人民群众直接参与管理，行使政治权利的一种方式。在全国人大《关于完善人民陪审员制度的决定》、最高院《关于人民陪审员管理办法(试行)》实施以来，在审判实践中取得了很大的成绩，但也存在一定的问题。
一、人民陪审员参与审判案件的情况
2008年5月至2009年12月，泌阳县法院共审结各类案件4700余件，其中人民陪审员参与审判的案件有2821件。人民陪审员参与审判的2821件案件有以下特点：
（一）人民陪审员参与审判的案件中民事案件所占比例最大，有2793件，占总数的99％；刑事案件有17件，占总数的 0.6％；行政案件有11件，占总数的0.4％；在2793件民事案件中，婚姻家庭继承案件有1425件，占51％，合同纠纷类案件有415件，占15％，权属、侵权及其他民事纠纷案件有751件，占27％ 。
（二）人民陪审员参与审判的案件中，有一名陪审员参与的案件有761件，占总数的26.9％；有二名陪审员参与的案件有2060件，占总数73.1％ 。
（三）人民陪审员参与审判的民事案件中，以调解方式结案
1 的居多，有1841件调解结案，占总数的65.2％ 。
（四）与往年同期对比，调解结案率逐年增加，判决案件占总审结案件的比例逐年减少。2008年6月至12月经调解结案946件，调解结案率74.4％；2009年元月至6月经调解结案315件，调解结案率59.5％；2009年6月至12月经调解结案327件，调解结案率65.4。
（五）在人民陪审员参与审判的案件中，是由当事人申请人民陪审员参加的案件数量为0。
（六）在人民陪审员参与审判的2821件案件中，经法院随机抽取的人民陪审员因其个人原因主动提出不能参加审判，导致法院更换人民陪审员的案件有312件，占人民陪审员参与审判总案件数量的11%
二、人民陪审员在参与审判过程中存在的问题
（一）人民陪审员履行审判职责与其本职工作存在冲突。泌阳县法院选任的29名人民陪审员中，单位工作人员有27人，其中党政一把手及部门负责人有16人，占总数55.17％，这在很大程度上影响了人民陪审员参与审判活动。担任领导职务的陪审员在单位工作量大，任务重，其繁忙的本职工作，导致其本人无法抽出足够的时间去参与审判，这种现象背离了人民陪审员选任制的初衷。部分人民陪审员所在单位有严格人事管理规定，在他们参与案件审判过程中，当其本职工作与审判活动在时间上产生冲突时，其所在单位拒绝其放下单位工作去参与审判，也是导致
2 人民陪审员不能正常参与审判活动的主要原因。
（二）人民陪审员履行职责的积极性不高
按照人民法院组织法第三十八条规定：“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利”。这是国家通过立法，规定审判机关吸收非专业审判人员参加人民法院案件的审判制度。虽然陪审员与审判员在法律上的定义不同，但是陪审员和与合议庭中非担任审判长的审判员的权利义务并没有什么区别，审判权是国家权力的一种，人民陪审员参与案件的审判就是人民参加管理国家的具体表现。但是，由于大部份陪审员都有自身的本职工作，有的单位也不支持其参与审判，让有很大一部分人民陪审员产生一种错误的想法，作为人民陪审员认为参与审判是份外之事，故总是被动地参加审判案件，接到人民法院参加组成合议庭审判案件的通知后，总是机械的来和机械的去，对案件事实和法律规定，不闻不问，毫无主动性可言，有的陪审员甚至不知自己肩负着民众的意愿、社会责任和历史责任，认为参加亦可，不参加亦可，还有个别陪审员认为参加审判案件的待遇低，补助费用少，不如干其他工作的收人多，在人民法院邀请其组成合议庭陪审时，干脆不出庭。造成人民陪审员参加审判意识不强的原因．主要是陪审员的主人翁意识不强，政治素质不高所致。
（三）人民陪审员法律专业水平不高导致陪而不审现象严重 在目前的人民陪审员参加法院审判案件之中，有和大一部分
3 陪审员只把参与的程度停留在“陪”的基点上，按照《人民法院组织法》规定，人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的合议庭的组成人员，与审判员有同等的权利。但在评议案件过程中，由于人民陪审员受法律知识和专业知识限制，难以与专职法官同一层面讨论案件，具体审判案件时，人民陪审员只是坐在审判台上，做做样子，摆摆架式，形同虚设，只有形式上的陪审员参与审判，毫无实质上的审判可言，成了完完全全的陪衬。在庭审中，对询问当事人、质证、认证，完全由审判长一人进行。在合议案件时，也是审判长一人综述案件事实，阐述有关法律规定，拟定处理意见，陪审员只是机械地同意或否定，名义上是适用普通程序审理，实质上是普通程序形式下的审判长独人审判。少数法官在合议过程中，主导意见较强，没有充分征求陪审员意见，影响人民陪审员参审积极性，导致出现人民陪审员“陪而不审”现象。还有些人民陪审员不熟悉案件审理程序，认为在庭审过程中提取双方当事人的陈述就可以查清案件事实，因此他们庭前未认真阅卷或没有阅卷，造成庭前对案件基本情况了解不够，导致庭审中无法掌握案件争议焦点，审理思路偏离要点；有些陪审员对案件的法律事实分析不清，或者害怕出错，在合议时一言不发，仅是点头同意他人的意见。
(四)人民陪审员权、责不明确
全国人大《关于完善人民陪审员制度的决定》规定人民陪审员有依法参加审判活动的权利，同时也规定如果人民陪审员有违
4 反与审判工作有关的法律及相关的法律规定，徇私舞弊，造成错误裁判或者其他严重后果的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。以上规定过于笼统，在实践中很难操作。并且按照《规定》，陪审员享有与审判员同等的权利，在义务方面却没有做出明确规定，这就必然使人产生这样的疑虑，按照错案追究制度，如果一个案件在审理过程中，两名陪审员的意见一致，按照少数服从多数的合议原则做出了判决，一旦判错了，应该怎样追究责任？如果法官枉法裁判，可以按照《刑法》有关条文定罪量刑，但如果陪审员发生了这种事情，又该如何对待？如果不加追究，显然成了错案没有责任人；如果追究，陪审员自有其本职工作，并不具有法官身份，不领法官的薪水，又依据什么让其承担法官的职业责任？
三、存在以上问题的原因
（一）对人民陪审员重视程度不够
为了充分、有效地发挥人民陪审员的作用，全国人大《关于完善人民陪审员制度的决定》第二条对人民陪审员参与审判案件的范围作出明确规定，主要有以下两种情形：1．人民法院审判社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，应当实行陪审制。2．对于刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件，人民法院也应当实行陪审制。也就是说，只要不是采用简易程序的第一审案件均应实行陪审制，但实际情况却与法律规定相差甚远，现阶段的状况
5 是法院即使不采取简易程序的案件也不要求陪审员陪审，首先是院领导未予以重视，未制定本院陪审制度实施的具体办法，其次是立案庭在立案排期时，习惯性地安排法官组成合议庭，认为通知陪审员太麻烦。当然，这种重视应该是双方相互的重视，但是有的法院甚至遇到通知了陪审员但陪审员却不愿参审或无故不到的情况，这也说明人民陪审员对自己承担的这一社会角色有所懈怠，与其当初申请人民陪审员时的意愿是相违背的。
（二）人民陪审员思想上认识不到位，法律专业业务素质不高
有些人民陪审员在思想上认识不到位，认为自己的身份是人民陪审员，把“陪”放在其工作首位，认为审理案件是法官的事，自己只是陪审而已，在评议中发不发言，表不表态都不影响案件的定性，只要主审法官与合议庭其他成员拿出裁决意见，自己就随声附和签字，有得过且过的思想。
另外一个原因是由于陪审员业务素质不高所致。人民陪审员来自基层，熟悉基层的民情民意，熟悉当地的政治、经济情况，他们被群众视为代表，应当说，正是有了这样的条件和基础，人民陪审员才能发挥积极的作用，如协助调解、说服当事人等等。但是，审判工作是一项专业性很强的工作，特别是要适应社会主义市场经济体制的新格局，要求审判工作实行新的审判方式，人民法院的专业审判人员都要加强学习，进行不同层次、不同形式的专业培训，而对人民陪审员这支非专业的审判队伍来说，这项
6 工作显得更为重要，现在人民陪审员普遍缺乏法律知识，审判长为了更好地发挥合议庭的整体作用，不仅要向他们介绍案情，而且还要讲解法律，费时费事，导致部分法官图省事，在遇到人民陪审员参加合议庭的案件时，将人民陪审员当成陪衬，合议案件时首先发表自己的意见，并拒绝别人的合理意见，形成“一人庭”的独断格局。
（三）人民陪审员补助未落实
全国人大《关于完善人民陪审员制度的决定》实施已两年多了，但是陪审员应当获得的补助缺乏明确标准，影响了人民陪审员制度的有效落实。虽然《决定》对此作出了具体规定：“人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由人民法院给予补助。有工作单位的人民陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助。” 同时也规定，人民陪审员因参加审判活动应当享受的补助，人民法院和司法行政机关为实施陪审制度所必需的开支，列入人民法院和司法行政机关业务经费，由同级政府财政予以保障。但现实中，法院经费确实很困难，自今年4月1日起，案件收费标准改变后，平均每个案件收费才100元，连法律文书的送达费用都难以维持，更不用说保障正常的办公和办案经费，所以很难及时按规定给陪审员发放那本来就是标准很低的补助。
（四）人民陪审员参与审判缺乏监督机制
监督管理机制不健全，使陪审员思想无压力。虽然全国人大《关于完善人民陪审员制度的决定》、最高院《关于人民陪审员管理办法(试行)》都对陪审员的工作职责作出了明确规定，但对陪审员陪审的出勤考核情况，作用的发挥情况及案件质量责任追究等方面情况都没有作出具体规定，再加上最高院《办法》和《意见》对陪审员也没有这方面的具体规定，致使法院对陪审员缺乏有效的制约和管理，导致陪审员在陪审案件时有依赖思想，认为只要参加合议庭陪审就算完成陪审职责，至于案件质量与己无关，即使案件出了问题也无法追究自己责任，使陪审员在陪审中没有思想压力和缺乏责任心，从而使案件质量得不到有效保证。
四、完善人民陪审员制度的建议
(一)加强管理，实现人民陪审员管理制度化
在运作陪审员制度过程中，要让陪审员真正发挥作用，要解决“陪而不审”、“审而不议”、“乱陪乱审”的情况，必须制定可操作的管理规定，建立人民陪审员工作的管理机制，对于在审判工作中成绩显著或者有突出事迹的人民陪审员，各基层法院将会同同级政府给予表彰和奖励，并将表彰和奖励决定及时书面报告人大，通知人民陪审员本人。通过管理制度来促进人民陪审员制度的发展。另外，法院应设立专门机构并委派专人负责人民陪审员的日常业务管理工作，并与政工部门共同负责人民陪审员的具体组织、指导、部署、安排、检查和评定等等。
（二）加强人民陪审员的学习培训
强化人民陪审员的学习培训，全面提高人民陪审员业务素质和陪审能力。陪审员自身的业务能力决定了陪审工作水平，决定了案件结果和办案效果。因此，加强人民陪审员的业务理论学习和培训，是提高陪审员业务素质及办案能力的重要途径，也是实现陪审员由外行转向内行的必然要求。为此，我们要从提高陪审员的业务素质和陪审能力出发，对陪审员进行业务理论学习和培训，通过建立考核、考评、考试制度等长效机制，使陪审员认识到没有扎实的法学理论基础，就不能熟练掌握审判的技能，就不能适应新形势下审判工作的需要，也无法完成好党和人民所赋予的光荣使命，以此来促进陪审员学习的主动性和积极性，从而提高陪审员的业务素质，为实现陪审员由外行转向内行的工作目标，打下坚实的理论基础。
（三）增强陪审员的责任意识，建立行之有效的管理机制 全国人大常务会《关于完善人民陪审员制度的决定》第一条规定，“人民陪审员参加法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利”，也就是说人民陪审员在审判活动中，行使的审判权力是国家和人民赋予的，必须要有强烈的事业心和责任感。为了强化人民陪审员的责任意识，增强人民陪审员的责任感、使命感和危机感，一是要在人民陪审员的队伍中建立长效管理机制，制定《人民陪审员考核制度》，对人民陪审员的工作实绩、思想品德、工作态度、审判纪律、审判作风和参加培训情况进行
9 全面考核，对那些不思进取，工作不认真，不负责在考核中不称职的人，按照全国人大常委会关于《完善人民陪审员制度的决定》的规定，免除其人民陪审员的职务；二是要强化陪审案件质量是人民陪审员生命线的意识，将陪审员陪审案件质量的情况，及时向其所在单位及人大常委会通报，以便陪审员的所在单位及人大常委会了解掌握陪审员的办案情况，为陪审员所在单位对其评先、评优、晋职、晋级提供依据。对那些由于自身工作不力，责任心不强，违反审判纪律而办“三案”的人民陪审员，将严格按照最高院的规定及全国人大常委会关于《完善人民陪审员制度的决定》的规定，予以责任追究，对造成错误裁判或其他严重后果而构成犯罪的，将依法追究其刑事责任，从而增强人民陪审员的事业心和责任感，确保陪审案件质量。
（四）落实人民陪审员补助待遇
建议由人大组织政府各职能部门多方协调配合，解决人民陪审员履行职责期间的待遇，促进人民陪审员工作的发展。 法院选任的人民陪审员均来自于党政机关、社会团体、医院、学校、企事业等单位，他们有的是单位部门的领导，有的是单位的业务骨干，都有自己的工作，特别是在当前各项工作都与奖励，福利挂勾的情况下，如果人民陪审员过多参与法院的陪审工作，必将使他们的工作和切身利益受到影响，再加上人民陪审员在陪审工作中乘车，就餐及补助费等实际问题，也是影响人民陪审员工作积极性的一个重要因素，如果这些问题得不到很好解决，势必会
10 给人民陪审员的工作带来影响。因此，要想做好人民陪审员工作离不开当地人大、财政部门的支持及司法行政机关和人民陪审员所在单位等有关部门的配合。笔者建议，在工作中，法院要积极与当地人大、财政部门沟通和协调，争取他们的支持与理解，使人民陪审员的经费切实得到保障；其次，要主动深入到人民陪审员所在单位进行走访，对人民陪审员在陪审活动期间在其单位的各种待遇进行协调，解决人民陪审员的后顾之忧。通过人大、财政部门、司法行政机关的大力支持和有关单位的密切配合，人民陪审员工作的前景会越来越好。
（五）建立专家型陪审队伍
这里所指的专家是指在某些行业具有专业、技能特长的人员。吸引他们参与审判，有助于克服法官知识的有限性和片面性，弥补法官专业知识的不足，对于推进案件的顺利进行和纠纷的合理解决，具有重大意义。这些人虽然有的对法律不一定很熟悉，但是在某些专业技能方面，有较为突出的特长，如能吸收其参与陪审，可以解决很多非法律方面的专业问题，从而对提高审判效率可以起到立竿见影的作用，对于专家陪审员，笔者认为主要包括主任医师、工程师、会计师、审计师以及其他具有专业特长的人，对于组建专家陪审员队伍，可以根据实际情况，通过法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命的程序进行。
