来源： 发布时间： 2013-03-11 09:45 阅读次数：
江西省上饶市政府法制办 顾呈坤
行政调解是行政救济制度的重要组成部分，在化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定和谐中发挥着重要作用。倡导行政调解法律制度，合理而适当运用行政调解手段，对于化解矛盾纠纷具有重大的理论和现实意义。法制机构在行政调解中应如何调解矛盾纠纷，怎样定位，发挥何种作用，成了当下法学理论研究和法治实践的重要课题。
一、对行政调解的基本认识
行政调解是指由国家行政主体主持的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，解决与行政管理职能相关的民事纠纷和行政纠纷的诉讼外调解活动。行政调解具有如下几个基本特征：
1、调解的主体是行政机关；
2、调解的原则是合法和自愿；
3、调解的范围包括两类：一是与行政主体行政管理职能相关的民事纠纷，如交通事故损害赔偿纠纷，劳动争议仲裁机构对劳动争议进行的调解、环境污染纠纷和公安主持的民事调解纠纷等；二是行政纠纷，如行政赔偿或补偿纠纷，以及因行政主体行使自由裁量权作出的具体行政行为引起的纠纷。
二、法制机构行政调解的定位
目前，《国务院关于加强法治政府建设的意见》、《全面推进依法行政实施纲要》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》、《劳动争议调解仲裁法》以及《人民调解法》等法律法规对行政调解做了相关规定。法制机构在行政调解中的定位如何，应遵循调解的基本原则、以及可以行政调解的案件范围有哪些？回答这些问题，一方面需要依据上述法律为依据，另一方面，要敢于在实践中不断探索，总结经验。结合有关法律规定和实践经验，对法制机构行政调解的定位，主要从调解的基本原则和调解的案件范围两方面分析。
（一）行政调解应遵循的基本原则之定位。2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》规定：“对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵 1
循公开、公平、公正的原则及时予以处理。”，“对民事纠纷，经行政机关调解达成协议的，行政机关应当制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。”《行政复议实施条例》第五十条规定，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解；《劳动争议调解仲裁法》第三条规定，解决劳动争议，应当根据事实，遵循合法、公正、及时、着重调解的原则，依法保护当事人的合法权益。因此，法制机构行政调解应包含如下基本原则：
1、自愿原则。要求法制机构在行政调解中处于居中角色，当事人双方是否达成调解协议以及达成何种协议，完全由当事人自主决定，要充分尊重当事人意思自治，不能利用自身职权强迫当事人违背意愿调解。
2、合法原则。体现在：一是要坚持职权法定原则，依据法定权限进行调解。二是行政调解协议要符合法律法规的规定，调解的结果不与法律法规相抵触。
3、公开、公平、公正原则。在行政调解过程中，法制机构要以中立的立场居间调解矛盾纠纷，不偏不倚，平等对待双方当事人，做到过程公开、结果公开，结果公平公正。
4、便民高效原则。法制机构要及时调解纠纷，对于人数众多、重大的纠纷，行政调解应在受理之日起20日内主动进行调解，因为调解的过程可能存在反复，如此可为调解提供充足的时间。调解不成的，及时作出行政决定并告知当事人权利救济途径。
（二）行政调解的案件范围之定位。目前，法制机构行政调解的范围包括如下两类案件：
一是行政纠纷。即行政相对人因对具体行政行为不服而与行政机关之间所产生的争议。1999年《行政复议法》对法制机构的行政调解权未作规定，2007年施行的《行政复议法实施条例》第50条第1款规定可以调解的行政纠纷包括两类：“
（一）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；
（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。”因此，法制机构在行政复议过程中可以调解的行政纠纷的范围，仅仅界定于上述两类行政纠纷。但由于“对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为”含义的模糊性，在实践操作中，这一类可以行政调解的案件范围也变得含糊不定，其范围也主要由于法制机构根据对法律的理解决定是否 2
做行政调解。
二是民事纠纷。行政主体可以行政调解的民事纠纷仅限于与行政主体行政管理职能相关的民事纠纷。如交通事故损害赔偿纠纷，劳动争议纠纷、环境污染纠纷和公安主持的民事调解纠纷等。对法制机构而言，可进行调解的民事纠纷，也是基于行政职权所需而行使。基于此，法制机构可以进行调解的民事纠纷应界定在：
1、政府所属部门的法定职权所需。如，公安部门法制机构主持的民事纠纷调解。
2、政府法制机构或政府部门的法制机构代表行政复议机关履行行政复议的基本职责，在行政复议过程中调解与行政争议相关的民事纠纷。如，政府法制办在工伤认定行政复议案件中，对用人单位和工伤职工之间工伤赔偿民事纠纷的行政调解，林业部门法制科室（或政府法制机构）在山林纠纷行政复议案件中对林权争议的双方当事人之间的林权进行的行政调解。
3、政府法制机构根据政府领导批示对特定民事纠纷进行的行政调解。此类民事纠纷的行政调解，政府法制机构可参照《国务院关于加强法治政府建设的意见》关于“建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制”的规定，主要发挥如下作用：一是代表地方政府发挥行政调解中的牵头作用；二是负责本次行政调解的法律审核工作。而各职能部门则以其所涉业务范围作为行政调解的工作主体，负责具体的工作事务，如对案件进行相关的调查和证据收集；三是对案件处理结果提出相对可行的意见或建议。
三、法制机构行政调解的现实作用
目前，法制机构行政调解对有效化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定起到了积极地作用，这种作用的发挥，主要体现在法制机构调解的程序灵活，达成的调解协议一般能得到当事人的遵守。
（一）行政调解的程序性作用。作为多元化解决纠纷机制中的诉讼外解纷方式，行政调解充分体现了效率性和当事人平等的观念，具有灵活性、简便性的特点。因此，行政调解的程序总体上与行政复议、行政诉讼程序相区别，不必过分受程序所制约。行政调解可根据不同调解类型在程序上区别对待，而行政调解根据调解的启动是否依据职权启动分为依职权的调解和依申请的调解；根据调解纠纷的不同分为对行政纠纷的调解和对民事纠纷的调解。
1、关于依职权调解和依申请的调解。参照人民调解法规定，法制机构主动调解的案件， 3
大致包括如下程序：口头或书面告知当事人启动行政调解-告知调解结果利弊-召开调解会-双方当事人举证说理-法制机构释法明理-当事人双方分别提出调解的预期目标-法制机构提出切实可行的调解方案-当事人双方表态-签订行政调解协议书。对于依申请启动的行政调解，可简化程序，告知未申请调解的一方当事人-召开调解会-提出调解方案-签订调解协议书。当事人双方调解结果的期望与实际结果可能有偏差，调解的过程因此可能存在反复。因此，调解的基本程序是主动调解较依申请调解繁琐，依申请调解的案件范围也更为广泛，法制机构可视具体个案灵活加以把握，但对当事人一方不愿调解的，不得调解。
2、关于行政纠纷和民事纠纷的调解。（1）行政纠纷的调解。法律依据是行政复议法实施条例第50条之规定。法制机构可建议复议申请人与被申请人就行政赔偿或补偿纠纷或行政机关行使自由裁量权的具体行政行为达成调解协议，并制作行政复议调解书，由双方在行政复议调解书上签字。经双方签字，行政复议调解书即具法律效力，具有强制执行力。如，在行政复议过程中，法制可对公安机关行使自由裁量权的治安拘留行政处罚案件进行调解，制作调解协议，由公安机关给予申请人赔偿。（2）民事纠纷的调解。一是对于行政复议过程中所涉及的民事纠纷，法制机构可不受程序制约，灵活调解，调解达成和解协议的，由当事人签字。调解不成的，由当事人对民事纠纷另行提起民事诉讼。法制机构对此类民事纠纷一般不制作调解协议书，而应由民事案件当事人达成和解协议，在达成和解协议后撤回行政复议申请。
3、关于政府领导批示的案件。《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确规定由“政府法制机构牵头、各职能部门为主体”，法制机构应从程序上保障职能部门的主体作用，在程序上可参照人民调解法及其案件所涉及的专业性法律规定进行调解。在具体个案中，不论案件涉及的是纯行政纠纷还是纯民事纠纷抑或两者兼而有之，法制机构应在处理程序中摆正位置，积极牵头，将案件依据涉及专业领域进行分工，以职能部门为主体进行调查。法制机构主要起牵头作用，把握大局，汇总信息，并提出切实可行的处理方案和法律意见供政府领导参考。
（二）行政调解协议的法律效力问题
1、民事纠纷经行政调解达成调解协议的法律效力。有的认为我国行政调解协议基本上 4
不具有法律约束力，当事人对行政调解协议不服的，可以违反达成的调解协议或再寻求法律救济。而实际上，法律对此有明确规定。最高人民法院发布的法发〔2009〕45号《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（下称《若干意见》）第8条规定“为有效化解行政管理活动中发生的各类矛盾纠纷，人民法院鼓励和支持行政机关依当事人申请或者依职权进行调解、裁决或者依法作出其他处理。调解、裁决或者依法作出的其他处理具有法律效力。„„行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议或者作出的其他不属于可诉具体行政行为的处理，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质，法律另有规定的除外。”第12条规定：“ 经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织对民事纠纷调解后达成的具有给付内容的协议，当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力。债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。”第13条规定“对于具有合同效力和给付内容的调解协议，债权人可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》和相关司法解释的规定向有管辖权的基层人民法院申请支付令。„„因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。”第20条规定：“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。”此外，对于民事纠纷的法制机构调解，参照最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（法释[2002]29号）以及《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定当事人可以提出对调解协议法律效力的司法确认，对工伤赔偿等具有金钱给付内容的民事调解协议，一方不支付的，另一方可向法院申请支付令。
法律当事人可依据上述规定对调解协议要求司法确认，但实践中要求司法确认的例子几乎没有，且实际上也没有要司法确认的必要。比较典型例子是行政复议程序中的调解，一旦在法制机构主持下达成调解协议，当事人基本能够为给付行为。在行政复议案件中，法制机构对案件涉及的民事纠纷进行调解达成协议的，行政复议申请人会撤回行政复议申请，最终既化解行政纠纷也化解民事纠纷。如，法制机构在工伤认定行政复议案件，若工伤认定行政行为合法，经调解达成工伤纠纷民事赔偿的，用人单位给付工伤赔偿金后撤回行政复议申请 5
的，彻底化解了行政纠纷和民事纠纷。
2、行政纠纷经行政调解达成调解协议的法律效力问题。法制机构对行政纠纷的调解主要体现在行政复议程序中的调解，行政复议可以调解两类行政纠纷，调解的法律效力也有明确规定。《行政复议法实施条例》第50条规定：“当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章。行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当及时作出行政复议决定。”因此，在行政复议中对行政纠纷达成协议的，法制机构只需以复议机关名义制作行政复议调解书，在当事人签字后既具有法律效力。对于非复议案件中的调解，如，对超过行政复议期限的信访批示或交办件，法制机构行政调解的难度更大，而且调解的空间一般也不大，原因是此类案件涉及的面广，当事人对案件处理结果的期望往往大大超出法律规定的空间。
纵观当前法治实践，法制机构行政调解犹如硬币的两面，一方面是通过行政调解化解了大量的社会纠纷，发挥着非常重要的作用。而另一方面，法制机构行政调解的占比还不是很大，相当一部分案件未经调解或调解不成进入了诉讼程序，法制机构行政调解的作用还发挥得不够深入和全面。
四、法制机构行政调解发挥应然作用的建议
社会矛盾大量增加，迫切需要建立健全多元化解纷机制，不断健全人民调解、行政调解和司法调解联动的“大调解”工作体系，创新调解工作方式，适时引导当事人通过调解手段合理化解纠纷。笔者建议如下：
首先，建立多方参与的行政调解机制，在行政调解过程中邀请相关行政机关和社会组织参与行政调解，提高调解的效率。
其次，建立行政调解与人民调解相衔接的法律机制。根据现行《人民调解法》和（法释[2002]29号）司法解释规定，人民调解组织对对民间纠纷达成调解协议的，可以进行司法确认，一方当事人不履行调解协议的，另一方可以申请法院强制执行。鉴于此，法制机构行政调解中可委托人民调解组织或相关社会组织参与调解。从目前法制机构行政调解的实践和 6
对社会稳定的关联度考虑，对山林、土地、水面等涉及人数较多的案件实行行政调解和人民调解相结合的“二调”制度是可行的制度选择。
第三，建立行政调解与司法调解有效衔接的法律机制。为进一步强化法制机构行政调解的解纷功能，应在立法和司法领域规定行政调解协议的法律效力。对此，可以依照《若干意见》并参照人民调解协议的司法确认制度，对行政调解协议经法院审查没有违反法律强制性规定的，由法院以裁定书的形式予以认定。
第四，明确行政复议可以调解的行政机关行使自由裁量权案件范围，增强对法制机构办理行政复议案件过程中可以进行调解的行政纠纷的指导作用。
第五，在调解方式上尽可能以圆桌的方式进行调解。圆桌式行政调解、和解工作方式，本质是化解行政争议，核心是为民，理念是和谐，载体是圆桌，为当事人化解行政争议创造一个强调彼此地位平等、彼此关系和谐的环境。
参考文献：
①《中华人民共和国人民调解法解读解读》2011年金城出版社。
②张越编著，《行政争议调解与处理实用指南》2011年中国人事出版社，张越编著，194页。
③彭震，《论我国行政调解协议的法律效力》，中南财经政法大学研究生学报2009年第6期。
④夏研、齐蕴博著，《论人民调解、司法调解、行政调解的有效衔接》河北师范大学学报2010年9月。
⑤刘晟，《论我国行政复议调解制度的具体完善》，湘潭大学2010年硕士学位论文。
