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湖泊保护立法中公众诉讼权问题研究
作者：程芳 何秋
来源：《法制与经济·上旬刊》2013年第05期
[摘 要]《湖北省湖泊保护条例》中单列湖泊保护监督和公众参与一章，明确规定公众在湖泊保护、管理和监督上的参与权。但在公众参与权的制度安排上，却缺乏公众对湖泊保护公益诉讼权的相关规定。我国修订的《民事诉讼法》首次在法律层面界定环境公益诉讼，其原告适格主体为法律规定的机关和其他组织，鉴于国家机关存在“不作为”或“不当作为”的质疑，本文借鉴美国诉讼原告的“事实损害上”规则，认为在地方立法上可遵循先行先试的原则，拓宽保护湖泊的公众诉讼权主体，即公众诉讼原告适格主体可增加公民或公民群众、公益团体，以更好地保护好湖北省的湖泊。
[关键词]湖北省；湖泊；立法；公益诉讼；公众诉讼权
《湖北省湖泊保护条例》（以下简称《条例》）于2012年10月1日起正式实施，该《条例》单列湖泊保护监督和公众参与一章，明确规定公众在湖泊保护、管理和监督上的参与权和公众参与、举报、奖励的制度。但美中不足的是，制度安排上缺乏公众诉讼权的相关规定，这使得公众参与权的功能大为折扣。本文拟在公益诉讼权的立法基础上，结合我国修订的《民事诉讼法》中对公益诉讼的规定，对湖泊公众诉讼权行使中的原告问题加以分析。
一、湖泊保护公众诉讼之合法性：环境公益诉讼权
1992 年《里约宣言》中提出，“各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与， 让人人能有效的使用司法和行政程序， 包括补偿和补救程序。”此后，有关国际环境保护法律文件和一些国家的国内立法中相继赋予公众诉讼权。
新出台的《湖北省湖泊保护条例》没有明确赋予公众该项权利，但这并不意味着该项权利的存在不具有法律上的依据。我国《环境保护法》第6条中规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务， 并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。 这一条可以看作是对环境诉讼权的原则规定。2012年《民事诉讼法》修改，第55条明确规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是首次在法律层面上明确环境公益诉讼制度。
从最初《环境保护法》上的原则性规定，到民事诉讼法确立环境公益诉讼制度，表明公众诉讼权是环境保护不可缺少的环节和重要内容，赋予公众诉讼权具有合法性和正当性。
二、湖泊保护公众诉讼权之正当性：国家机关“不作为”之质疑
公众参与权指人类参与各种环境保护的政治活动，包括环境保护之社会运动、政府环境政策的制定与执行、民众有环境公益诉讼的权利。[1]《湖北省湖泊保护条例》明确规定了公众
在湖泊保护问题上的参与权，同时又具体规定了公众湖泊保护参与权的相关制度安排，如公众知情权与监督权、举报权等。公众拥有以上湖泊保护的参与权，但若政府管理部门由于部门利益或经济利益的局限而不作为或不当作为时，公众参与权的实现则视同为有路无门。
从经济学角度看，20世纪70年代发展起来的“俘虏理论”认为：随着时间的推移，监管机构将逐渐被部分被监管者所俘虏，当其越来越迁就一小部分被监管者利益时，就会越来越忽视社会公共利益。该理论正好可以解释我国现行政治经济体制和环境管理制度下，有些地方政府充当本地污染企业利益的代表，地方环境管理机构作为当地政府的下属机构，在环境保护上很多时候都是有心无力。[2]
我国《民事诉讼法》中规定的原告主体是法律规定的机关和有关组织，毋庸置疑，环保部门作为环境管理的机关具有原告资格。但其既是国家利益的代表者，同时又要维护部门利益，在处理国家公共利益与自身部门利益，当前利益与长远利益之间的利益冲突时，将面临着各方利益协调的矛盾，易出现利益妥协下“行政不作为”的倾向。故不同国家和地区为了约束政府机关的这种不作为行为，纷纷立法规定公众诉讼权。美国、法国等国允许在环境污染事件发生时，由民众或环保公益团体对主管机关起诉，以疏于执行其法定义务为由起诉环保署长。从某种意义而言，《条例》所规定的湖泊保护中的公众参与权，主要是一种“公众提出意见——管理部门处理意见”的消极被动方式。[3]《条例》在公众参与权的实现路径上，尚未结合我国新修订的民事诉讼法，实行地方立法先行先试的原则，明确赋予公众以环境诉讼权，变被动参与为主动参与，有效监督危害湖泊的行为，因此有待完善。
三、湖泊保护公众诉讼权之适格原告
污染湖泊的行为具有社会性、广泛性、潜在性、不确定性等特征，其侵害往往是间接的、难确定的，受害主体间并不互相联系。若按传统的侵权理论，只有“与本案有直接利害关系”的人才可以提起诉讼的话，湖泊公众参与保护的途径必将极大受限。因此，在湖泊公益诉讼举步维艰的情况下，重要的一项就是要拓宽诉讼主体的资格。以下借鉴美国的诉讼规则来分析。
（一）湖泊保护公众诉讼原告适格规则：从“法定权利”标准到“事实损害”
美国早期的公益诉讼原告主体资格经过从“法定权利”标准向“法定利益”标准的转变，按美国《行政程序法》的规定，原告资格的“法定利益”标准，是指法院根据原告受法律保护的利益是否受到侵犯来决定原告资格之有无的标准。根据“法定权利”标准，当事人欲取得原告资格，须证明自己的“法定权利”遭到侵犯，根据“法定利益”标准，当事人须证明自己的“法定利益”遭到侵犯。鉴于环境公益诉讼的复杂性，法定权利人与法定利益人基于科学技术或自身素质因素，举证具有较大的难度，使原告资格的审查沦为根据实体问题而作出的决定，因而这两种原告主体资格的确定标准明显具有不足之处。
“事实上损害”标准是在克服以上标准不足下产生的，法院在确定原告资格时，认定所有因被告行为受到实际损害的人，在诉讼中都享有充分的、符合宪法要求的利害关系，都可以取得原告资格。在“事实上损害”标准之下，当事人欲取得原告资格，只须证明事实上损害即可，无须证明其法定权利或受法律保护的利益遭到了侵犯，并且“事实上损害”不限于经济利益的损害，“美学”、“环保”以及“精神”等价值所遭受的损害也足以构成“事实上损害”[4]。这样原告资格的审查就变成了一个纯粹的事实问题，而非规范问题。具体而言，公众作为原告的主体既可是公民或公民群体，也可是民间组织。
（二）湖泊保护公众诉讼原告之一：公民或公民群体
环境权是宪法赋予每位公民享有的一项基本人权。环境保护法也规定，公民有保护环境的义务和对污染环境的检举控告权。但我国民诉法中有关起诉资格的限制使很多公民享有的环境权“有名无实”。环境侵害的特殊性使其并不必然表现为与受害者有直接利害关系，致使现实生活中出现不断升级的环境危害即使已经引起公民的高度关注，但限于未对其造成直接损害，公民就无法行使诉权，寻求司法救济。对于环境公益损害，公民有自觉维权意识，也有保护公益的司法诉求，制度的不相称大大降低了公众参与环保事业的积极性、自觉性。相关的国家机关或组织间具有部门利益相关性，因此面对某些损害公益行为可能懈怠起诉，但民众的诉讼意识来源于自身生存利益和社会公益，不受部门利益的约束与干扰，公民或公民群体在保障湖泊环境上是具有一定合力作用。
美国认可从事环境保护和社会公益事业法人组织、群众性自治组织、公民，因此我国可借鉴美国，拓宽原告主体资格。
（三）湖泊保护公众诉讼原告之二：公益团体
美国与德国环境法规中都有公益诉讼的制度，都是以公益为前提，但是德国立法规定，可以提起诉讼非个人所能为之，必须以“团体”为之。此处的公益团体资格，第一须是依人民团体法成立之社团法人或以基金会方式成立之财团法人，并须向地方法院完成法人登记。第二须是非营利组织。至于该团体章程所定成立之宗旨或目的，是否必须与环境保护相关，法无明文规定。有学者认为，似乎可以放宽认定，只要是非营利组织均可界定为“公益团体”。
随着环保运动的兴起，作为公益团体之一的环保民间团体对保护生态资源事业的促进作用愈来愈大。与个人相比，环保组织作为环境公益诉讼的主体更加适合。因为环境侵权的特殊性，普通公民个人难以掌握这方面的专业知识，加之金钱、时间、精力等因素的限制，公民作为诉讼主体的地位与被告方的地位严重不对等，这就使得公民个人在环境公诉中经常处于劣势地位，很难捍卫自己的权利。现实生活中有很多这样的情况，个体面对造成湖泊污染的公司法人或者组织，常常不知、不能、不敢提起诉讼。依法成立的以环保为宗旨的环保组织力量雄厚，它拥有专业的人才、较强的技术基础、雄厚的资金和一定的社会影响力，这使它特别适合受害人数众多而又难以确定代表人或者受害人众多但缺乏应有的诉讼能力，环境权属关系不明确的环境侵权案件。美国的公民诉讼制度建立之初并未收到理想的效果，但在20世纪80年代
后环保团体力量的壮大和介入，极大地促进了该制度的发展，这就是极好的证明。结合我国的国情，支持和鼓励环境保护组织的建立和有序运作，既可以监督制约企事业单位和个人的环境保护行为，又可以支持配合政府部门的环境监督管理工作，还在一定程度上矫正了湖泊环境公益诉讼中加害方和受害方势力失衡的状态。
参考文献
[1]陈铭聪，台湾地区环境公益诉讼研究，2012年中日流域治理国际研讨会论文集。
[2]陈学敏，流域管理对环境司法专门化的挑战与启示，2012年中日流域治理国际研讨会论文集
[3]黄贤金、赵凌志等，加强综合协调，促进湖泊保护—江苏省湖泊管理现状调研报告，改革与开放，2006（3）。
[4]See，397u.S.150，154（1970）
程芳，湖北武汉人，中南财经政法大学博士研究生，湖北省水事研究中心研究员，研究方向：环境法研究；何秋，广西桂林人，中南财经政法大学博士研究生，研究方向：环境法研究。
[基金项目]本文系湖北水事研究中心项目《湖北省湖北湖泊保护条例》法律制度研究的阶段性成果，项目编号：2011C014。
