关于《资产评估准则——评估程序》的起草说明
2007-12-10
为便于评估机构和注册资产评估师以及相关部门、人士全面理解《资产评估准则--评估程序》，现将有关起草情况说明如下。
一、起草背景
（一）我国评估行业缺乏对评估程序的系统研究和规范
评估程序是规范评估执业行为，提高评估服务质量的重要保障。国内外评估实践的经验和教训都证明了专业程序对中介服务质量的重要作用。只有评估程序得到完整和正确执行，才能为评估技术操作的正确开展打下坚实基础，才能为注册资产评估师在评估业务组织过程中提供基础指导，从而为业务质量提供基础保证。然而在十多年的快速发展过程中，由于特殊的国情，我国评估行业对评估程序基本理论与规范缺乏系统研究。现有管理文件中，主要是从规范国有资产评估管理的角度对评估程序提出要求，没有从注册资产评估师完整执行评估业务的角度对评估程序进行归纳与规范。随着注册资产评估师和评估机构逐渐成为评估行业的责任主体，评估管理体制改革逐步到位，多元化市场主体对评估需求呈多样化发展趋势，规范注册资产评估师和评估机构执业行为，结合评估专业服务特点对评估程序进行规范，具有十分重要的意义。
（二）评估实践的新发展对规范评估程序提出更高要求
在我国评估实践中，长期以成本加和法为主要方法进行整体资产评估，注册资产评估师和评估机构对成本法的评估思路和评估程序较为熟悉。随着我国资本市场的发展，收益法、市场法的运用已经成为必然。简单沿用以前的评估习惯和程序，无法保证评估质量，也无法满足评估实践的需求，因此需要借鉴国外评估行业在评估程序方面的成熟经验，从专业角度综合规范评估程序，特别是执行各类评估业务所应当遵守的基本评估程序。
（三）资产评估基本准则的制定和评估理论研究为评估程序准则的出台提供了理论基础
《资产评估准则--基本准则》第一次对评估程序进行了原则性规范，要求注册资产评估师根据评估业务具体情况履行适当的评估程序，并列出明确评估业务基本事项等八个资产评估基本程序，为进一步全面规范评估程序提供了制度基础。近年来，在中国资产评估协会的推动下，我国评估行业围绕程序体系建设进行了深入研究和讨论，重点研究了美国评估界对评估程序的规范，形成了大量研究成果，并吸收到注册资产评估师考试教材中。这些发展带动注册资产评估师对评估程序的关注和讨论，为制定评估程序准则作好了理论与舆论的准备。
（四）国内外评估程序准则的比较分析
国外评估行业对评估程序十分重视。目前，在《国际评估准则》、美国《专业评估执业统一准则》、英国皇家特许测量师学会《评估与估价手册》和香港《资产评估指南》等评估准则中都没有设立独立的评估程序准则，但是，这并不表明国际评估准则和各国评估准则不重视对评估程序的规范。相反，在各国评估准则的各项具体评估准则中，都以大量的篇幅和文字对评估程序进行系统论述和规范。比如，《国际评估准则》的“准则1-以市场价值为基础的评估”、“准则2-以市场价值以外的价值为基础的评估”，美国《专业评估执业统一准则》的不动产（准则1）、动产（准则7）、企业价值与无形资产（准则9）等各准则中都涉及了大量对评估程序的规范与要求。由此可见，国际评估界高度重视评估程序问题，只是把评估程序的要求分散表述于具体的评估准则之中。
在我国，由于各具体准则仅涉及该准则部分的评估程序要求，而在整体评估操作中缺乏在整个项目组织中应该遵守的共同程序要求，因此，注册资产评估师在评估业务组织中缺乏必要的程序意识，这为整体组织与操作带来了较大风险。我国一直缺乏明确的评估程序规范来对评估程序的履行进行具体指导。现有评估法规中，只是在评估基本准则和相关准则中对评估程序提出了最基本的要求，相对评估实践的要求还有很大差距。
随着全社会对评估质量的日益重视，专门制定评估程序准则，将促进评估行业执业质量的不断提高，维护注册资产评估师的合法权益。
二、起草指导思想
在准则的起草、修改过程中遵循了以下指导思想：
（一）以基本准则为基准
《资产评估准则--基本准则》是规范各类资产评估业务的基本规范，是应当共同遵守的基本规则，其在“操作准则”一章中将资产评估程序划分为八项基本程序，准则与基本准则精神保持一致。
（二）繁简适度
评估程序准则规范的内容是评估机构和注册资产评估师执行评估业务必须履行的程序，以大多数注册资产评估师应当和能够做到为出发点。评估程序准则是总体要求，不是单项资产具体评估程序，因此只提出框架式要求，不宜过细；条款设计中基本思路是“应当做”，而不是“如何做”。
（三）适当超前，兼顾稳健
“适当超前、兼顾稳健”是我国资产评估准则制定工作的重要指导思想。一方面，评估准则需要满足评估实践的需求，在借鉴国外准则的基础上有所创新，对评估执业予以规范和引导。目前，国际上主要评估准则中都没有设立独立的评估程序准则，从单独制定程序准则角度来看已是超前的。程序准则以资产评估基本准则为基础，基本准则在价值类型、评估方法运用、价值结论的取值等方面结合国内外评估理论与实践进行了重大突破及大胆尝试，因此评估程序准则中也加入了相应的要求。另一方面，处理好准则的超前性与我国经济发展及评估行业队伍的实际情况的关系，反映资产评估的专业特点。
（四）注重与已发布评估准则和正在制定的其他评估准则的衔接，特别注重与业务约定书准则、报告准则、工作底稿准则等程序性准则的衔接，成为评估体系的重要组成部分。
三、起草过程
2005年，中评协参照准则项目招标工作组建了评估程序准则修改项目组，系统研究评估程序准则相关理论和实践，重新启动评估程序准则修改工作，修改工作主要包括：
（一）项目组收集与评估程序准则制定相关的国内外法规、准则等参考资料。
（二）项目组系统研究相关评估政策和文件，认真学习我国的准则体系规划，进行横向和纵向比较，开展社会调查和分析、研究，先后召开了多次座谈会，走访多家评估机构，广泛听取意见。在此基础上对原征求意见稿进行修改。
（三）项目组对评估程序准则的整个修改研讨过程，前后经历了四稿，于2006年2月提交准则送审稿。
（四）2006年3月，中评协组织专家对准则送审稿进行了评审。项目组根据评审意见进行修改，形成新的征求意见稿。此后，中评协组织项目组和部分专家对该征求意见稿进行修改，并就修改过程中较突出的法律问题征求协会法律顾问意见。中评协组织项目组根据法律顾问意见和部分专家意见对征求意见稿进行修改。
（五）2006年4-9月，中评协再次在行业内外对本准则项目公开征求意见，根据征集的意见对准则进行修改。
（六）2007年10-11月，中评协将准则稿提交财政部资产评估准则委员会和中评协资产评估准则技术委员会审议。中评协根据委员反馈的意见，组织行业资深专家进行研究、讨论，主要意见予以采纳并定稿。
四、准则的定位
根据准则体系规划，准则体系完善后，将从评估程序、资产类型和评估目的等角度对评估业务的整个流程构成完整的约束。
评估程序准则主要从整个项目的组织与操作入手，规范注册资产评估师的执业行为，而相关评估准则则分别从不同的侧面和具体的资产类型对评估行为进行具体规范。评估程序准则规范的范围涵盖评估业务组织与操作的整个系统性过程，而相关评估准则仅包括某方面的事项或某类资产的评估规范。评估程序准则涉及的内容一般是原则性的、反映整体项目操作的规范，相关评估准则的内容则比较深入、具体，反映各个侧面与个体的规范内容。评估程序准则与相关准则的结构具有内在的有机联系，互为补充，共同构筑评估准则的科学体系。
为使评估程序准则与其他程序性准则和专业性准则共同构成评估程序整体规范，并与评估程序细化要求相互呼应、协调、补充、促进，在定位上需要明确：
（一）评估程序准则属于具体准则层次中的程序性准则，承继基本准则中的评估程序原则规定，是对注册资产评估师履行评估程序的总体要求，涵盖各类评估业务的评估程序要求，从评估业务纵向角度对主要评估程序的履行提出相关规定。
（二）评估程序准则涵盖评估业务全过程，引出业务约定书、工作底稿、评估报告等其他程序性准则。评估程序准则涵盖一项评估业务的全过程，按照一般评估业务的进展步骤阐述具体程序；评估程序是工作底稿的基础，工作底稿是评估程序的记录；评估程序准则是评估报告的前提条件，只有履行了合理有效的评估程序，才能出具评估报告。业务约定书、工作底稿、评估报告等其他程序性准则将对评估程序中重要环节的相关事项提出具体要求。
（三）评估程序准则是执行各种资产类型、各种评估目的评估业务所应当遵守的评估程序基本要求，各专业性准则、评估指南、指导意见将结合各类资产类型、评估目的等特点，提出细化和特殊要求。
五、准则基本结构
准则分为“总则”、“基本要求”、“评估程序要求”和“附则”。
六、重要事项说明
为便于理解准则相关内容，现将一些重要事项予以说明。
（一）关于准则规范主体
实践中，评估程序的要求既是对注册资产评估师的要求，也是对评估机构的要求。准则表述中仍以“注册资产评估师”为规范主体，对其执行评估业务提出要求。根据基本准则附则中的要求，准则中对注册资产评估师的要求同样适用于评估机构。根据这一精神，准则中对注册资产评估师的规范，应当扩大到评估机构，即评估机构应当遵守评估程序准则的要求。
（二）关于八项基本评估程序
准则将评估程序定义为注册资产评估师执行资产评估业务所履行的系统性工作步骤。执行评估业务需要的工作步骤可能很多，这一系列工作步骤中，可以归纳出八个较明显的步骤，即明确评估业务基本事项、签订业务约定书、编制评估计划、现场调查、收集评估资料、评定估算、编制和提交评估报告、工作底稿归档。基本准则中已经对这八项基本评估程序作出规定。准则起草过程中遵循了这种归纳方式。评估程序不可能列举穷尽，这八个程序是各种评估业务中通常应当执行的程序。有的是单一步骤，如签订业务约定书；有的是多个步骤的归纳，如评定估算。不同评估业务中有可能归纳出多个程序，但这八个程序通常应当包括在内。
（三）强化风险控制程序
注册资产评估师在执行评估业务过程中，可能会受到限制无法完整实施评估计划，执行评估程序。这种情况下，为规避业务风险，注册资产评估师有必要对所受限制的影响进行判断，决定是否中止履行业务约定书。准则中明确要求注册资产评估师在受到限制时考虑中止履行业务约定书的可能性。这一要求是从评估行业角度对注册资产评估师提出要求，强化了风险控制程序。由于上述条款是评估准则中的特殊规定，目前尚无法律依据，这一规定的实施需要业务约定书准则和其他法规的配合。
（四）关于评估计划
制定评估计划是评估机构对注册资产评估师在执行评估业务中一贯要求的基础工作，为引导评估机构及评估师重视评估计划的实质作用，而不将评估计划流于形式，在本次制定评估程序准则时，重点强调以下方面：
1.注册资产评估师编制评估计划，应当涵盖现场调查、收集评估资料、评定估算、编制和提交评估报告等评估业务实施全过程。
2.评估计划内容不仅仅是对时间及人员的安排，还对制定具体评估步骤提出了更高的要求。
3.在高标准要求的同时，针对评估行业的评估业务有大有小，评估对象有单项资产及权益资产的实际情况，提出评估师在确定评估计划的繁简程度上可自行安排。
