安全生产综合监管的探索与实践
近几年相继组建起来的各级安监部门成立的时间较短，监管力量不足，监管体制及运行机制尚待加强和完善。在这种的情况下，如何对一个地区的安全生产进行有效的综合监管，全方位地组织和协调各部门，步调一致，协同作战，形成“齐抓共管”的监管工作格局，保证地区安全生产形势的总体稳定和不断好转，是我们安全生产综合监管部门面临的一项新的重大课题。
一、什么是安全生产综合监督管理
安全生产综合监督管理，是各级人民政府安全生产监督管理部门，依照法律法规所赋予的权限，对辖区内的安全生产工作进行宏观管理和指导，代表政府履行监督检查、综合协调、行政执法等方面的职责，从而保证党和国家的各项方针政策与安全生产法律法规在本地区得到全面的贯彻落实。概括地说，综合监管就是较宏观的、高层面的、全局性的、全面性的、全方位的监管。其功能和内涵包括运筹谋划、导向促进、立规执法、组织部署、监督检查、指导协调、宣教培训、统计分析、通达反馈、综合调度。
安全生产综合监督管理是伴随着安全生产概念的外延不断扩大和安全生产理论与实践的不断发展而产生的，是相对于部门专项安全生产监督管理而言的。它的基本内涵包括2个方面：一是对各行业、领域安全生产中普遍存在的共性问题进行综合监督管理；二是对各项专项监督管理工作进行协调、指导和监督。在原国家安监局提格为现国家安监总局后，中央要求各级安监局要站在全局的高度监督行业主管部门，监督下级政府做好安全生产工作。温家宝总理明确指出,安监局的提格就是要增强政府安全监管的权威性。黄菊副总理也要求安监局要找准定位，要站在全局的高度，审视安全生产的大格局。因此，我们要做好安全生产综合监管工作，就必须从这个大概念、大安全的角度，全面理解和对待安全生产综合监管工作。
二、如何做好综合监管工作
总结辽宁省沈阳市近几年来安全生产监管工作的具体做法，有以下4方面的经验和体会。
1.抓好队伍建设，是综合监管工作的前提
沈阳市安全生产监督管理局是2002年初成立的，当时由市经贸委管理。成立伊始，就面临着3大难题：一是体制问题。随着机构改革，有的企业主管部门不存在了，依靠主管部门抓行业安全生产的格局发生了变化。同时，各类所有制的小企业大批出现，给安全生产工作的监管提出了新课题。二是队伍问题。机构改革后，安全生产工作划分到多个部门分别监管，再加上行业主管部门撤销，安全战线人员锐减。而新组建的安监局人员来自各个方面，队伍需要整合，人员需要培训，机关作风建设和各项基础工作都需要加强。三是资金、装备问题。安监局成立后，首先面临开办资金、车辆装备、办公条件等具体问题，亟待解决。
在这种情况下，我们主要从以下2个方面入手，双管齐下，逐步打开了工作局面。一方面，抓好队伍建设。我们从加强全市安监队伍自身建设抓起，内强素质，外树形象。市委、
市政府高度重视，近年来先后4次为市安监局增加编制和人员。到2005年，沈阳市和各县区安监局均已升格为政府的直属机构，人员从二三十人增加到现在的300多人；为提高全市安监人员的业务能力和执法水平，安监局实施了全员培训教育。每月集中培训1次，请专家和专业人员讲课，理论结合实际，使全市安监队伍的整体素质、业务水平、监管能力和执法质量有了较大的提高。另一方面，积极努力，取得各方支持。 机构逐步健全，队伍不断扩大，随之而来的是如何增强安全生产综合监管的权威性和影响力。实现综合监管一要靠人，即安监系统本身队伍要强、素质要高；二要依靠政府的领导和支持，树立综合监管部门的权威性；三要依托市安委会，建立和谐、高效、顺畅的部门关系。
沈阳市安全生产综合监管工作之所以能够顺利开展，主要得益于市委和市政府的高度重视。市政府多次召开常务会议、市长办公会议和市长现场办公会议，听取安全生产工作专题汇报，解决安全生产的重大问题。同时，安排主管公安的副市长分管安全生产工作，任命了协调安全生产工作的专职副秘书长，聘任了安全生产顾问，市政府还设立了5 000万元安全生产专项资金，用于解决安全生产重大隐患和重大问题。
2.落实各级监管责任，是综合监管的保证
落实责任，是安全生产工作的重要环节和手段，也是现阶段做好安全生产综合监管的根本保证。
为了落实安全生产监管责任，从2002年下半年起，全市建立了点、线、面相结合的市－县、区－乡、镇(街)－社区(行政村)“四级安全生产责任制体系”。用责任制体系确立了市安监局对市直各委办局和各区、县(市)协调、督促、检查、指导的关系，同时也体现了分级管理、分级承担行政责任的原则，收到了很好的效果。
在“四级安全生产责任制体系”的框架下，市安监局不断强化安全生产责任制的落实。一是落实责任主体，强化责任意识，通过层层签订责任状来落实责任。市安委会制定了《各区、县(市)政府和市政府各部门安全监督管理职责》，经市政府同意，由市政府办公厅发文实施，进一步强化了各级政府和各部门的安全责任意识。二是严明奖惩，严格考核。考核标准定为优秀、达标、不合格3档。考核结果为优秀和达标单位，对主要领导和主管领导给予不同数额的奖金；发生死亡和重伤事故及超指标的单位，主要负责人要受到经济处罚。三是强化责任追究，维护监管权威。严格依据国家法律法规所规定的程序，坚持“四不放过”的原则，对辖区内发生的生产安全事故，按照职责分工、管理范围和权限，依法进行严肃处理和责任追究。
“四级安全生产责任制体系”的建立和有效运行，有力地促进了安全生产综合监管工作的开展，使沈阳市连续3年保持了安全生产形势的总体稳定,各类事故的主要指标呈逐年下降的趋势。
3.发挥安委会办公室的作用，是综合监管的有效手段
要对一个地区安全生产进行有效的综合监管，就要充分发挥安委会办公室的作用，加强与各部门的联系，利用安监局承担同级政府安委会办公室日常工作的有利条件，发挥安委会办公室的谋划部署、监督检查、指导协调和调度综合作用。以安委会办公室的名义，对部门之间存在的职责不清、分工不明以及由此造成的相互扯皮、推诿等问题，代表政府出面综合分析情况，明确部门责任，进行协调指导，共同配合加以解决；对各专项监督管理部门职责范围内无法解决的重大事故隐患等问题，代表政府出面协调、监督解决。
近年来，沈阳市安监局在加强安委会综合协调能力方面，结合形势的发展，先后3次调整市安委会成员单位，修订了市安委会及其办公室的工作规则，制定了每月召开1次专题分析协调会议的工作制度。通过协调会，使一些难以解决或只靠一个部门解决不了的问题，得到解决或落实。
现在，凡是涉及安全生产热点和难点问题，有关部门都主动提交市安委会办公室或安监
局来协调解决，安全生产综合监管工作得到进一步强化。
4.摆正位置，理顺关系，是综合监管的要求
综合监管工作涉及的行业、领域多，职能交叉重叠，情况错综复杂，矛盾问题较多。事实证明，要做好安全生产综合监管工作，关键是要正确把握和履行安全生产综合监管的基本职责，摆正位置，理顺关系。通过近几年的实践，可以看到，在实施综合监管工作中，要重点处理好以下2个关系。
一是综合监管与行业监管的关系，即处理好安全生产监管部门与负有安全监管职责的政府有关部门的关系。在这个问题上，既要认真履行我们的职责，又要注意不能替代相关部门的安全监管职责和工作，要依靠和发挥有关部门的作用和积极性。要特别注意与建设、质检、卫生等部门在交叉业务上的协作，坚持按规定办事，不争论、不扯皮。对其他部门的工作，安监部门要积极支持配合。
二是上级政府安全生产监管部门与下级地方政府的关系。《安全生产法》和《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》都明确规定了地方政府在安全生产工作上的领导责任。因此，各级安全生产监管部门应紧紧依靠同级政府的领导和上级主管部门的指导，对下级政府的安全生产工作进行指导协调和监督检查，加强与他们的交流和沟通，取得他们的支持与配合。如对重大事故的调查处理，市安监局都吸收区、县(市)安监局和有关部门的人员参加事故调查组，注重听取并尊重他们的意见。对一些关系全市的重大问题，如机构建设、力量配备、资金投入等及时向市政府报告，协调解决。
