关于我市林业体制改革工作的调研报告
市人大常委会：
为进一步推进我市林业体制改革工作，确保我市林业体制改革工作任务的顺利完成，根据市人大常委会今年工作要点的安排，常委会组织专题调研组，在常委会副主任刘法奎同志的带领下，于3月17日至20日，深入到东源、龙川、紫金等县及市林业局、市属国有林场等单位和部门，就我市林业体制改革工作情况进行了调研。调研组在认真听取市、县政府及有关部门情况汇报的基础上，选择了有代表性的紫金县古竹木检站和义容、附城林业工作站以及市属红星国有林场等进行了实地调研，并召开了多场座谈会，查阅了相关的文件资料等。现将调研情况报告如下：
一、改革前全市林业及林业系统的基本情况
（一）森林资源情况。全市现有林业用地面积122.1万公顷，占国土总面积的78.3%。其中省级生态公益林地面积41.3万公顷（内含国家级重点生态林10.6万公顷），商品林地面积80.8万公顷。在林业用地中，有林地面积107.2万公顷，疏林地面积0.55万公顷，灌木林地面积3.1万公顷，未成林地面积4.86万公顷，无林地面积6.43万公顷；全市活立木总蓄积量为4359万立方米，森林覆盖率70.6%。2008年林木生长量246万立方米，林木总消耗量51.1万立方米，林木绿化率72.1%。
（二）林业队伍情况。全市林业系统现有8个行政局，7个森林公安分局（下属18个派出所），34个事业单位，104个林业工作站，21个木材检查站，13个国营林场（其中市属林场6个，县属林场7个），49个森工企业（包括森工站和林业直属企业），5个林科站所，5个国营苗圃场。全市林业系统现有总人数8196人，其中在职6051人，离、退休2145人；由各级财政供给的人员有900人（其中在职598人，离、退休302人）；参加社保的有5472人。
（三）林业资产情况。至2008年3月31日止，全市各县区林业系统现有固定资产7117万元，其中可处置资产1079万元。在固定资产中：源城区固定资产426万元，东源县固定资产512万元，和平县固定资产651万元，龙川县固定资产1601万元，紫金县固定资产778万元，连平县固定资产1630万元，新丰江林管局固定资产208万元，市属林场固定资产1311万元。
（四）债务情况。至2008年3月31日止，全市各县区林业系统共欠债务20099万元，其中：源城区债务72万元，东源县债务3008万元，和平县债务303万元，龙川县债务2493万元，紫金县债务7006万元，连平县债务1078万元，新丰江林管局债务3484万元，市属林场债务2655万元。
二、当前我市林业体制改革的基本情况
我市林业体制改革工作自去年9月16日正式启动以来，改革工作是在积极稳妥中推进，并取得了阶段性的成效。主要表现在：一是领导重视。市、县区政府高度重视开展林业体制改革工作，成立了由政府一把手任组长的改革领导小组，制定改革实施方案。在改革过程中，形成了市、县区主要领导亲自抓，分管领导具体抓的工作局面。对市属国有林场的改革，市林业局也专门成立了由局长任组长的市属国有林场改革领导小组，并实行局领导班子成员挂钩分工负责制，抽调相关科室得力人员组成5个工作组负责开展市属6个国有林场各项改革事宜。二是部门配合。林业体制改革事关发展大局，工作牵涉面广，林业、劳动、人事、社保、财政、审计、国资委等部门都能树立改革“一盘棋”思想，积极配合和支持改革工作。三是底子明晰。在出台具体改革实施方案前，市、县区政府组织了林业、社保、人事、审计等部门对林业系统人员、资产和债权债务等情况进行了全面清查核实，为改革顺利实施打下了良好基础。四是宣传发动到位。市、县区政府及林业部门相继召开不同形式的改革动员会议，创新宣传渠道，多形式进行宣传发动。由于措施得力，宣传到位，改革至今，全市林业队伍思想情绪基本稳定，广大干部职工均表示理解、拥护、支持改革，确保了改革有序开展。五是有序铺开了改革竞争上岗工作。坚持公开、平等、竞争、择优和德才兼备的原则，积极制订出台改革竞争上岗实施办法，对留用人员实行了公开考试，严格考核，择优录用。如东源县及市属国有林场通过周密组织和做好过细思想工作，已于今年春节前顺利组织完成竞争上岗笔试、面试工作，确定了留用上岗人员名单。
三、当前我市林业体制改革存在的问题
调研组发现，我市的林业体制改革工作虽然取得了一定的成效，但仍存在如下一些问题：
（一）关于改革的思想认识问题。一是对改革的重要性认识不足。有的县区对此次林业体制改革的目的认识不清，没有从根本上去认识此次林业体制改革是创建生态发展示范区的现实需要，没有真正认识到改革的主要目的是要实现林业的政企分开、事企分开，将林业管理职能与林木经营权分离，建立充满生机和活力的林业管理新体制，确保生态的安全。二是对改革的紧迫性认识不足。个别领导干部没有充分认识到我市林业工作目前正处于一个重要的变革和转折时期，正经历着由木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变。而那些没有经济实体、依靠经营木材为生的森工企业及那些事企不分的林业工作站，在木材经营政策放开后，因为没有了木材采伐指标，森工企业已经是到名存实亡的地步，林业工作站也已经到了举步维艰的地步。调研组了解到，紫金县的林业工作站，有70%以上因为没有了经济来源而难以正常运转。如紫金县义容林业工作站共有人员75人，其中在岗20人，内退2人，待岗42人，退休11人。唯一的经济来源是为造林公司管护好当地的5.3万亩速生林而每年获得12万元的工作服务费，在离职工每月扣除应缴交的317元的社保费后，只能领到不足300元的生活费，而待岗人员则既没生活费发放，也没缴交社保费。
（二）关于改革的压力问题。一是资金压力。林业体制改革涉及面广，需要大量的配套资金。经测算，此次林业体制改革约需6.6亿元左右的改革成本，其中一次性补偿经费1.4766亿元，历史欠债2.4095亿元，欠社保金2.7335亿元，欠医保2494万元，市属林场欠职工工资866万元。部分县区认为，市拨付的补助资金每人只有8000元，县级配套资金缺口大，难于在短时间内筹集。个别县区对筹措改革配套资金的消极态度和方法的单一，直接影响了整个改革工作的有序推进。如以林业系统中全市人员最多的紫金县为例，该县林业系统现在册人数2204人，经初步核算，对在册下岗人员进行分流安置、社保及下岗补偿约需6872万元（不含债务7060万元），除市级财政负担在册下岗人员人均8000元合计1131万元外，县级负担5741万元。而该县原有的森工企业资产已全部被逐年抵押拍卖，基本无可处置变现的资产，县财政又相当困难，改革资金筹措难度较大。二是维稳压力。林业体制改革分流富余人员众多，经初步核算需分流安置4943人，实施改革必然会损害到这些人的利益。为此也引发了一些领导干部滋生出一种怕得罪人的思想。同时，也由于此次改革所带来的社会压力和再就业问题，有的县区对改革的信心也有所动摇，在组织实施改革工作过程中表现得就不够积极主动。
（三）关于改革进展不平衡的问题。我市的林业体制改革工作自去年9月16日正式启动以来，各县区和市属国有林场等的改革进展并不平衡，按《实施意见》（河府办［2008］112号）的要求今年6月全面完成林业体制改革任务在有较大的难度。调研组了解到，除东源县和市属国有林场按步骤进入下岗人员分流及安置阶段外，其他五个县区和新丰江林管局都未能按《实施方案》的规定做到同步实施，影响了我市林业体制改革工作的整体推进。如龙川、和平、连平、源城等县区虽已做了《实施方案》的报批工作，但还没有按步骤进入具体实施阶段，而紫金县和新丰江林管局，则仍停留在《实施方案》的草拟和报批阶段。
（四）关于分流人员补偿标准低的问题。由于市改革实施意见定的补偿标准对比其它系统改革分流下岗补偿标准偏低，下岗分流人员尤其是不在岗人员因攀比而产生不满情绪，竞争上岗失败的分流人员也可能因找不到其它的生活出路而走极端，导至发生较大规模的集体上访、越级上访、纵火烧山、乱砍乱伐等突发性事件，改革稳定面临较大压力。
（五）市属国有林场改革集中反映的几个具体问题。一是关于停薪留职人员分流补偿金标准的问题。按市文件规定，对停薪留职人员不分停薪留职时间的长短，补助标准实行“一刀切”，即在岗人员按全市在岗职工的月平均工资标准（1675元/月）计发补偿金，停薪留职人员按全市企业职工月最低工资标准（580元/月）计发补偿金。林场停薪留职人员认为，两个一次补偿金标准悬殊太大，有失公平。二是关于拖欠林场职工工资问题。按照市编委《关于河源市林业局所属事业单位机构编制方案的批复》（河机编[2001]111号）规定，林场属事业单位，实行企业化管理，历来调资、税收都按事业性质办理。以前林场经济效益较好时，多数林场为了持续发展，把本来可以按政策调资的资金用于造林护林和兴办实业，造成干部职工没能按档案工资领取，工资待遇普遍较低。现林场员工纷纷要求林场对所拖欠的职工工资按照《广东省工资支付条例》办理，而不能以企业形式不予补发。三是关于林场职工分流下岗后再就业安置问题。有部分林场职工两代人在林场工作生活，这些人分流下岗后存在无田、无房、无地等无生产资料的实际困难。四是关于历史遗留的特殊群体问题。对于那些为林场建设将山地等献给林场并长期为林场服务的临时工、患有严重疾病又不属公伤的原林场工作人员、职工遗属人员、复员退伍、伤残军人等特殊人员的安置问题，现行的改革实施意见中没有制定具体的分流安置办法。五是关于档案托管问题。下岗分流人员认为，下岗后他们档案若由市林业局托管，当地劳动部门不予办理下岗证，对于他们今后的再就业或办理退休等也不方便。因此强烈要求将他们的档案移交当地劳动部门托管，所需的托管费由市财政解决；五是关于分流补偿金及时足额发放问题。部分分流人员因担心签订解除劳动关系协议书后补偿金不能及时足额发放，致使签订解除劳动关系协议书工作难于推进。
四、关于我市林业体制改革的几点思考和建议
为妥善解决我市林业体制改革中遇到的问题，化解和减少社会不稳定因素，确保改革、稳定和发展的同步推进，调研组认为：
（一）要进一步提高对林业体制改革重要性和必要性的认识。改革前，我市庞大的林业队伍中存在着人员多、人才少，特别是专业人员甚少的局面，且绝大多数管理人员都是靠吃“木头”为生。这不仅给林业系统带来沉重的包袱，也不利于林业部门依法行政，公正执法。特别是木材经营政策放开后，没有经济实体、完全依靠经营木材来维持运转和发放工资的森工企业及一些森工一体化的林业企事业单位，沉重的债务已经令他们举步维艰。随着社会的日益发展，人们对林业的要求已不单纯是满足于林产品的供应，更为注重的是良好的林业生态建设带给我们的良好生态环境。加上我市位处东江中上游，是敏感的水源区和重要的生态屏障，如不改变现有的林业管理体制，将严重影响我市良好的生态环境，也并将严重制约我市的林业建设和林业可持续发展。
（二）要正确处理好改革与稳定的关系。要妥善处理好改革过程中职工反映强烈的问题，化解和减少社会不稳定因素。认真组织各县区及林业主管部门重点排查对改革引发的可能越级上访的下岗分流人员，主动上门做好安抚和解释工作，做到动之以情、晓之以理，及时化解各类不稳定因素，防止重大的乱砍滥伐、森林火灾或越级上访事件的发生，稳定林区秩序和林业队伍，确保改革工作稳步有序推进。
（三）要加大县区面上的改革督导工作。要组织工作指导组，深入到各县区、市属林场、新丰江林管局等，根据各自在改革过程中遇到的问题，做好分类检查和督促指导工作。对于改革工作进展快、任务完成较好的东源县，要及时总结他们的好经验和好做法，适时在全市加以推广，做到以点促面，推动面上改革工作。对于个别改革难度大、改革任务重的县，要加大督导力度。如对于分流人员最多的紫金县，建议派驻工作组，认真指导该县从实际出发，帮助他们做好分流人员的界定工作，并制定出切实可行的具体的实施意见，确保我市林业体制改革的整体推进。
（四）要进一步加大对林业体制改革的资金扶持力度。由于我市林业体制改革涉及面广、补偿资金多、历史债务沉重，加上我市各级财政又相当困难，特别是县区的配套资金缺口很大。建议市政府及林业主管部门要想方设法多渠道向上争取帮扶资金，对资金缺口大的个别县给予重点扶持。
（五）要妥善处理好历史债务问题。建议市政府与有关金融机构做好协调工作，将林业系统的银行债务，采取先挂账的办法，待国家“林业体制改革方案”出台后再作处理。
（六）要妥善处理好市属林场的有关几个具体问题。一是关于市属林场下岗分流人员的补偿问题。要考虑到下岗分流人员的实际原因，对于那些在林场工作几十年、近两三年才外出务工的停薪留职人员，分段计发补偿金，即对停薪留职人员在岗期间按全市在岗职工月平均工资标准（1675元/月）进行分流补偿，不在岗期间按全市企业职工月最低工资标准（580元/月）进行补偿；二是关于林场拖欠职工工资的问题。建议市政府抓紧组织有关部门审计核实清楚，按照《广东省工资支付条例》补发工资后再将富余人员分流。三是关于分流下岗后“三无”人员（无田、无房、无地）的安置问题。建议市政府及林业主管部门要坚持以人为本，充分考虑到部分林场职工中两代人都是在林场工作生活人员的实际困难，在分流安置的时候酌情给予一定的安置费。同时，要想方设法解决林场下岗职工的再就业工作。对解除劳动合同关系的林场下岗职工，可根据各林场的护林任务，按市场化运作机制返聘为林场护林员。或让他们选择承包林场所办实业（如电站）、鱼场、山林等途径，增加他们的就业渠道；四是关于临时工的安置问题。不仅仅因为他们与林场已形成了事实的劳资关系，也不仅仅因为他们在林场工作十几、二十年，将青春贡献给了林场，而更重要的是因为他们都是林场周边的群众，已将自家的山林、土地都给了林场，全家老少都居住、生活在林场。为此，建议政府将他们当作林场正式职工看待，补尝的标准与正式职工一视同仁。五是关于补偿金的拨付问题。建议市政府尽快协调相关部门将林场分流人员的补偿资金拨付到位，防止发生有些愿意下岗分流的人员因考虑到签订解除劳动合同书后得不到及时足额的补偿而影响改革进度；六是关于特殊群体的问题。对于那些为林场建设将山地等献给林场并长期为林场服务的临时工、患有严重疾病又不属公伤的原林场工作人员、职工遗属人员、复员退伍或伤残军人等特殊人员，应按有关法律政策予以分流安置，确保改革的顺利进行。
市人大常委会农村农业工作委员会
2009年4月7日
