体制改革调研报告（精选多篇）

推荐第1篇：招商引资体制改革调研报告

招商引资体制改革调研报告

招商引资是经济工作的重要主题。今年是供给侧结构性改革的深化之年，国内经济不断发展，步入结构优化的轨道。在经济新常态下，招商引资是深化供给侧结构性改革的重要抓手。通过招商引资工作，经济内生性和外生性增长共生共长，经济结构不断优化，不断形成新的增长点，进一步推动产业发展，振兴实体经济。

招商引资更是杭州市当下要打好的六场硬仗之一，是提升城市国际化水平的必然要求，是增强城市经济综合实力的重要举措，也是保障改善民生、促进共享发展的后备保障。

日前，根据浙编办函〔2017〕88号精神，曾经作为杭州市招商引资的职能部门——杭州市人民政府国内经济合作办公室正式更名为杭州市投资促进局，机构的编制体制和工作职能均有了较大调整。站在新起点，承担新使命，杭州市投资促进局的新举措蓄势待发。

回望过去 量质齐升 五年引进内资超5000亿

杭州市投资促进局前身——杭州市经合办，一直是杭州市经济建设尤其是增量经济发展中的一支中坚力量。

回望过去5年，在扩大国内经济合作、加快浙商回归工作的引领下，杭州市经合办实实在在做好服务，一个个投资大、质量高的回归项目加速落地，为经济发展输入不竭动力，助推传统动能改造提升，加速新动能生成壮大。

2012年~2016年，全市共引进内资项目到位资金5339.7亿元，年均增长14.2%，三产结构从2012年的0.24∶23.71∶76.05提升至2016年的0.88∶17.21∶81.91，引进研发类企业（机构）逾千家；实际利用外资308.9322亿美元；浙商回归到位资金2789.65亿元。

纵观杭州招商引资发展历程，先后经历了以招商引资完成资本积累和推动劳动密集型产业发展，以招商选资促进杭州产业转型发展，目前已进入以招商引智提升杭州投资环境综合比较优势的新阶段。

近年来，杭州坚持把招商引资作为“一把手工程”，把区域发展和竞争聚焦到招商引资上，放在了对外开放水平的对标上，招商引资工作成果颇丰。但是，对照当前杭州发展的新形势以及杭州市招商引资体制改革的新要求，还存在一定的差距。由此，围绕产业招商，为投资者带来更加完善的公共服务，以提供社会专业服务为核心任务的杭州市投资促进局应运而生。

新设机构 八大变化 承载新使命新担当

与原杭州市经合办承担的职能相比，杭州市投资促进局的职能有八处明显变化。

第一，责任更加重大。杭州市投资促进局，是处在“后峰会、前亚运”的重大机遇期，是在全省“两个高水平”建设、杭州深化体制改革和“大湾区”“大花园”“大都市区”等重大战略部署下，以及招商引资面临着宏观经济形势下行等诸多挑战的背景下成立的，肩负着向世界展示杭州方案、杭州机遇，推进杭州经济新空间、产业新结构、发展新动能等新使命、新担当。

第二，职责更加集中。将原有的杭州都市圈建设、接轨上海、“双对口”和山海协作工程等职责划出，增加了外商投资企业的相关行政审批和管理工作，确立以统筹全市“1+6”产业体系招商引资（内、外资）为中心的投资促进职责。

第三，内涵更加扩大。从侧重于区域外投资的引进，向促进投资转变，并且不仅包括区域外（包括外资）的投资，还包括区域内投资企业的再投资，即增量经济和存量经济发展并重。

第四，统筹作用更加突出。树立全市招商引资工作“一盘棋”观念，努力形成全市统一的大招商格局。重点是统筹做好全市内外资招商，包括统筹产业招商资源、统筹重大产业项目、统筹招商扶持政策、统筹招商推广活动、统筹招商考核激励、统筹招商队伍建设等。

第五，“服务”属性更加凸显。以往的优惠政策正在普及化，作用在弱化。现在的招商引资主要靠良好的市场经济规则等综合比较优势。杭州市投资促进局将着力为投资者提供完整、及时、准确、到位的公共服务和社会专业服务，且服务范围涵盖杭州投资环境营销、投资项目引进、项目投资推进、投资项目发展等事前、事中、事后的全过程。

第六，参谋地位更加强化。更加注重对重点、新兴和未来产业投资促进的方针、政策和法律、法规、规章、规划的研究和拟制，及其研究结果的反馈，以推动政府改进和完善投资政策。

第七，评价体系更加完善。通过制定和实施监督检查、考核奖励办法，引导全市开展投资促进战略合作和科学、精准招商，促进杭州产业空间布局和产业结构优化。

第八，“引进来”和“走出去”相结合更加紧密。从以“引进来”推动本地区发展为主，到“引进来”与“走出去”相结合，实现要素多向合理流通，指导企业拓展外部发展空间，成就区域内外资源合理配置及企业共赢发展。 展望未来 多措并举 坚决打赢招商引资硬仗

未来，杭州市投资促进局将按照人才先行、机制支撑、创新模式、强化服务、考核引导、构建体系的总体工作思路，全面落实《关于进一步完善杭州市招商引资机制的若干意见》，推进杭州发展新空间、产业新结构、发展新动能、招商新机制体系的构建。

加强组织领导，全力构建“全市一盘棋”的招商引资大格局。一直以来，杭州市的内、外资招商分属不同职能部门，重在发挥各主体自身优势，但是这种模式在招商项目、招商活动、招商宣传上难以形成统筹，“重自身、轻整体，重眼前、轻长远”等弊端逐渐显现。同时以块状招商为主，招商资源、政策都集中在区、县（市）和开发区，市级职能部门统筹力较弱，对重大招商项目的选址、招商资源整合等缺乏有效的调控手段。

将来，在发挥区、县及产业平台主力军作用的基础上，杭州市投资促进局构建市投资促进领导小组、产业招商组、项目引进专项组“三位一体”的统筹协调大格局。全面形成以产业项目招引为核心、要素统筹体系为支撑、工作保障体系为基础的工作机制，确保完成“十三五”规划既定目标任务。

推进产业招商，加强大项目招引。杭州投资促进局将落实“1+6”产业体系招商引资工作，围绕主导优势产业抓招引，特别是聚焦信息经济、文化创意、金融服务、旅游休闲、健康时尚等主导产业，进一步形成集聚集群效应；围绕战略性新兴产业抓招引，主要包括新一代信息技术、高端装备制造、汽车及新能源汽车、节能环保与新材料等领域，以及人工智能、量子通信、增材制造、虚拟现实、区块链、商用航天等未来产业；围绕改造提升传统产业抓招引，继续发挥杭州民营经济较强的优势，用好“以民引外”办法，加快改造提升量大面广的传统产业。

深化产业链招商，是杭州招商工作的一大特色，也是进一步深化发展方向。从龙头企业拉动，到配套企业跟进，推动产业“延链、补链、强链”工作，最后促使产业集群发展，提升整体产业水平。

以大江东招商引资为例，目前大江东除了有福特、广汽、吉利等一批汽车整车制造生产企业，也有美国江申、加拿大麦格纳、法国弗吉亚等一批知名汽车零部件生产企业，和以中科领航为代表的汽车电子芯片研发企业，已基本形成了汽车整车生产、汽车研发以及零部件配套联合发展相对完整的汽车产业链格局。

紧紧围绕“一区一主业”做好平台建设。按照产业招商、平台招商、精准招商，通过对全市“一区一主业”的平台梳理，统筹优化产业招商空间布局，明确产业招引重点方向，推进主导产业平台差异化、特色化、集聚化发展。帮助各大平台招引战略性、引领性的大项目，促进项目早落地、早开工、早见效。

今年8月杭州市投资促进局领导带领相关业务处室负责人就落实市委“一区一主业”、完善招商引资机制等精神，赴江干、上城、西湖、下城、富阳等城区进行了专题调研。调研组实地考察了各地的产业集聚园区，详细听取产业集聚情况、一区一主业设想、取消街道招商引资考核等工作的具体落实情况，与各区相关领导和招商人员进行了充分的探讨。

强化招才引智，“引进来”和“走出去”相结合。在招商引资工作中，杭州市投资促进局将更加注重发挥海外华人社团在招才引智中的桥梁纽带作用，发挥招商优惠政策和人才政策的叠加优势，加大高端紧缺人才和一流科研院所、研发机构等的引进，着重引进“人才+资本”“技术+资本”项目。

今年7月，由杭州市投资促进局领导带队的调研组一行来到了杭州经济技术开发区，在新加坡科技园，调研组走访了奥克兰大学中国创新研究院。奥克兰大学中国创新研究院于今年5月18日在杭州经济技术开发区开园，这是全球知名高校奥克兰大学在中国落地的第一家研究院，同时也成为其在中国的总部。

杭州市投资促进局将注重推进高端平台建设、顶尖人才引育等重点工作，加快招才引智，招引集聚一批带技术、带项目、带团队的高科技企业，促进项目转化落地。

此外，杭州市投资促进局还将“走出去”与“引进来”相结合，全年计划到国内外十多个大中城市宣传推介杭州投资环境，上半年，已组织相关区县(市)和产业赴西安、上海、大连等城市宣传推介。还联络、邀请外地企业家到杭州投资考察，通过互访交流，进一步加强杭州与外地经贸合作，谋求互利共赢、共同发展。

强化招商保障，努力打造一支新时代的招商铁军。杭州市投资促进局将自觉按照“专业人做专业事”的要求，自觉补足短板，扎实锤炼队伍，努力打造一支熟悉产业、精通招商、专业过硬的技术型招商新铁军；一支敢于担当、专心事业、作风优良的实干型招商新铁军；一支勇于改革、富有闯劲、专注开拓的创新型招商新铁军，做勇立潮头的排头兵，为建立与城市国际化战略实施和世界名城建设相适应的招商引资体制机制，为进一步做大做强杭州经济而不懈奋斗。

推荐第2篇：监察体制改革调研报告

深化国家监察体制改革情况的

调研报告

深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是事关全局的重大政治体制改革。2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议通过关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》颁布施行（以下简称《监察法》）。为深入了解国家监察体制试点改革在我市的进展情况，收集《监察法》在实际执行过程中出现的问题，建立人大与监察委的工作联系机制，支持国家监察体制改革试点工作在我市稳妥推进，6月 13日下午，市人大常委会任主任一行6人，到市监察委员会调研我市监察体制改革情况及监察法执行情况。现将调研情况汇报如下:

一、我市监察体制改革试点工作进展情况

自2017年11月以来，按照省、襄阳市统一部署，我市监察体制改革在市委的领导和相关单位密切配合下，全力推进，取得了阶段性成效。

（一）监察体制改革推进情况。枣阳市深化国家监察体制改革试点工作启动后，市委高度重视，迅速成立了市监察体制改革小组及其办公室，组建了工作衔接、组织人事、后期保障等3个专项工作组。市委书记何飞同志担任市监察体制改革小组组长，全面履行改革试点工作第一责任人的责任。市人大办、市委组织部、市检察院、市编办、市人社局、市财政局、市行管局等成员单位，定期召开联席会议，及时

1 协商解决问题，确保了办公办案场所、机构、编制、人员转隶、班子配备、资产划转等相关工作按规定的时间节点有序推进。

一是在办公办案场所方面。办公场所在现有办公楼予以解决（除统战部在2楼办公外，市编办、市老干局按期进行了搬迁），共新增19间，基本够用，不超标。

二是在编制和人员转隶方面。经纪委、检察院充分沟通，报市委主要领导同意，确定了市检察院转隶编制数为27个。 经对拟转隶人员的档案进行专审并报襄阳市纪委审批后，实际转隶人数为26人。

三是在机关内设机构方面。根据省改革办的指导意见，市纪委监委内设机构初步设定 13个，即：办公室、组织部（干部监督室）、宣传部、信访室、案件监督管理室、案件审理室、党风政风监督室、纪检监察信息技术保障室和5个纪检监察室。由于“三定”方案仍未批复下发，为便于工作，各内设机构分别明确了一名负责人。

四是在领导班子配备方面。按照省改革办要求,领导班子成员现已全部配备到位。枣阳市八届人民代表大会第二次会议选举产生了市监察委员会主任，八届人大常委会第七次会议选举了2名市监察委员会副主任， 4名市监察委员会委员。

（二）监察体制改革工作运行情况。枣阳市监察委成立后，主要是抓好人员融合和工作磨合两项工作。一方面，强化政治建设，人员融合顺利推进。检察院转隶过来的26名同志到位后，市委召开了监察体制改革人员转隶大会，市纪

2 委先后开展了多轮谈心谈话活动。转隶干部表现出高度的政治自觉，积极融入监察委的各项工作。另一方面，聚焦主责主业，工作成效明显。监察委成立后，26名从检察院转隶过来的干部中，除6名同志在综合部门外，其余20名全部充实到办案一线，确保6个办案室都有转隶干部，每起案件都有转隶干部参与。在办案过程中，实行主协配合，交叉检查。在3月底《监察法》出台后，市监察委加大了审查调查力度，共立案141件，其中大要案件31件，党政处分130人，其中采取“留置”措施3人，向有关单位发放监察建议书5份。各纪检监察室在开展审查调查的同时，坚持把监督工作放在首位，充分发挥监察委监督范围更广的优势，全面参与扶贫领域监督执纪、扫黑除恶专项斗争等全市中心工作，截至目前，全市共追责问责138人，其中组织处理136人，党政纪处分2人，另2人正在立案调查，下发通报2期，向有关单位发送督办函47份。围绕落实中央八项规定及实施细则，开展作风建设常态化监督检查，1至5月，共下发督查通报2期，查处违反中央八项规定精神案件8起，党政纪处分12人。改革后的制度优势正逐步转化为治理效能。

二、《监察法》在我市的宣传执行情况

《监察法》自2018年3月出台以来，距今不到三个月时间，目前在宣传上主要做了以下工作：一是深入开展专题宣讲活动。在新时代湖北讲习所枣阳市纪检监察干部培训班、市委党校组织2018年第一期主体班领导干部班、行政执法干部培训班、共青团干部培训班上，宣讲《监察法》及监察体制改革情况，并开展知识测试。二是扎实开展党风廉

3 政建设“宣教月”活动。围绕监察体制改革和《宪法》《监察法》等内容，开展了党纪党规知识竞赛活动。5月底，组织全市党员干部参加“湖北省纪委监委”APP宣教月网上知识测试。三是充分利用媒体开展宣传。今年以来，在“廉洁枣阳”微信公众号，发布监察体制改革等廉政时讯578条，点击量在10万次以上；在枣阳廉政网、枣阳电视台开辟专栏，适时发布监察体制改革和《监察法》贯彻执行情况，扩大了人民群

三、目前我市推进监察体制改革中存在的问题

1、“案多人少”矛盾突出。随着监察体制改革的不断深入，尤其是《监察法》实施后，我市监察的对象由原来的2000人左右突破到现在的10000多人，对现有的监督力量形成了强大的冲击， “案多人少”的问题尤为凸显。

2、宣传的深度和广度不够。目前虽然采取了一定的宣传手段，但是还是存在“形多实少”的现象，宣传效果不明显。

3、执法人员深度融合仍需加强。一是思想观念转变问题。部分转隶的检察员虽然积极对新工作环境适应，但还是从思想上倾向于继续从事案件审理等执法工作。二是强化学习，补齐短板问题。由于结构性调整，要求转隶人员要及时更新知识架构，学习执纪相关知识。原纪检工作人员要及时学习宪法、刑诉、监察等法律专业知识，才能更好地适应新的工作要求。

4、相关法律衔接和工作衔接有待加强。一是纪法衔接问题。比如：监察委向市检察院移送案件的程序和相关文书格式标准问题。二是执纪执法部门衔接问题。《监察法》中

4 众的知晓率、参与率和覆盖面。

的有关规定与以前颁布的其他法律的相关规定不相一致，可能会在执行过程中出现问题。现在新的《刑事诉讼法》正在修改中，其中加入了与《监察法》衔接的部分，也调整了检察院与监察委职务上的分配，二审修改稿中还是保留了检察院办理部分职务犯罪的权限。按照中央纪委、监察委发布的《公职人员政务处分暂行规定》要求公职人员政务处分期满后不再履行解除程序，那么在此规定执行以前的受处分公职人员是否适用新规未明确。这些都需要我市执纪执法部门建立协调机制，加强沟通，实现信息共享，在执纪执法中尺度一致，协调一致。

四、意见建议

1、进一步坚定改革信心。继续保持良好的改革氛围，坚定改革的步伐。面对新矛盾新问题，要及时调整观念，充分适应改革“阵痛期”。积极探索完善改革的新思路新方法。

2、进一步延伸宣传网络。一要提高认识。积极主动落实“谁执法谁普法”，要充分认识到普法对于改革稳妥进行的基础性和重要性。通过普法，树立干部对《监察法》的敬畏之心，树立纪委、监察委的工作权威，把法律意识根植于干部心中，让干部筑牢主动抵制违纪违法的第一道思想防线。二要多维度开展宣传。充分利用制度优势。把《监察法》纳入七五普法、纳入中心组学习。充分利用网络优势，利用微信、QQ平台，通过“以案释法”形式，方便干部学法用法，做到应普尽普，为下一步监察体制改革向乡镇和市直单位延伸做好准备。

3、进一步强化机关人员的深度融合。一是转变思想促

5 融合。转隶人员要克服以往专业化的工作模式，要自觉抵制“重执法轻执纪”的思想。充分认识到“纪在法前”的重要意义，靠执法惩治贪污腐败的极少数，靠执纪管住党员干部的大多数。主动将工作重心向执纪上转移。纪检干部要克服“重执纪畏执法”的思想，主动学习法律知识，增强自身的法治思维能力和依法办案能力。二是精准配置促融合。要充分发挥人员结构优势，合理配置人员岗位。立足业务工作专业性强的特点，把具有大要案指挥、公诉等工作经历的干部，对口配备到相应职能部门，力求人岗相适、人尽其用。坚持干部交叉配备，做到每个部门都有原纪委和检察院转隶的干部，进一步推动人员融合。三是精诚合作促融合。对纪委和转隶移交的案件和反映干部问题线索联合开展审查调查工作，促进机关干部在实际工作中尽快熟悉同事、熟悉监督执纪执法工作规则、熟悉纪检监察工作。四是分类培训促融合。对转隶的干部，重点围绕党章党规、中国共产党纪律处分条例等内容进行培训。对纪检干部重点围绕《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》等相关法律法规进行培训，尽快达到业务融合。

4、进一步探索改革工作新机制。一是要探索建立完善相关制度和工作衔接机制。《监察法》的职责是监督、调查、处置等职责，要与纪委监督、执纪、问责贯通使用，实现“纪法”“法法”无缝衔接，真正取得“1+1>2”的效果，提升依纪依法惩治腐败的综合效能。二是建立健全监察机关与司法执法机关的协调机制。充分运用联席会议制度，进一步完善问题线索移送以及案件查处等相关协作机制，实现“法法”协调衔接全线打通、顺畅高效。三是要把制度优势转化为治理效能。

6 要把“四种形态”的基本原理运用到监察工作中，把纪委监督与监委监督有机融合，既严格执纪执法，又教育挽救干部，构筑良性循环的“政治生态圈”。

5、进一步加强人大与监察委的沟通联系。积极支持监察体制改革，建立常态化工作联系机制，及时将改革中出现的问题反馈给市人大，寻求共同破解改革难题的新思路新方法。市人大法工委应充分运用人大立法调研平台，收集整理《监察法》在执行过程中出现的问题，为下一步《监察法》的修改完善做好准备。

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推荐第3篇：全市医疗卫生体制改革调研报告

关于我市医疗卫生体制改革

情况的调研报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据市人大常委会2011年度工作安排，为了进一步促进我市医药卫生体制改革工作，7月25日至29日，市人大常委会副主任杨东明带领部分常委会组成人员、市人大代表及政府有关部门负责人，对我市医药卫生体制改革有关工作情况进行了专题调研。调研组深入神木、府谷、靖边、绥德四县，实地察看县级医院、疾控中心、合作医疗办公室、乡镇卫生院、村卫生室等，并听取了县政府的工作汇报和部分基层人大代表、乡村干部和就医患者的意见。8月10日，调研组又召开了由市级各医改成员单位参加的工作汇报会，听取了市政府对全市医改有关工作进展情况的汇报，详细了解了我市医疗卫生体制改革的基本情况和存在的问题，现报告如下：

一、基本情况

近年来，市政府高度重视医改工作，紧紧围绕“保基本、强基层、建机制”的工作思路，将医改工作作为贯彻落实科学发展观，促进经济社会发展的重大民生工程来抓，扎实推进医药卫生体制改革，取得了一定成效。

1、多方筹资，着力提高基本医疗保障水平

1 以城镇职工基本医疗保险，城镇居民基本医疗保险，新型农村合作医疗制度及城乡居民大病救助体系为主体，覆盖城乡居民的基本医疗保障体系已初步形成。一是基本医疗保障覆盖面进一步扩大，基本实现了应保尽保。截至今年6月底，全市城镇基本医疗保险总参保人数达到55.09万人，全市农民参加新型农村合作医疗273.7万人，参合率达到95.63%。二是保障水平不断提高。新农合资金由06年起步时的50元，逐年增长到100元、150元，到今年的人均300元，大大高于全省人均230元的标准。由于保障资金的增加，群众就医报销覆盖人口、医疗费用报销比例都得到提高，看病负担进一步减轻。三是积极探索具有榆林特色的新型农村合作医疗市级统筹制度。从7月份开始，全市实行了统一筹资标准、统一组织管理、统一资金管理、统一补偿方案、统一服务监管，统一信息化管理的“六统一”管理模式。这项制度的实施，既方便了广大农民在市内就医，又可以提高新农合的总体保障水平。

2、规范管理，严格执行国家基本药物制度

市政府及有关部门认真抓好国家基本药物制度实施工作，及时进行动员、部署，制定出台《关于开展医疗机构基本药物“三统一”试点工作实施意见》，在公立医院及各类医保定点药店实施基本药物制度，全面执行国家药品目录内307种和省上增补的191种基本药物参加全省统一招标配送，进一步降低和统一基本药物价格和品种。全市244个乡镇卫生

2 院和社区卫生服务中心全部配备、使用基本药物，实行零差率销售。761个村卫生室开始实行药品采供“三统一”。截止6月底，全市基本药物累计采购金额达到6093.4万元。

3、加大投入，不断完善基层医疗卫生服务体系 一是从07年开始，市政府每年安排1000万元专项资金，用三年时间对乡镇卫生院进行重点建设。到国债项目和08年、09年中央扩大内需建设项目启动，我市的乡镇卫生院基本完成了房屋建设和设备配套工作，12个县级医院的重点建设任务也基本完成，村卫生室的标准化建设全面启动，到目前为止已有3922个村卫生室达到了省上的验收标准。二是各级医疗机构进一步加大了人才培养力度。2010年，全市培养乡镇卫生院公共卫生管理人才222人，卫生技术人员444人，乡村医生4138人，社区卫生服务人员40人。有7家中、省医院和我市的11所县级医院建立了对口帮扶关系，从人才培养，技术引进等方面长期合作。这些措施的实施，使县、乡两级医院技术水平，服务能力得到了进一步的提升。

4、预防为主，全面提升基层公共卫生服务均等化水平目前，我市较好地实施了建立居民健康档案、健康教育、免疫规划、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、慢性病管理、重症精神疾病患者管理等九项国家基本公共卫生服务项目。2010年以来，全市农村孕产妇免费分娩补助项目救助孕产妇42601人，落实救助经费2878.28万元，

3 住院分娩率达到97.60%，孕产妇系统管理率达到91.20%，儿童系统管理率达到90.61%。孕产妇和0—6岁儿童健康管理项目正式启动。预防艾滋病、梅毒、乙肝母婴传播工作也正式启动。截止7月底，全市城镇居民健康状况建档44万人，建档率达80%，农村居民健康状况建档186万人，建档率63％，累计共为219344名65岁以上老年人进行了健康检查。管理高血压患者110380人，糖尿病患者201650人，重症精神疾病患者3516人。

5、试点先行，稳步推进公立医院改革

今年，我市初步拟定了“政府主导、加大投入、医药分开、有效整合”的公立医院改革思路，确定在府谷、神木、靖边、绥德、米脂五县开展公立医院改革试点工作。主要在公立医院内部技术人员聘用、专业岗位管理等方面积极改革，并通过取消个人收入与医疗收入挂钩的考核办法，寻求医院内部管理办法，逐步建立以服务质量、服务数量和群众满意度为主要内容的绩效考核办法，调动广大医务人员的积极性，同时积极探索降低医疗费用和加强监管的路径。目前各项试点工作在稳步推进中。

二、存在问题

我市的医改工作虽然取得了一定成效，也积累了一些成功的经验，但在实际工作中还面临不少的困难和问题，主要表现在：

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1、医改工作进展不平衡。从医疗卫生体制改革的五项重点工作来看，我市基本医疗保障体系建设进展快、标准高，比如神木的“全民免费医疗”，府谷的“基本医保与大病救助相结合”为全国医改提供了新模式，新型农村合作医疗市级统筹更成为卫生部的试点。但医疗机构的改革进展缓慢，各级医院基本上还在维持过去的运行模式，造成医疗保险、合作医疗经办机构对医院的监管难度越来越大，对医疗费用的控制越来越难。从经济发展水平看，一些财政收入较低的县由于医疗保障资金的提高，出现了新型农村合作医疗配套资金落实难，新农合经办机构运转难，医疗机构建设投入难，药品零差价销售后对医疗机构补偿难的困局，这些问题极大地制约了医改工作的顺利推进。

2、新农合市级统筹还需完善。我市新农合从7月1日起开始实行市级统筹，目的是体现公平，提高标准，扩大覆盖，但新制度实施的同时管理主体也随之发生了变化，市、县之间如何理顺管理关系，如何明确职责，县与县之间如何平衡，甚至一些县的筹资标准远高于全市的平均水平，如何在制度上积极探索还应该认真研究。从新制度推行一个多月的情况看，有住院人次增多、住院报销金额加大的趋势，有可能存在“轻病人”住院、“小病大养”导致医疗资源浪费的现象。

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3、药品“三统一”制度实施有偏差。药品“三统一”是解决老百姓看病贵的一项重要举措，能有效遏制分散的一对一采购药品过程中出现的不正之风，但也存在一些问题。一是配送药品不能满足老百姓用药需求，配送品种单一，部分配送药品价格远高于试点前的药品价格。二是配送药品与老百姓用药习惯有差距。三是药品配送企业配送不及时，不能按要求配送到位，且品种、规格不齐全。

4、专业技术队伍建设亟待加强。一是普遍存在医技人员数量不足。县、乡两级医院都不同程度的存在行政后勤管理人员所占比例较高而专业技术人员相对短缺的问题，特别是乡镇卫生院人才短缺更为突出，全市244所乡镇卫生院有卫生技术人员2132名，仅有1430人持有执业医师证和护士上岗证。二是卫生技术人员结构不合理，多数职称较高的卫生技术人员都集中在城市大医院，县乡两级医院中高级技术人员严重短缺。三是由于基层工作条件艰苦、待遇低，留不住人才、严重影响医疗卫生服务水平的提高，满足不了农村群众看病需求。

5、公立医院改革进展缓慢。公立医院改革是医疗卫生体制改革五项重点工作的重要任务之一，我市公立医院改革虽然已经确立试点并逐步启动，但进展缓慢。各县区对公立医院改革多存观望态度，试点单位改革的力度和深度与国家要求和广大人民群众的期盼相比还有不小的差距。

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三、几点建议

医药卫生体制改革事关改革发展稳定和群众切身利益，政府和有关部门要进一步增强责任感、使命感，努力破解医改工作中的各种难题，扎实将医改工作推向深入

1、逐步探索完善新型农村合作医疗市级统筹制度。新型农村合作医疗市级统筹是一项新工作，有许多运行办法还需要在实践中不断完善，有关部门要下大力气做好市级统筹后的管理工作，扎实抓好市、县之间的制度衔接，有效杜绝新旧制度过渡过程中的断档，规范管理，强化监督，确保新农合资金不流失不浪费，确保参合农民得实惠。

2、扎实推进公立医院改革。医疗卫生体制改革的成败，很大程度上取决于公立医院的改革，加快公立医院改革，加强对公立医院的监管是医疗卫生体制改革的核心。市政府应抓紧制定我市公立医院改革实施方案。根据人口、收入水平合理配臵医疗资源，科学设臵医疗机构。坚决杜绝低水平重复建设和医疗机构规模扩张，应重点在管理体制和运行、保障、监督机制上下功夫，确保公立医院改革有序、稳步推进。

3、不断加强人才队伍建设。市政府应科学核定基层医疗机构专业技术人员的编制，建立健全基层卫生队伍正常补充机制，制定基层卫生医技人员职务职称晋升的优惠政策，充分调动基层医技人员的积极性。制定吸引人才的优惠政策，让更多的本科大学生到基层工作。同时要制定全

7 科医生培养及乡村医生培训计划，力争经过几年的努力，使我市的县、乡、村三级医疗卫生网人才与功能配套。

4、继续完善药品采供“三统一”制度。相关部门应进一步核实中标药品价格，形成较为科学的药品价格管理与控制机制，缩小药品价格虚高空间，真正把利益让给老百姓。要结合医疗机构用药实际，适当调整配送药品品种，扩大药品配送种类和范围，满足老百姓的用药需求。要引入竞争机制，用市场化的手段提高配送工作效率，同时要加大对配送企业的约束和监督。

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推荐第4篇：农村义务教育体制改革调研报告

杨陵区现有义务教育阶段学校29所，其中初级中学5所（城区1所、农村4所），小学24所（城区3所、农村21所）；在校学生12951名，其中初中学生5715（城区1524名、农村4191名）名，小学生7236（城区2484名、农村4752名）名；农村中小学教职工823名，其中农村初中教师356名，农村小学教师467名。

自2005年以来，根据国家、省、区关于“完善农村义务教育体制改革”的相关通知和要求精神，在区委、区政府统一安排部署、关心指导下，我区农村义务教育体制改革工作已逐步得到了实施，取得了较明显的收效。2008年6月10日至7月10日我对农村义务教育体制改革工作进行了广泛调研，现将调研情况报告如下：

一、农村义务教育体制改革落实情况及收效

1、“以县为主”农村义务教育管理体制全面实施。全区从“以乡（镇）为主”转变为“以县为主”的农村义务教育管理体制，实现了“四个统一”，即教师工资由区财政统一发放；学校和教师队伍由区教育行政主管部门统一管理；中小学公用经费和危房改造资金由区财政统一安排；学校领导班子的选拔、配备、使用由区教育行政主管部门统一管理。“以县为主”的管理体制避免了原体制财权与事权分离，学校和教师队伍由区教育行政主管部门统一管理，更有利于教育行政主管部门根据全区教育教学实际，对教育资源进行宏观调控，优化配置现有教师资源，促进教育教学质量的提高。学校公用经费和危房改造资金由区财政统一安排，打破了乡（镇）界限，使经费投入更加合理，避免了部门重复建设，对教育的投入有所增加。

2、进一步理顺了农村中小学管理体制。2007年8月，经区委会议研究，撤消了4个乡镇教育组，农村普通小学划归乡镇中心校管理，农村初中由区局直接管理。精简了人员，简化了办事机构，提高了工作效率。2008年6月，按照区委安排农村中小学党组织归属区局管理，彻底改变了学校党政管理两张皮的管理模式，提高了教育自主权，便利了教育行政主管部门统筹安排教育工作，促进城乡教育人事合理流动、均衡发展。

3、学校领导和教师队伍建设得到加强。200

5、2008年，在区委、区政府的关心、支持、指导下，区局在广泛调研的基础上，根据教育工作实际调整了中小学领导班子，一批年富力强、业务精良、作风正派的年青同志走上了学校领导岗位，为学校管理工作注入了活力，学校工作有了较大起色。与此同时，顺应教育发展趋势，结合教师队伍现状，区局制定了教师队伍建设五年规划，出台了学校领导干部管理规定、学科骨干教师、带头人暂行管理办法等制度，使学校人事管理工作得到了进一步规范，师资队伍建设进一步加强，培训学习工作常规化，有效的促进了教师队伍整体水平的提升，为教育质量提高奠定了坚实的基础。

4、学校网点调整工作逐步落实，办学条件得到提高。自2005年以来，在区委、区政府正确领导下，在各乡镇、村组的大力支持配合下，先后撤并了杨村乡乔家底小学、李台乡杜家坡小学、五泉镇汤家小学、大寨乡杜寨小学等10所小学，优化了教育配置，整合了教育资源。新建了杨村乡川口小学、李台乡陈小寨小学、杨村乡中心小学、五泉镇茂陵小学、王上小学等5所学校。抢抓机遇，利用上级项目支持，新建、改建、维修了部分学校教学楼或办公楼；农村中小学全部实施了现代远程教育项目建设，建成了18所农村中小学新农村卫生新校园。“两基”工作中，全区共配制课桌凳2200套，价值40万元，购买价值78万元的实验器材，添置30万元的各类图书。办学条件和校园环境得到了彻底改善，促进了我区义务教育办学水平的整体提高、发展。

5、义务教育经费保障机制逐步完善。区上设立了基础教育资金管理专户，教育经费拨付达到了三个增长中的“预算内教育拨款的增长要高于地方财政经常性收入的增长比例”，教师工资、学校办学经费、农村义务教育补助经费等到了落实。建立健全农村义务教育阶段中小学预算编制制度，实行区级预算管理、分期拨付经费、严格审批报帐、审计监督制度，理顺了新机制运行下的上下级财务关系，保证了各项资金按时拨付、合理使用，增强了学校财务管理工作的透明度。

二、存在问题

1、农村义务教育体制改革宣传力度不够、责任不明确。虽然“以县为主”教育管理体制改革实施了三年多，但社会对这种管理体制的形式和职责了解不多，习惯于多年来的老管理模式。乡镇对此认识不够，认为目前学校的管理是教育部门的事，与乡镇无关，办学积极性不高，责任不强，缺乏支持、监督和指导。在学校建设、合校后的学校资产处置等问题上常常出现扯皮、推诿等现象，个别学校用地产权不明，存在租用关系等问题，影响了学校发展。

2、教育经费投入不足，影响了教育发展。随着农村教育体制改革的实施，教育经费的投入主要是区本级，而区本级财力不足，难以足额拨付教育经费。如工资改革后，教师工资的津贴部分不能得到落实，直接影响了教师的工作热情，不利于教育系统稳定。学校维修、改造资金难以保证，上划之前乡镇、村对学校都有不同程度的投入，现在没有了，学校维修、改造给教育部门、学校带来了较大困难。

3、教师队伍建设跟不上教育形势发展的需要。农村中小学教师队伍中存在的突出问题是，小学教师年龄结构老化（45岁以上占40%），薄弱学科无专职教师（体、音、美等学科）；初中教师专业结构不合理，非专业代课现象严重（占34.4%）。随着课程改革的深入实施，学科门类增加，教师培训经费不能保障，普遍存在教师课业负担过重，工作量大、知识老化等现象，给教师造成了巨大的精神压力，影响了新课程改革的顺利实施。

4、学校硬件设施跟不上教育发展的步伐。虽然，近年来在各级政府和领导的关心支持下，学校办学条件有了一定程度的提高，但随着社会经济的不断发展，农村学校信息技术教育相对滞后。目前，21所农村小学除李台乡永安小学外（99年购置22台微机，配置偏低，需更新）均没有微机室，信息技术课程无法开设，影响了新课程改革的实施。

5、义务教育债务化解任务艰巨。我区学校多年来因“两基”达标、学校基础设施建设、危漏校舍改造和“两基”提高等共举债1666.8万元。近几年在上级的大力支持下，按照相关政策规定，经过努力以偿还655.5万元，尚欠债务（含利息）共计1123.9万元。债务化解任务给本来就经费紧张的学校和教育部门带来了巨大的经济压力，影响了教育工作的稳定和发展。

三、几点建议

1、提高认识、加大宣传，营造全社会齐抓教育的良好氛围。各级党委、政府要从科教兴国的战略高度认识教育的重要性和紧迫性，把完善农村义务教育管理工作放在重要议事日程，加大宣传。进一步完善“以县为主”教育管理体制和各项规章制度，强化教育内部管理，建立乡镇领导干部教育工作督导考核制度，增强责任感，营造全社会关心、重视、支持教育的良好氛围，办人民满意的教育。

2、进一步加大教育投入，促进教育事业全面发展。农村教育体制改革后，乡镇、村对教育的投入相对减弱，学校本身又无造血功能，教育行政部门无力投入，影响了教育发展。因此，区政府应积极执行上级相关精神，保证教育政策得到落实，教育经费足额拨付，特别是教育建设资金要纳入财政预算。加强教育经费使用管理，减少浪费，保证教师工资足额发放到位，真正体现“以县为主”，促进全区教育发展。

3、加强教师队伍建设，提高教师整体素质。结合课程改革，进一步加大教师职业道德教育和在职培训工作力度，提高教师的业务能力和教学水平。设立教师培训专项基金，保证不同形式的教师培训活动顺利实施。充分发挥现有教育资源的作用，办好杨凌教育网站，利用远程教育资源，为教师提供培训、教学和交流服务。完善教育人事体制改革，加大教师合理流动，整合师资结构，科学配套师资，解决教师结构性短缺，充实紧缺教师。强化教师队伍考核，完善用人的激励机制和约束机制，转变观念，充分发挥每个教师的专长，使每个教师都成为教育和教学的中坚力量。

4、加快农村小学合校并点步伐，进一步优化教育资源。完善学校网点调整布局，科学制定学校发展长远规划。将农村义务教育体制改革与学校布局调整结合起来，与灾后重建结合起来，建立“以县为主”的学校危房改造和新建规划的长效机制，避免重复建设和资源浪费，整合教育资源，扩大办学规模，提高办学效益。

5、统筹安排专项资金，逐步化解义务教育债务。“两政一教”债务化解情况复杂，牵扯面广，欠债年限较长，数额较大，要一次性解决存在一定难度。建议政府成立清欠小组，制定清欠计划，采取多种方式积极筹措资金，落实相关部门责任，各部门协调一致，分批次逐步化解债务，彻底解决教育所面临的巨大困难。同时严格执行相关政策，制定配套制度，杜绝新的教育债务发生，给教育创造一个宽松的发展环境，办好人民满意的教育

推荐第5篇：农村义务教育体制改革调研报告

农村义务教育体制改革调研报告 杨陵区现有义务教育阶段学校29所，其中初级中学5所（城区1所、农村4所），小学24所（城区3所、农村21所）；在校学生12951名，其中初中学生5715（城区1524名、农村4191名）名，小学生7236（城区2484名、农村4752名）名；农村中小学教职工823名，其中农村初中教师356名，农村小学教师467名。

自2005年以来，根据国家、省、区关于“完善农村义务教育体制改革”的相关通知和要求精神，在区委、区政府统一安排部署、关心指导下，我区农村义务教育体制改革工作已逐步得到了实施，取得了较明显的收效。2008年6月10日至7月10日我对农村义务教育体制改革工作进行了广泛调研，现将调研情况报告如下： :`

一、农村义务教育体制改革落实情况及收效

1、“以县为主”农村义务教育管理体制全面实施。全区从“以乡（镇）为主”转变为“以县为主”的农村义务教育管理体制，实现了“四个统一”，即教师工资由区财政统一发放；学校和教师队伍由区教育行政主管部门统一管理；中小学公用经费和危房改造资金由区财政统一安排；学校领导班子的选拔、配备、使用由区教育行政主管部门统一管理。“以县为主”的管理体制避免了原体制财权与事权分离，学校和教师队伍由区教育行政主管部门统一管理，更有利于教育行政主管部门根据全区教育教学实际，对教育资源进行宏观调控，优化配置现有教师资源，促进教育教学质量的提高。学校公用经费和危房改造资金由区财政统一安排，打破了乡（镇）界限，使经费投入更加合理，避免了部门重复建设，对教育的投入有所增加。

2、进一步理顺了农村中小学管理体制。2007年8月，经区委会议研究，撤消了4个乡镇教育组，农村普通小学划归乡镇中心校管理，农村初中由区局直接管理。精简了人员，简化了办事机构，提高了工作效率。2008年6月，按照区委安排农村中小学党组织归属区局管理，彻底改变了学校党政管理两张皮的管理模式，提高了教育自主权，便利了教育行政主管部门统筹安排教育工作，促进城乡教育人事合理流动、均衡发展。

3、学校领导和教师队伍建设得到加强。200

5、2008年，在区委、区政府的

关心、支持、指导下，区局在广泛调研的基础上，根据教育工作实际调整了中小学领导班子，一批年富力强、业务精良、作风正派的年青同志走上了学校领导岗位，为学校管理工作注入了活力，学校工作有了较大起色。与此同时，顺应教育发展趋势，结合教师队伍现状，区局制定了教师队伍建设五年规划，出台了学校领导干部管理规定、学科骨干教师、带头人暂行管理办法等制度，使学校人事管理工作得到了进一步规范，师资队伍建设进一步加强，培训学习工作常规化，有效的促进了教师队伍整体水平的提升，为教育质量提高奠定了坚实的基础。

4、学校网点调整工作逐步落实，办学条件得到提高。自2005年以来，在区委、区政府正确领导下，在各乡镇、村组的大力支持配合下，先后撤并了杨村乡乔家底小学、李台乡杜家坡小学、五泉镇汤家小学、大寨乡杜寨小学等10所小学，优化了教育配置，整合了教育资源。新建了杨村乡川口小学、李台乡陈小寨小学、杨村乡中心小学、五泉镇茂陵小学、王上小学等5所学校。抢抓机遇，利用上级项目支持，新建、改建、维修了部分学校教学楼或办公楼；农村中小学全部实施了现代远程教育项目建设，建成了18所农村中小学新农村卫生新校园。“两基”工作中，全区共配制课桌凳2200套，价值40万元，购买价值78万元的实验器材，添置30万元的各类图书。办学条件和校园环境得到了彻底改善，促进了我区义务教育办学水平的整体提高、发展。

5、义务教育经费保障机制逐步完善。区上设立了基础教育资金管理专户，教育经费拨付达到了三个增长中的“预算内教育拨款的增长要高于地方财政经常性收入的增长比例”，教师工资、学校办学经费、农村义务教育补助经费等到了落实。建立健全农村义务教育阶段中小学预算编制制度，实行区级预算管理、分期拨付经费、严格审批报帐、审计监督制度，理顺了新机制运行下的上下级财务关系，保证了各项资金按时拨付、合理使用，增强了学校财务管理工作的透明度。

二、存在问题

1、农村义务教育体制改革宣传力度不够、责任不明确。虽然“以县为主”教育管理体制改革实施了三年多，但社会对这种管理体制的形式和职责了解不多，习惯于多年来的老管理模式。乡镇对此认识不够，认为目前学校的管理是教育部门的事，与乡镇无关，办学积极性不高，责任不强，缺乏支持、监督和指导。在学校建设、合校后的学校资产处置等问题上常常出现扯皮、推诿等现象，个别

学校用地产权不明，存在租用关系等问题，影响了学校发展。

2、教育经费投入不足，影响了教育发展。随着农村教育体制改革的实施，教育经费的投入主要是区本级，而区本级财力不足，难以足额拨付教育经费。如工资改革后，教师工资的津贴部分不能得到落实，直接影响了教师的工作热情，不利于教育系统稳定。学校维修、改造资金难以保证，上划之前乡镇、村对学校都有不同程度的投入，现在没有了，学校维修、改造给教育部门、学校带来了较大困难。

3、教师队伍建设跟不上教育形势发展的需要。农村中小学教师队伍中存在的突出问题是，小学教师年龄结构老化（45岁以上占40%），薄弱学科无专职教师（体、音、美等学科）；初中教师专业结构不合理，非专业代课现象严重（占34.4%）。随着课程改革的深入实施，学科门类增加，教师培训经费不能保障，普遍存在教师课业负担过重，工作量大、知识老化等现象，给教师造成了巨大的精神压力，影响了新课程改革的顺利实施。

4、学校硬件设施跟不上教育发展的步伐。虽然，近年来在各级政府和领导的关心支持下，学校办学条件有了一定程度的提高，但随着社会经济的不断发展，农村学校信息技术教育相对滞后。目前，21所农村小学除李台乡永安小学外（99年购置22台微机，配置偏低，需更新）均没有微机室，信息技术课程无法开设，影响了新课程改革的实施。

5、义务教育债务化解任务艰巨。我区学校多年来因“两基”达标、学校基础设施建设、危漏校舍改造和“两基”提高等共举债1666.8万元。近几年在上级的大力支持下，按照相关政策规定，经过努力以偿还655.5万元，尚欠债务（含利息）共计1123.9万元。债务化解任务给本来就经费紧张的学校和教育部门带来了巨大的经济压力，影响了教育工作的稳定和发展。

三、几点建议

1、提高认识、加大宣传，营造全社会齐抓教育的良好氛围。各级党委、政府要从科教兴国的战略高度认识教育的重要性和紧迫性，把完善农村义务教育管理工作放在重要议事日程，加大宣传。进一步完善“以县为主”教育管理体制和各项规章制度，强化教育内部管理，建立乡镇领导干部教育工作督导考核制度，增强责任感，营造全社会关心、重视、支持教育的良好氛围，办人民满意的教育。

2、进一步加大教育投入，促进教育事业全面发展。农村教育体制改革后，乡镇、村对教育的投入相对减弱，学校本身又无造血功能，教育行政部门无力投入，影响了教育发展。因此，区政府应积极执行上级相关精神，保证教育政策得到落实，教育经费足额拨付，特别是教育建设资金要纳入财政预算。加强教育经费使用管理，减少浪费，保证教师工资足额发放到位，真正体现“以县为主”，促进全区教育发展。

3、加强教师队伍建设，提高教师整体素质。结合课程改革，进一步加大教师职业道德教育和在职培训工作力度，提高教师的业务能力和教学水平。设立教师培训专项基金，保证不同形式的教师培训活动顺利实施。充分发挥现有教育资源的作用，办好杨凌教育网站，利用远程教育资源，为教师提供培训、教学和交流服务。完善教育人事体制改革，加大教师合理流动，整合师资结构，科学配套师资，解决教师结构性短缺，充实紧缺教师。强化教师队伍考核，完善用人的激励机制和约束机制，转变观念，充分发挥每个教师的专长，使每个教师都成为教育和教学的中坚力量。

4、加快农村小学合校并点步伐，进一步优化教育资源。完善学校网点调整布局，科学制定学校发展长远规划。将农村义务教育体制改革与学校布局调整结合起来，与灾后重建结合起来，建立“以县为主”的学校危房改造和新建规划的长效机制，避免重复建设和资源浪费，整合教育资源，扩大办学规模，提高办学效益。

5、统筹安排专项资金，逐步化解义务教育债务。“两政一教”债务化解情况复杂，牵扯面广，欠债年限较长，数额较大，要一次性解决存在一定难度。建议政府成立清欠小组，制定清欠计划，采取多种方式积极筹措资金，落实相关部门责任，各部门协调一致，分批次逐步化解债务，彻底解决教育所面临的巨大困难。同时严格执行相关政策，制定配套制度，杜绝新的教育债务发生，给教育创造一个宽松的发展环境，办好人民满意的教育。

推荐第6篇：普兰店市水管体制改革调研报告

普兰店市水务体制改革调研报告

为贯彻落实中央水利工作会议精神，按照省政府有关要求，我市积极实施水务一体化管理，通过实施水务改革，使水资源管理工作更加理顺，取得了良好的工作效果，有力地保障了水资源的优化配置、合理开发、利用和保护。

一、水务体制改革的基本情况

根据《中共大连市委办公厅、大连市人民政府办公厅关于印发〈普兰店市人民政府机构改革方案〉的通知》（大委办发[2009]32号），设立普兰店市林业水利局，正科级建制，为市政府工作部门。市林业水利局履行市政府规定的职责。

1、主要职责

（一）宣传贯彻执行国家、省及地方颁布的有关林业、水利法律、方针政策和法规、规章，并监督实施。

（二）组织拟订全市林业、水利发展中长期规划和年度计划并组织实施；承担林业、水利生态文明建设的有关工作。

（三）负责生活、生产经营和生态环境用水的科学配置和保障；统一管理全市水资源（含地表水、地下水），会同有关部门对地热水、矿泉水资源进行管理；组织拟订全市水资源中长期供求规划、水量分配方案并监督实施；统一调配城乡水资源，组织开展水资源调查评价工作，组织实施取水许可制度、水资源有偿使用制度和水资源论证制度；发布全市水资源公报；协调全市水文工作。

（四）组织编制水资源保护规划；组织拟订水功能区的划分和向饮水区等水域排污的控制；组织监测地表水和地下水的水量、水质，

1 审定水域纳污能力，提出限制排污总量的意见；组织实施饮用水水源保护工作，参与全市水污染治理和水环境保护政策、规划的拟订工作；组织指导入河排污口设置的管理工作；指导非常规水资源开发工作。

（五）拟订全市计划用水、节约用水政策，编制节约用水规划，组织、指导和监督节约用水工作；指导和推动节水型社会建设，承担市节约用水工作领导小组的日常工作。

（六）负责落实市防汛抗旱指挥部的调度命令，组织协调、监督和指导全市防汛抗旱减灾工作；组织实施防洪论证制度；编制市防汛抗旱应急预案并组织实施；承担市防汛抗旱指挥部的日常工作；主管全市河道（水库、行洪区、闸坝）的规划设计工作；组织指导全市水利设施、水域及岸线的管理和保护；负责全市河道堤防及沿海防潮堤的治理和管理；会同有关部门管理河道采砂，组织实施河道采砂许可制度；负责全市占河、占滩、清淤费、采砂管理费及河道工程修建维护费的征收工作。

（七）负责城市供水行业管理及供水企业资质审核、发证和源水价格、自来水价格核定的组织管理工作。负责中水设施的验收、发证工作。

（八）负责排水与污水处理设施的建设、管理和排水费征收工作，组织实施排水许可制度，负责排水行业的管理；负责对市政排水管道和入户支管排放的水质、水量进行监测和监督。

（九）组织实施林业水利行政监察及执法工作；负责林水监察队伍的建设管理工作；协调部门间和乡镇间的林（水）事纠纷；负责有关行政复议受理和行政诉讼的应诉工作。

（十）主管各类水利工程。依照有关法律、法规、规章，组织指 2 导水利工程设施水域及岸线的管理和保护；组织建设和管理具有控制性的或跨乡镇界的重要水利工程；组织指导全市重要水利工程的安全监管工作，组织实施国家和省市有关水利技术质量标准和水利工程规程、规范。

（十一）指导全市农村水利、乡镇供水、人畜饮水工作；组织指导全市农田水利基本建设工作；指导全市农村社会化服务体系建设；组织实施水土保持工作，研究制定水土保持规划，组织水土流失的监测和综合防治；负责水土流失补偿费的征收工作；承担市农田基本建设指挥部日常工作。

（十二）组织协调、指导、监督全市造林绿化工作；指导公益林、商品林和苗木花卉的培育、植树造林、封山育林工作，指导、监督全民义务植树；承担市绿化委员会的日常工作。

（十三）承担与市森林资源保护发展监督管理的责任，组织指导森林资源的管理；分配和监督森木采限额；监督和检查林木凭证采伐、运输，组织指导林地、林权管理并依法审核征用、占用林地项目，管理重点国有森林资源。

（十四）承担推进全市林业改革，维护农民经营林业合法权益的责任；拟订全市重大林业改革意见并指导监督实施；拟订全市农村林业发展、维护农民经营林业合法权益的政策措施，指导、监督农村林地承包经营和林权流转，指导林权纠纷调处和林地承包合同纠纷仲裁；依法负责退耕还林工作。

（十五）组织、协调、指导和监督全市湿地保护和荒漠化防治工作，拟定全市湿地保护和防沙治沙、石漠化防治及沙化土地封禁保护区建设规划，监督湿地和沙化土地的合理利用，组织协调全市有关国 3 际公约的履约工作。

（十六）组织指导陆生、野生动植物资源的保护和合理开发利用，依法打击滥捕、乱猎等违法行为。

（十七）负责全市林水系统自然保护区的监督管理，依法指导森林、湿地荒漠化和陆生野生动物类型自然保护区的建设和管理；按分工负责生物多样性的有关保护工作。

（十八）组织协调指导监督全市森林防火工作的责任；承担市森林防火指挥部的日常工作。指导林业有害生物的防治、检疫工作。

（十九）监管国有林业水利资产，负责机关及所属单位的财务审计；负责林业生态补偿制度的资金管理工作；负责全市林业水利统计工作。

（二十）负责全市性的林业水利科技、信息化建设及对外经济技术合作与交流；指导全市林业水利队伍建设和培训。

（二十一）组织、指导、监督全市大中型水库移民后期扶持工作。（二十二）承办市委、市政府交办的其他事项。

2、内设机构

根据上述主要职责，普兰店市林业水利局设8个内设机构。 行政科、党务办公室、工程管理科（挂市防汛抗旱指挥部办公室牌子）、农村水利科（挂市农田基本建设指挥部办公室牌子）、城乡供排水科（挂市节约用水办公室牌子）、水政水资源科、造林科（挂市绿化委员会办公室牌子）、林政科。

城市供水、城市节水及污水处理回用资金投入及来源渠道：普兰店市政府自筹、大连市和国家投资。

二、实施水务管理体制改革的主要成效

我市自实施水务管理体制改革以来，把原由城建部门承担的城市供水和城市防汛管理职能划归水利局，市自来水公司的人、财、物整体移交到水利局。实现水务统一管理后，水利局在原有职能的基础上，增加了城市供水、城市防汛、节水等水资源统管职能，实现了变“多龙管水”为“一龙管水”，改变了水管体制传统的“政出多门”的局面，为统一管理水资源，发展城乡供水事业带来了前所未有的机遇。

一是实现城乡水务管理一体化，有利于克服部门职能交叉、政出多门、办事效率低下的弊端，体现了精简、统

一、效能的原则，有利于公众参与水管理。二是实现城乡水务一体化，有利于改革水生态系统和水环境。城乡水资源实行统一管理后，水利局优先解决水的生态问题，统筹考虑生产、生活和生态用水，城区水环境普遍得到改善，水生态系统建设能够有效提高城市品位，推动地产升值，有利于城市产业结构调整和城市现代化。同时，城市防洪工程与市政工程、生态环境建设相结合，有效发挥综合效益。水利局在辖区范围内合理利用并通过提高水资源承载能力和水环境承载能力，科学调整产业结构布局，实现水资源供需平衡。三是实现城乡水务管理一体化，有利于合理调配水资源。水务一体化使水利部门能对城乡供水实施统一调度，相互补充，协调城乡间的供水量，有效缓解水的供需矛盾。能较好的解决城乡供水不足和供水不平衡的问题，使农业水利向城市水利拓展，城市水利向农村水利延伸，优势互补，改善城乡生态质量，实行开源、节流与联合调度并举。四是实现城乡水务管理一体化，有利于保护水资源。水利局可以充分发挥统一管理水资源的职能，在保证供水安全的同时，充分考虑到节水、排

5 水对环境的影响，对水质实施监测和治理。五是实现城乡水务管理一体化，有利于统一调度城乡防洪。实施水务改革后将城市与农村防汛纳为一体，对城乡防洪进行统一规划，有利于统一调度城乡泄洪，提高整体防洪能力。六是实现城乡水务管理一体化，有利于实现供水工程良性循环和节约用水。按照市场经济规律要求，从价格机制上理顺收费机制，建立起包括成本、资源消耗补偿和污水处理运行费在内的新水价核算机制，促使广大用水户节约用水，实现供水工程良性循环。

普兰店市在水管体制改革前城乡居民的饮用水基本上是没有经过净化处理的水库原水，水质低劣，达不到国家规定的饮用水标准，而原先的自来水公司，由于受各种因素的制约，一直没有能力投入资金建设净化水厂，一 定程度上制约了城乡居民生活质量的改善和提高。实施水务一体化管理后，水利局经多方筹集资金，投资500万元建设了净化水厂，使普兰店城区居民喝上了水质优良的自来水。在提高城区居民用水质量的同时，普兰店市林水局大力实施农村人畜饮水工程，对偏僻村庄，则按照一村一处的标准建设人畜安全饮水工程，并在皮口镇、安波镇等建设了多处集中供水项目。集中供水具有投资省、供水足、统一 管理等多方面的优点。通过集中连片、水源共享，互为补充，统一调度，相互调节，既保证了各供水工程的正常供水，又为农灌储备了水源，使有限的水资源得到了合理调配，提高了水资源利用率和供水保证率。

三、水务管理体制改革的主要经验

6 我市在水务体制改革工作中，为了稳步推进，真正抓出实效，制定了科学合理的工作方案，按步实施，从而确保了改革工作的顺利进行。主要经验是：首先，对本市的水资源现状进行综合评价，准确掌握所辖区域水资源的供需矛盾。第二，对现有水资源管理体制进行深入调研，根据各有关职能部门在水资源管理方面存在的交叉问题进行重点研究，对现有体制下管理水资源所带来的弊端进行认真、客观地总结。第三，根据现行的体制弊端进行认真梳理，借鉴外省、地的经验和做法，结合本地具体实际，探讨合理有效的水资源管理模式，形成综合意见。第四，将形成的意见及时报当地市政府研究，由市政府做出科学决策，并增加和强化水利局的行政职能。通过以上步骤的实施，使我市水务体制改革科学、稳妥地推进，取得了很好的效果。通过改革体制，有效地克服了过去职能交叉、推诿扯皮的现象，提高了工作效率，使有限的水资源能够最大限度发挥其效益，为我市的水务一体化改革探索了经验。

从水务管理体制改革所带来的成效看，水利局有利于发挥水务统一管理的优势，使水资源管理、防洪、城乡供水、排水、污水处理回用等项工作更加顺畅。普兰店市城乡水务统一管理体制改革为我市做好水务工作、深化水务管理体制改革开了个好头，根据我市实施水务管理的经验和存在的问题，我们将完善管理体制，将我市的水资源统一管理工作进一步推向制度化、规范化。

四、水务管理体制改革存在的问题

我市在水务管理体制改革中已经取得了重要突破，也收到了明

7 显的成效，但在改革中也出现了一些不容忽视的问题：一是在管理体制方面，没有真正实现涉水事务一体化管理或一体化管理的程度有待提高，与城建系统、环保系统的分工协作关系没有完全理顺；致使水资源管理“三条红线”没有得到更好落实；二是在运行机制方面，合理的水价形成机制尚未建立，多元化、市场化的投资渠道尚未形成，水务现代企业制度改革滞后；三是在政策法规方面，现有的行政法规不适应城乡水务统一管理新体制的要求，水务管理技术标准体系有待建立和完善；水政执法力度需进一步加强，使河道采砂乱采乱挖等涉水违规违法得以彻底遏制；四是在队伍建设上，水务系统的思想观念、人员结构、业务素质不能适应城乡水务统一管理新体制的要求。这些问题是新事物发展过程中的问题，是新旧体制交替中的问题，在一定意义上是很难完全避免的，这些问题都将在我市水务改革的进一步实践中逐步得到解决，使新体制更加完善。

五、建议

1、大力推进水务体制改革力度、真正实现涉水事务一体化管理。

2、用经济手段促进水资源的保护和节约 。

3、落实科学发展观，创建节水型社会。

（普兰店 徐峰）

推荐第7篇：关于水务体制改革的调研报告

关于水务体制改革的调研报告

作者：佚名文章来源：转载点击数：1157更新时间：2008-5-14版权：原作者所有【字体：小 大】

××县水利农机局关于水务体制改革的调研报告

水是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是人类生存和发展不可缺少的重要资源。随着全县经济的迅速发展和水资源供求状况的变化，水资源可持续利用已经成为我县发展的关键性问题，原有的水资源管理模式已经不能适应市场经济发展和人民群众的需求，并成为制约经济发展的重要因素。因此，加强对水资源开发、利用、配置、节约、保护的统一管理，建立权威、高效、协调的适应市场经济发展的现代化水务管理体制，对水资源可持续利用和全县经济可持续发展，实现人与自然和谐有着非常重要的意义。

一、我县水务管理体制改革的现状

为了加快水务管理一体化和重点水利工程建设步伐，自2003年初市水务体制改革工作会后,我县按照“以县城供水工程建设为先决条件，以水利建设促进水利管理为手段，以争取县自来水公司行政管理职能为突破口，以突出重点、循序渐进、抢抓时机、全面实施为工作措施，以理顺水务管理体制，加强水利管理，壮大水务营运资产，增强水行业经济实力为目的”的水务管理体制改革思路，因地制宜，强化措施，真抓实干，锐意进取，努力探索水利工程建设和管理新路，初步实现了城乡供水一体化，涉水事务管理规范化的水务统一管理目标。

实施水务管理一体化是一个系统、复杂的工程。要建立适应地区经济社会发展和人民生活要求的权威、高效、协调的水资源统一管理体制，必须做实、做细前期工作，大力提高社会各界对水务体制改革紧迫性和重要性的认识，为党委、政府提供强有力的决策依据，找准推进改革的关键点和突破口。

（一）加强舆论宣传，提高了社会各界对实施水务管理一体化重要性和紧迫性的认识，实现了观念上的创新

长期以来，由于我县城乡水务管理涉及县市政、卫生、建委等多个部门，人为造成天上水、地表水、地下水无法统一调配，水质与水量管理相分离，水资源调配与城镇供水不相衔接，削弱了水资源综合功能的发挥，制约了全县经济和社会发展。

为此,我县结合当前水资源管理体制存在的问题和症结，利用各种宣传方式，在各级领导、干部和群众中进行了广泛宣传，并明确指出，造成上述问题的根本原因在于我县水资源管理中存在着“多头管理、政出多门”的严重弊端，必须尽快对现行水务管理体制进行改革。同时，为确保县城供水需要，拟定了县城供水水库调度应急方案，并适时组织上游水库开闸向县城供水，得到了各级领导、县城各单位和广大人民群众的高度评价和充分认可，社会各界对我县推行水务一体化管理的认识更加统一，呼声更加高涨，支持率明显提高。

（二）寻找政策支持，为实施水务管理一体化提供强有力的决策依据，实现了举措上的创新

根据近年来全国水务管理体制改革实施情况，我局抓住2003年初县级换届这一有利时机，广泛寻找实现水务一体化管理的政策依据。依照《水法》第一章第十二条第四款之规定、国家“十五”计划纲要“加大水的管理体制的改革力度，建立合理的水资源管理体制、水价形成机制”和胡锦涛总书记在今年中央人口资源环境工作座谈会上“要加强流域和区域的水资源管理，建立权威、高效、协调的水资源统一管理体制”以及温家宝总理“加强水资源管理，提高水的利用效率，建设节水型社会，应该作为水利部门的一项基本任务”的重要指示，结合《重庆市水资源管理条例》第六条和第三十四条的相关规定和市委书记黄镇东和市长王鸿举有关在渝西地区实行水务一体化的工作要求，我们通过认真整理，深入分析后明确提出，实行水务统一管理是党和国家治水方针的重大举措，是水资源自然属性的客观要求，是资源管理方式转变的必然趋势，是改革创新、与时俱进、推进水利现代化的具体体现，是水利改革的内在要求和发展方向，这为我县实行水务一体化管理提供了强有力的决策依据。

（三）制定实施方案，找准实施水务管理一体化的关键环节和突破口，实现了体制上的创新

我局于2003年3月下旬，向县政府提交了《关于推进我县城乡水务统一管理有关问题的请示》（×水机文[2003]37号），介绍了全国水务管理体制改革概况，分析了我县实施城乡水务统一管理的必要性和重要性，提出了全县城乡水务体制的改革工作的基本内容和基本做法，并明确提出，县水利农机局作为县水行政主管部门，肩负着全县水资源的统一管理工作，应负责全县水务统一管理工作。 2003年3月28日 ，十五届县政府第3次县长办公会议后经县长办公会议决定，同意县水利农机局负责统一管理全县城乡水务工作，主要包括辖区内防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用、农田水利、水土保持、农村水电等所有涉水事务一体化管理，批准成建制将县自来水公司由县市政局划归县水利农机局管理。县自来水公司划归县水利农机局管理，实现了我县水务统一管理的首要目标，标志着我县水务管理体制改革迈出了坚实的一步，具有重要的里程碑意义。同时，县水利农机局根据市政府“率先在渝西地区实行水务一体化”的要求和市编办、市水利局在我县进行水务一体化工作调研后的指导意见，在县委、县政府的高度重视下，深入各涉水单位调研，经多方协调，拟定上报了《关于成立××县水务局的实施方案》，并将按照市里的统一部署，拟于本月底或者6月初实施水务局挂牌，从而确保全县涉水事务一体化管理目标能够尽快实现。

（四）搭建投融资平台，探索新形式下水利水电建设与营运的新路子，实现了机制上的创新

2003年底，我县按照××水利水电工程开发有限责任公司以县自来水公司的净资产出资、市水利投资有限公司以国家投资出资的方式，共同组建了×××水务技术开发有限公司。该公司通过对市及其以上国有资产存量、××自来水公司国有资产存量和新增水利投入的优化重组，构筑起了××水利水电开发建设的投融资平台，并致力于探索市场经济体制条件下水利国有资产运营和投融资管理的新路子，建立水利建设投入与营运的良性发展机制。

二、当前面临的困难和问题

一是现有管理体制仍然存在将城市与农村、地表水与地下水、水量与水质、供水与排水、排水与污水治理及回用等进行分割管理现象，违背了水资源的自然循环规律和整体性，致使涉水管理部门多，管理职能交叉，造成了水资源优化配置和可持续利用的严重体制性障碍。

二是部分涉水事务清理工作尚未开展，其管理职能尚未界定清楚，职能的划转方案尚未形成，

县水利农机局对全县水务管理的社会管理和公共服务职能，以及在水务管理中承担的资源管理、规划编制、政策制定、行业管理和市场监管的职责有待进一步落实，全县水务统一管理体制尚未真正理顺。

三是社会各界和有关单位对全县推行水务统一管理的重要性和必要性的认识不够，水务管理政策的研究力度尚待加强。在当前推进水务一体化管理的进程中，如何处理好水务一体化管理和水务工程建设的关系，特别是大项目和小项目、新项目和老工程的建设和管理问题有待进一步研究。

三、下阶段的工作意见和想法

（一）切实加强对水务体制改革工作的领导。县水利农机局应在县委、县政府的统一领导下，在县体改委、组织人事和县编委的支持帮助下，组建水务体制改革工作班子，进一步明确水务管理一体化的目标任务，落实机构设置与责任制度，加强水务队伍建设，为全面实施水务一体化管理创造有力条件。

（二）切实加强部门间的协调配合。进一步加大宣传力度，提高社会各界和有关单位对实施水务管理一体化重要性和必要性的认识，广泛听取各部门意见，积极争取理解与支持，确保当前水务有关职能职责的顺利划转和有关工作的顺利交接，通过统一的法规和规划和充分调动各部门的积极性，逐步实现\"一龙管水，多龙治水\"的局面。

（三）尽快建立健全水资源管理、节水、水价、水市场等相关水务法规制度。当前，特别是要按照尽快理顺供水水价政策，按照供水水价政策要求，落实好水务工程建设资金。成立县水务局以后的投入，除积极争取各级政府增加投入外，必须进行资产运营，建立现代企业制度，建立水市场，充分调动各方面的积极性，实现全民治水。

（四）搞好水务管理体制改革的政策研究。应重点研究各级水行政主管部门如何加强水资源开发利用规划、执行水资源开发利用许可制度、加快对水工程统一管理的步伐以及依法对城乡水务一体化管理等四个方面的内容。要根据有关法律法规水法规的支撑下，结合县情，尽快拟定水资源、水力资源、河道砂石资源以及水土资源的开发利用、监督管理以及合理保护等管理办法，从而确保全县涉水事务的一体化管理和依法行政目标的全面实现。

四、努力达到的目标

（一）整合了行政职能。改变了目前管水源的水管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用的水资源以及相关涉水事务城乡分割、部门分割的管理体制，将分散在政府相关部门的涉及城乡防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用等行政管理职能调整归并为一体，统一由一个部门实行集中管理。克服了部门职能交叉、政出多门、办事效率低下的弊端，体现了精简、统

一、效能和一事一机构的机构设置原则，也有利于公众参与水管理。

（二）理顺了职责关系。通过改革明确了水务主管部门管理的重点是涉水的执法、规划、许可、保护和调配等事务，而政府相关部门则按照各自的职能职责，协调配合、积极支持水资

源和相关涉水事务的集中统一管理，避免出现新的职能交叉、权责不清的问题，建立起新型的水务管理体制。

（三）优化了资源配置。按照新型的水务管理体制，水务管理机构加大对水利基础设施、防洪保安、污水处理、水环境监测等建设的投资和治理力度，保证水资源在社会经济发展中的供需平衡，逐步形成水资源保护、开发、利用、治理协调推进的局面，提高水资源的永续利用能力。

（四）成立了统一的水务管理机构。将水利、供水、排水三大行业的相关职能归并，组建起水资源和相关涉水事务统一管理的**县水务局，根据水循环的自然特点，按照水源地、水源工程、输水工程、自来水厂、配水管风、排水管网、污水处理的水流程，建立一条龙的统一管理模式，从体制上保障了水资源的持续、高效利用。

（五）改善了城市水生态系统建设和水环境。水资源统一管理后，统筹考虑生产、生活和生态用水，城区水环境普遍得到改善，提高了城市品位，有利于城市产业结构调整和城市现代化。同时，城市防洪工程与市政工程、生态环境建设相结合，发挥了综合效益。

（六）建设了统一的水务市场和强化了水务资产运营，实现了水务国有资产的保值增值。水资源统一管理后，推进了水务工程投资、建设、管理、运营四分离，培育和规范了水务工程建设和水务设施运营两个市场。对我县经济社会的全面、协调、可持续发展有巨大的推动作用。

推荐第8篇：城市环卫体制改革情况调研报告

关于我区环卫作业体制改革情况调研

去年以来,在区委、区政府的高度重视和领导下，经过一段时间的酝酿，我区在环卫体制改革及市场化运作方面进行了有益的尝试，取得了实质性进展。从运行的一年多的时间来看，城区主干道的清扫保洁作业质量和效果在原来的基础上有了明显提高。同时我们在公厕管理、化粪池清淤和垃圾转运作业方面也引入了一系列的奖惩管理机制，为下一步环卫作业体制改革作好铺垫。

应该说，我区环卫作业体制改革，特别是城区主、次干道清扫保洁作业的改革及其配套措施走在了我市前列，取得了一定成效，也存在一些问题。可以概括为：成绩喜人，问题突出。

一、基本情况

我区环卫处主要担负辖区道路清扫、保洁、道路洒水及公厕管护和垃圾转运作业。区环卫处前身为XXX环卫处，一九八四年十二月由原XXX环境卫生管理处下放至两个城区并与两城区原有的环卫处并立，组成现在的XX和XX环卫处，为公益性事业单位。经费主要来源于市、区两级财政拨款。

历史成因：大体来说我区环卫体制管理方式历经三个阶段。从84年到96年是行政管理阶段，环卫职工基本都是在编人员，物资价格稳定，人员经费和业务经费全部由市级财政承担，城区规模和人口处于相对较低水平，环卫作业基本能满足城市发展的需要，也是我区环卫行业处于稳定积累的过程；96年到08年期间，由于城市的发展

１ 和燃油、钢材等物料价格不断上涨，加之原有在编人员退休的同时多年没有扩编新进人员，不得不聘用大量临时人员顶岗作业，同时由于区划调整等方面原因，市财政以2002年底基数转移拨付我区环卫经费，我区的环卫经费收支矛盾日渐突出。这期间我区环卫部门采取了多项强化内部管理措施，通过奖惩和约束机制来提高环卫作业质量和降低经费支出，但仍然无法摆脱经费缺口进一步扩大的困境。这是第二阶段。

XX区是老城区，地处我市繁华路段。辖区车站码头集中，人民路等5路一街商业网点密集，人流量大，环卫作业难度和作业量很大，作业成本高，几年来通过强化内部管理措施所产生的效益已难以应对原材料和劳动力价格大幅度上涨的压力，大量环卫聘用人员长期处于劳动强度大、待遇低、没有任何社会保障的境遇。环卫工人队伍极不稳定，原有的管理机制和作业方式已经很难保证环卫作业目标任务的完成，更谈不上适应日益提高的环卫作业质量标准。

市容环卫事业是城市现代化的重要组成部分，是服务经济发展，全面建设小康社会的一项不可或缺的重要内容。只有建立科学合理的市容环卫管理体制和市场化、专业化、产业化的市容环卫运行机制，才能推动我区市容环境卫生事业步入良性发展。因此，解决环卫行业累积的问题，进而推进环卫体制机制改革已是箭在弦上。从去年以来至今，可以说是环卫体制管理的第三阶段，也是我区环卫事业在变革中求发展的阶段。

目前状况：一是城区主次干道清扫保洁作业已全部实行市场化

２ 动作模式。去年初，在区委、区政府的高度重视和支持下，克服困难为老城区主干道环卫作业配套专项经费XX万余元，并成立了XX区道路清扫保洁作业招投标工作领导小组，对老城区所有一级路面推行公司制市场化运作方式：

通过公平竞标，辖区一级道路清扫保洁作业权分别由XXXXX环卫保洁公司、XX环卫保洁公司和XX环卫保洁公司竞得。原XX区环卫处清洁队人员按作业地段过渡到各个公司，给予作业公司充分的用人权，各公司按照双向选择、优胜劣汰的方式与每名清洁工签订劳动合同，办理各项社会保险。初步达到了管理机制活了，奖罚措施落实到位了，作业质量标准明显提高，也稳定了职工队伍。

XXX路和XX大道的环卫和绿化带作业是我处通过投标竞得的项目，完全按照市场化模式运作，状况较好。

二是环卫作业硬件水平有了很大提高。环卫作业机具设施是城市环境卫生工作的载体和基础，直接关系到环境卫生质量的优劣和作业水平的高低。今年春节前后，我们克服困难，积极筹措资金33万元，实施了环卫作业机具更新，引进了一批目前先进的环卫作业设备。我区主干道作业的环卫机具已完成更新75%，目前在我区主干道路面作业的环卫机具主要是：⑴、8桶全封闭环保型电动垃圾收集运输车3台，作业覆盖面积115万平方米；⑵、电动三轮保洁车4台，穿插作业在各主要路段；⑶、可分离式手推车72台/套、垃圾收集桶140只，分布在各主干道；⑷、新建机具库房3间共150平方米。初步实现了道路清扫与路面垃圾初级运输分离，清扫保洁作业人员的工作责任更加明确，为集中精力保障路面作业质量提供了可能，同时也解决了环卫作业环节中存在的二次污染的问题。

３ 初步形成了垃圾中转站与路面作业垃圾双轨并进的垃圾收集运输新模式，提升了城市品位。

三是初步理顺了我区次干道环卫作业的管理关系和责任，提高城区部分二级路面和各小区与城区干道入口处的清扫保洁作业质量。区环卫处在经费十分困难的情况下，从09年起将每年筹措资金17万元，将9条次干道将作业标准由每平方米1.00元/年不到，提高到每平方米2.00元/年，提高作业标准，委托五个街道办事处管理。使辖区主次干道市容环境卫生状况有了明显改观，清扫保洁工作上了一个新台阶。

四是其它环卫作业服务模式得到优化。居民小区化粪池满溢问题是关系到居民日常生活的热点问题。针对这一问题，我们加大投入，在服务机制上作了更科学合理的安排，改变了以前头痛医头、脚痛医脚的管理方式，制定小区环卫设施维护计划，把重点放在日常清淤维护上。确定每年5月——10月对辖区所有化粪池、井、涵管进行整改维护，减少了化粪池在年底集中满溢和居民投诉现象。我们积极开展老城区环卫设施的整改工作，在各街道社区的支持配合下，加班加点，仅去年，先后按计划对XXX、XXX300号、XXX、XXX、XXX、XXX公厕等一批损坏老化的环卫设施进行了改造，当年完成小区环卫设施改造投入45万余元，居民群众反映较好；在垃圾转运和公厕管理作业方面，我们引入市场化管理机制，在成本控制和作业质量考核管理上进一步进行了深化，在历次创建迎检和各项中心活动中都有突出表现。

同时为适应环卫市场化作业要求，加强管理和督察工作，作为此次改革的配套措施，我们配备了一辆专用环卫作业督察车，并抽调了

４ 2名同志，组建了督察科，专职负责辖区路面清扫保洁、公厕管理和垃圾转运站台的环境卫生督察和协调工作。

目前来看，三个级次的环卫作业考核管理机制初步形成，整体清扫保洁工作上了一个台阶，公厕管理和垃圾转运建立和坚持日督察月考评制度，辖区市容环境卫生状况有了明显改观。就城区清扫保洁等环卫作业来说，是比较成功的。

然而，城市文明创建工作是一个复杂的系统工程。为社会公众提供一个整洁、优美、文明的城市生活工作环境，仅靠环卫工人的大扫把是远远不够的。支持一个整洁、优美的城市环境，不仅需要科学合理的环卫体制、先进的作业工具及环卫工人的辛勤劳动，更需要行之有效的城市管理体制和基本的经费保障。

二、存在的问题

我区环卫行业面临的问题主要有以下四点：

一是市容和环境卫生管理体制脱节。政府要理顺市容和环境卫生管理体制，进一步明确责任。特别是要加大市容和环境卫生管理部门履职的责任，为环卫作业主体创造较好地工作环境。在实际工作中，管理缺位、脱节的问题在我区（市）尤为突出，环卫作业主体无法协调市容管理缺位问题。一把扫帚扫不出文明城市，“三分清扫，七分管理”就是这个道理。比如：我市摊群点管理不到位，造成环卫作业重复劳动且效率低下。早点摊、夜市摊占道经营屡禁不止，屡见不鲜，环卫工人前面清扫，转身就又遭污染，“门前三包”工作不能落到实处；再如：城区渣土管理效果不尽如人意，清扫没有泼洒的快。前边清扫，后边泼洒现象时有发生。环卫作业中二次、多次污染问题突出。

５ 二是政府对环卫的投入仍要提高。环卫服务具有明显的社会公益性，政府必须承担保证供给的责任。资金投入是环卫体制改革的重要基础。环卫改革与其它企业改革不同，环卫工作直接关系到群众生活和城市对外的整体形象，应靠政府增加投入和科学管理来提高城市环境效益及社会效益。

现有作业成本难以支持投标单位的合理利润空间和满意的作业质量，不能培育和形成城市环卫产业集群，发展后劲不足。主要表现：⑴、环卫工人收入过低，劳动强度大，工作条件艰苦，作业安全风险大，环卫工人流失问题已影响到工作的正常开展。⑵、环卫设施和作业机械明显不足，如道路清扫作业车、粪便粪渣抽吸运输专用车、垃圾压缩收集运输车等环卫机械设备配置不足，⑶、新的环卫基地启用后，大大增加了各种环卫车辆转运作业半径，仅燃油一项每月多增支出1万多元。

三是社区和物业管理小区垃圾量猛增，相关管理和经费配套措施跟不上。由于大量商品房建成，城区垃圾以15%—20%的速度逐年增加，加上燃油价格高企，垃圾转运费用大幅增加，相应的经费供给仍然停留在2002年水平，垃圾转运站、台严重不足，长期处于超负荷运行，设备维修费用逐年增加；机械故障和安全隐患增多。

四是精神文明建设氛围和市民素质教育有待进一步增强。虽然人人都知道环卫工人最辛苦，我们的城市一天也离不开环卫工人，但有些人看不起环卫工人，不尊重环卫工人的劳动，市民、门面房经营户和公交站台等公共场所随手丢弃垃圾现象普遍，环卫工人在正常作业

６ 中经常受到故意刁难、辱骂、殴打，这种行为挫伤了环卫工人的工作积极性，严重伤害了环卫工人感情。

三、思考与建议。

随着城市化高速发展和环境卫生管理任务的加重和标准逐渐提高，原有的事业供给模式已经不能适应社会经济发展的需要。在城市环卫体制改革中，政府必须进一步加大资金投入，通过市场化运作模式来提高财政资金的使用效率，取得人民群众满意的公共服务，这才是环卫体制改革的目的。

一是按照XX省《市容和环境卫生管理条例》要求，进一步理顺城市市容和环境卫生管理体制，提高效率，改变目前管理工作中存在的多头管理、管理缺位、脱节的现状。

二是建立“以事核费、以费养事”的环境卫生经费保障体系。以老城区主干道清扫保洁作业为例，虽然大幅度提高了作业标准，但按招标文件要求的刚性支出也同步提高更多，比如：基本养老、失业、工伤等社会保险支出每人每年需要6000元，占标的单位面积标价的30%，相当于每平方米0.94元/年，主城区各中标企业没有利润可言，更谈不上企业持续发展。随着社会物价总水平的不断提高，社会生活成本逐年上升，清洁工要求加工资的呼声强烈，招工难、管理难问题突出，现行的每平方米/2.93---2.97元每年的作业价是无法支持高质量作业要求。因此，亟待重新核定老城区环卫作业经费标准。

同时要对随着城市市容环境卫生管理中的部分环卫公共服务，进行以市场化原则实施宏观管理，如我市的渣土外运处置等的管理应该

７ 纳入公共管理范围。

三是落实责任管理并建立市容环卫责任管理考核机制。由政府明确一个市容和环境卫生管理主体部门，按照安徽省《市容和环境卫生管理条例》要求，明确界定各级市容环卫管理部门的职能与职权，使市容环卫管理部门和市容环卫作业单位真正做到责任分明，各司其职。协调构建市、区、街道社区市容环卫管理体系和考核检查体系；构建行政、行业、社会、媒体相结合的监督机制。在全系统建立市容环卫目标责任制，并依法强化监督，把责任真正分解、落实到人。同时，要加强责任考核，落实责任管理，建立市容环卫责任管理考核机制和各司其职、相互监督的工作约束机制，包括制定各种责任考核机制，对行政不作为行为加以约束，以保证市容环卫管理的长效化。

在考核中还应合理考虑城区繁华路段和非繁华路段环卫作业地域性差别，不能搞一刀切。应基本做到一把尺子，多种标准，适当考虑环卫作业单位工作积极性。

四是规范各居民小区和物业公司的管理。通过公共渠道收取的垃圾处置费或卫生费，按照费随事转的原则，应认真核定通过财政渠道拨付或分配给负责垃圾转运的环卫部门。

五是建议逐步建立符合市场要求的投资体制，完善以各级财政投入为基础的投资机制。这是由环卫事业的公益性质决定的。市、区政府应考虑按地区国民经济发展情况，同比例增加政府财政经费投入，使之与环卫作业不断增长的服务量相适应；同时应每年按一定经费增长比例用于环卫新机械、新设备的投入，使之与现代化城市的要求相

８ 适应。在此期间，如因外部因素引起企业成本增长，并超过一定比例或作业量增加、作业质量需要提高时，由政府增加对作业主体的投入。

六是加大精神文明创建工作力度。在全社会营造浓厚的创建氛围，进一步提高市民素质，加强对广大经营业主和骑路菜市场的管理，尊重环卫、园林工人的劳动和人格平等。

七是建议加大培育市场环卫作业主体力度。提高环卫作业参与方准入门槛；配套相关政策措施，逐步解决现有大型环卫专业机械设施、设备参与市场化运作中涉及国有资产使用权或所有权的转换问题，制定相关细则。在我区现有的道路清扫、保洁作业招、投标工作开展的基础上，总结经验，巩固成效，继续推进垃圾转运和公厕管护作业的市场化工作。

八是制定涉及环卫产业的相关扶持政策，落实市政办2003[50]号文件精神。

2010-5-10 ９

推荐第9篇：县农村医疗卫生体制改革调研报告

深化改革促发展 创新机制增活力

医疗卫生事业关系广大群众身体健康，关系千家万户的根本利益，搞好医疗卫生工作既是建设和谐社会的需要，也是各级政府义不容辞的职责。近年来，上栗县医疗卫生系统通过深化改革、创新机制，在基础设施薄弱、队伍参差不齐、多数乡镇卫生院濒临倒闭的不利条件下，一跃成为硬件设施全省一流、医技人员业

务精通、医疗收入连年翻番的农村卫生工作强县，连续三年全市卫生系统综合考评第一。为总结推广经验，破解发展难题，促进共同发展，我们对上栗县医疗卫生工作进行了专题调研。

一、凸显改革成效的三大亮点

基础设施全省各县区一流。新建的县人民医院建筑面积2万余平方米，集医技住院大楼、综合办公大楼和门诊大楼为一体，医疗器械、设备先进，硬件设施领先全省绝大多数县区医院。改建后的县中医院交通便利、就医方便，被省卫生厅领导誉为“发展变化最大、发展思路最清、成效最显著、医疗环境和住院条件最好”。县疾病控制中心规划科学，理念先进，设施设备及人员队伍齐全，得到省级专家的好评，是全省县级疾控中心样板实验室。各乡镇卫生院环境舒适，设施完备，有的乡镇卫生院还配备了病人与医务人员联系的传呼系统。全县88所村卫生室（所）业务用房已完成了标准化建设，正朝100所的目标迈进。

经济效益和社会效益实现“双赢”。全县医疗卫生系统业务总收入从2003年的800余万元增长到去年的6900万元，今年1-8月份已经达到了5000多万元。在业务总收入大幅增长的同时，群众负担不升反降，住院人均费用和日均费用同比分别下降了21.9％和12.15%，收入结构不断优化，医、药费用比例趋于合理，走出了“以药养医”的困境，2007年1-8月数据显示，药品收入占总收入的比重仅为41%，达到了省级医院医药收入比的水平，实现了“以技养医”、“以医养医”的良性发展。社会效益同步增长，2005年上栗县人民医院成为首批14个被省卫生厅授予“群众满意医院”的县级医疗机构之一，2007年县中医院被评为全省中医工作先进集体，2007年上栗县被评为了全省创建农村卫生工作先进县，全县已有4所市级“农民满意乡镇卫生院”，8所市级“母婴安全卫生院”。

新型农村合作医疗保持“三个全省领先”。一是报销手续之便全省领先。首创了“乡镇医院直补”，实行“即医即报”，定点医疗单位全部设立直补窗口，农民出院当日即可领取补偿款；实行“限时报销”，在县外住院的参合农户，出院后只需将相关手续交至乡镇农医所，15天内可领取报销款（省里的标准为20天）；实行“电话预约送款”，登记了所有报销医药费的参合农民的联系电话，对居住分散且路途遥远的农户给予特殊照顾。二是补偿比例之高全省领先。上栗县新农合最高报销率达70%，实际补偿比高出全省平均水平5.1个百分点，可报销费用比高出全省平均水平3.5个百分点。三是受益面之广全省领先。结合本地实际，将住院分娩纳入补偿范围，将8种门诊大病纳入住院补偿范围或定额补助对象，扩大了受益面，1-7月以来，受益人口达5万多人次，总受益面列全省99个县市区的第15位。

二、优化资源配置的“五个统一”

1、收支管理统一，集中力量办大事。作为卫生部确定的收支两条线管理试点县，也是卫生部通报的试点工作先进县，上栗县成立了全省首家卫生系统会计核算中心，对全县23家医疗卫生单位实行统一的收支两条线管理。一方面，严格收入标准，实行一个标准收费，公开药品价格，防止暗箱操作，需要减免的特殊困难群体一律经过县卫生局批准，杜绝乱收费，收人情费。另一方面，改革投入方式，改变过去“撒胡椒面”式的资金投入方式，将有限的资金集中起来，实行“资金捆绑”使用，每年由各乡镇卫生院出资，筹集一至两百万元，分期分批建设各乡镇卫生院，两至三年时间内完成了所有乡镇医疗机构改造。

2、人员调配统一，提高素质促交流。全县建立了完善的专业技术人才上下流动机制，每年按照一定比例选派县级医院、乡镇卫生院的业务骨干到乡镇卫生院、村卫生室（所）挂职；选拔乡镇卫生院、村卫生室（所）优秀业务骨干到县级医院、乡镇卫生院跟班，有计划、有重点地选拔学科带头人到市级、省级医院进修学习。开展业务培训提高医务人员专业素质，设立了医疗培训中心，每年举办2-3期业务培训班，聘请省级医院专家给医务人员授课，今年已培训300人次。鼓励参加学历教育，组织了54名乡村医生报名参加中医中等学历教育。改革人事制度，对各乡镇卫生院院长进行公开选拔，对普通医务人员实行逢进必考、双向选择和末位淘汰制。

3、药品采购统一，降低价格惠群众。推行

了以政府为主导、以县为单位的网上集中采购，采取限价竞价为主、议价为辅的方式，规范医疗机构药品采购，保证了药品质量，减少了流通环节，控制了药品的层层加价。今年1-9月，通过全品种集中采购，药价平均降幅达到了30.36%，让利群众200余万元。

4、设施配备统一，好钢用在刀刃上。全县按照中心卫生院及普通卫生院的设备配置标准，

对省级下拨设备进行统一调配，为所有的乡镇卫生院配备“五大件”基本医疗设备，即：x光机、心电图机、b超机、下腹部手术设备和一般检验设备。对村卫生室（所）则结合民生工程要求，按照诊断室、药房、注射室、观察室和治疗室“五室分开、配套齐全”的要求，抓好村卫生室（所）标准化建设，统一购置了制度牌、科室牌和医疗设备（资料柜、体重计、高压消毒锅、毁形器）。

5、操作规程统一，规范服务保质量。统一印发了临床诊疗规范，全县卫生系统临床医生人手一册，要求严格按照流程操作，减少人为错误，提高医疗质量。统一印制了病历，制定了奖惩措施，发现不合格病历3次以上责令责任医生下岗，对单位负责人诫勉谈话。

三、值得借鉴的四点启示

1、抓投入，政府支持是基础。县人民医院建设投入2000多万元，中医院建设投入1000多万元，疾控中心建设投入500多万元，村卫生所（室）建设投入100万元，加上设施购置、人员培训等，需要大量的资金投入。2006年，全县财政支出用于医疗卫生事业达2638万元，占同期财政经常性支出的6.2%，今年1-7月，用于医疗卫生事业的财政支出已达2000万元。除县本级财政的直接投入外，还努力争取了上级部门和乡镇、村的支持。一是以项目为载体筹集资金。积极与省、市卫生部门进行业务联系，取得上级部门的大力支持，先后争取了医疗卫生建设项目22个，建设项目资金近2000万元。二是利用政策减少开支。县级医院、乡镇卫生院建设时，充分利用优惠政策，争取土地全部划拨，规费全部减免，节约了大量建设资金。三是同步建设节约资金。上栗县规定，在规划建设村委会时要规划村卫生室（所），村卫生室（所）建设要与村委会建设同步，建成后由县卫生局给每个卫生室（所）配套3000元，不足资金由村里补助。在各级政府及部门的高度重视和大力支持下，上栗县医疗卫生状况发生了根本性的变化，短短三四年间跻身全省农村卫生先进县区行列，为全县40多万人的身体健康提供了有力保障。

2、树形象，群众观念是根本。上栗县医疗卫生工作始终围绕着一个中心，即切实解决群众的实际困难，给群众带来最大的实惠。一是把群众满意作为第一追求。以“创建群众满意医院”活动为载体，连续几年开展了“以病人为中心，以提高医疗服务质量”为主题的“医院管理年”活动，得到了群众的好评，据调查，群众对医疗卫生工作的满意度已经达到了90％以上。二是把群众呼声作为第一信号。主动上门走访、开展群众满意度调查、发放征求意见表、召开恳谈会、建立投诉机制，广开渠道倾听民意，仅今年就先后召开各类座谈会20余次，登门走访调查群众3000多人次，针对收集的意见和建议，先后推出10条卫生行政机关政风建设措施、15条公立医院行风建设措施。三是把群众利益作为第一原则。出台“三免四减半”等一系列惠民医疗政策，对特困户、低保户、70岁以上老年人、在乡老复员军人、农村独生子女及二女户等，实行“三免四减半”。三免即门诊患者免交普通门诊挂号费、肌肉注射费、小换药费，四减半即住院病人的“三大常规”检查费、胸片检查费、普通床位费、三级护理费等各减50%。在调研中，我们发现，群众观念贯穿在上栗医疗卫生工作的每个过程、每个环节、每个时候。例如，提到新型农村合作医疗时，有关负责人屡次表示希望在现有报销比例为70％的基础上还要继续提高，让农民真正享受到新农合的实惠，还谈到将与民政等部门合作，降低困难群体就医付费门槛，特殊情况下实行“零付费”，确保无一人因病返贫，无一人因贫困有病得不到治疗。

3、促改革，创新机制是关键。国务院《关于农村卫生改革与发展的指导意见》出台之后，上栗县认真贯彻《意见》精神，对医疗卫生系统进行了管理体制改革，自2004年11月起，将原本下放到乡镇的卫生院和下放到村的村卫生室（所）管理权收回, 由县卫生局按照职责对乡镇卫生院和村卫生室（所）实行机构、财务、人事的一体化管理。实践证明，上栗县医疗卫生事业的快速发展正是源于这次一体化管理改革。改革之前，乡镇卫生院、村卫生室（所）实行以地方管理为主的双重管理体制，即人、财、物由地方管理，上级部门只进行业务指导，在实际操作中，出现了县里管不了，乡村管不好的局面，不少患者小病自己吃药了事，大病 “舍近求远”到更高一级的医院机构治疗，乡镇卫生院、村卫生室（所）被架空，有的已经濒临倒闭。面对这些问题，上栗县坚定地推进了一体化管理改革，对全县医疗卫生系统进行通盘考虑，实施全县医疗系统一盘棋的发展战略,开展横向互助，乡镇之间调剂余缺，互通有无，五指并拳，形成合力，发挥资源的最大效益;进行纵向联合，县乡村对口管理，对口帮扶；实行一级管一级，村卫生室（所）接受乡镇卫生院管理，乡镇卫生院接受县医院管理；倡导一级帮一级，县医院对口帮扶乡镇卫生院，乡镇卫生院对口帮扶村卫生室（所）。通过横向互助、纵向联合，全县医疗卫生整体水平大幅提高，在一些地方普遍 “大医院人满为患，小医院门庭冷落”的情况下，全县已经基本上实现了小病不出村、常见病不出乡、大病不出县。

4、强管理，监督制约是保障。率先实行“乡镇医院直补”后，有专业人士对此表示质疑，担心简化手续、缩短时间会产生管理上的漏洞，造成新农合资金的跑冒漏，但上栗县用完善的医疗卫生监督制约机制打消了有关专业人士的顾虑。县卫生局规定，县、乡、村要定期公示参合农民医药费用补偿情况，接受社会监督，并于每月5日前向上级业务主管部门报帐，不定期对补偿对象进行电话回访。在新农合基金的管理和使用中，坚持报销费用卫生、财政双印鉴制度，形成了财政管钱、卫生管事，相互配合、相互制约的有效监督制约机制。为全面客观了解和掌握新农合情况，该县成立了联合检查组，对全县各乡镇农医所、定点医疗单位的费用补偿、基金管理及医药费用控制等六个方面进行检查，对存在的问题进行书面反馈，检查结果在全县通报。没有制约的权力必然导致腐败，为杜绝医疗中的腐败，上栗县将监督制约机制渗透到医疗卫生工作的方方面面，形成了日常监管和定期巡查相结合，自我管理和群众监督相结合，教育与管理相结合的监管机制。为加强日常监管力度，投资三十余万元，在全省率先建立覆盖全县卫生系统的局域网，对医疗卫生收费情况进行全程监控。执行定期巡查制，每半年由县纪委牵头，对全县医疗卫生系统进行巡查，发现问题及时通报，情况严重的予以处分。开展廉政教育，组织医务人员开展拒收“红包”的签名活动，各医院向患者发放行风监督卡片，公开系统内八项行风纪律、八项服务承诺和投诉电话。通过教育整治，严格监管，使医务工作者把人民群众的健康摆在首位，自觉认真履行自身职责，基本杜绝了收受“红包”，开大处方拿“回扣”的现象。

推荐第10篇：鹤壁淇县人民法院人民法庭体制改革调研报告

淇县人民法院人民法庭体制改革调研报告

作者：淇县人民法院 徐爱民 发布时间：2010-12-27 11:00:48

近年来，该院在县委、人大、政府的领导、监督、支持下，在上级法院的指导下，认真贯彻落实科学发展观，坚持以维护农村稳定和促进小康建设为己任，认真落实《河南省人民法庭工作细则》，大力推进人民法庭建设，充分发挥人民法庭的“前沿阵地”作用，全力服务农村发展和稳定的大局，在社会矛盾化解、社会管理创新和取得了明显成效。两年来，法庭所审结的案件逐年递增，2009年审结案件487件，2010年审结案件689件，调解、撤诉率达到86%。4个法庭现有干警20名，其中法官13名，法警2名，书记员5名。该院所辖的北阳、铁西、高村、西岗等4个人民法庭在全院工作总结中各项工作均在全院名列前茅，较好地发挥了审判职能作用。西岗法庭庭长郭福礼被省院表彰为“全省法院十大调解能手”。

一、人民法庭的基本情况

（一）人民法庭工作情况

1、过去该院考虑到辖区面积较小、交通便利的特殊情况，规定立案统一由立案庭办理，4个法庭不直接办理立案手续。但近年来该院通过学习上级法院的有关文件，认识到实行立案“双规制”是司法为民的重要举措，及时研究制定了具体的贯彻措施，明确规定自行到法庭立案的由人民法庭工作人员代为办理立案手续，在巡回办案中能够随立随结的案件也要及时受理，并在一定期限内到立案庭补办相关手续。

2、诉讼费预收一般由立案庭办理，对在法庭立案的案件由法庭人员代为收取。因法庭所在地都没有农业银行分支机构，故未在人民法庭所在地设立诉讼费专用账户，但结算和退费所有人民法庭都可以代办。

3、不断加大巡回办案力度，4个法庭都设立了巡回审判点，其中高村法庭和铁西法庭设立的巡回审判点均是2个。并且几个法庭对特殊案件（如赡养、相邻关系等）尽量到案发地开庭既方便群众诉讼，又能更好地起到法制宣传的效果，受到了群众的好评。

4、人民法庭普遍增强了便民、利民、为民意识，推出了一系列便民措施。如西岗人民法庭根据辖区农业人口密集的情况，审理案件错开农忙，受到群众赞扬。高村人民法庭到辖区深山区就地开庭办案，既方便了群众，又宣传了法制。北阳人民法庭印制了便民联系卡片，向群众散发，方便群众向法官求助或者咨询，并利用农村集会时设立法律咨询台向群众宣传法律政策。

（二）人民法庭队伍建设情况

1、思想建设情况：该院对人民法庭法官进行思想教育，法庭法官普遍树立起了正确的人生观，能够严格执法，一心一意地为人民服务。如西岗人民法庭庭长、共产党员郭福礼长期工作在一线，任劳任怨，被辖区干部群众称赞为前沿阵地上的“拼命三郎”，其事迹在《中国法院网》举办的《金色天平耀基层》活动中推出，引发了较好反响。扎实开展了保持共产党员先进性和“规范司法行为、促进司法公正”专项整改活动，深入辖区干部群众广泛征求了意见和建议，采取各项措施转变作风，提高了服务质量。北阳法庭能够在未受理案件的情况下，主动介入矛盾及时调处纠纷，受到了北阳镇领导和辖区群众的一致好评。

在2009年以来开展的大学习大讨论、深入学习贯彻科学发展观、人民法官为人民主题实践、创先争优等活动中，该院法庭工作人员普遍受到了一次宗旨意识、大局意识、服务意识、法制意识和廉洁意识教育，联系思想和工作实际写出了多篇心得体会。同时，坚持开门整顿的原则，在各人民法庭设立了宣传台和举报电话，采取走访案件当事人和组织召开座谈会的等形式，广泛征求了意见，初步查找出了法庭工作中存在的突出问题：一是审判效率不高，少数案件审理周期长；二是执行力度不大，少数案件长期得不到执行；三是法官审判行为不够规范，特别是在就地开庭中法言法语和着装不够规范，驾驭庭审的能力不够强；四是裁判文书说理不充分，卷宗质量不高。对此，人民法庭坚持边整边改，采取观摩开庭、集中评查卷宗等形式，对存在的问题进行了初步整改，收到了初步成效。案件庭审程序得到了规范，卷宗质量得到了提高，裁判文书的写作能力得到了增强，人民法庭的工作人员的精神状态得到了振奋，依法办事、遵纪守法的自觉性普遍得到了增强。法庭工作人员牺牲节假日，加班加点地投入清理执行积案活动中，表现了较高的政治觉悟和素质。

2、业务建设情况：该院重视人民法庭法官实用性法律业务知识和法学理论知识培训。2009年以来河南法官学院分配给该院辖区人民法庭法官培训指标12个，实际参加12人，培训费用由院里培训经费专项解决。人民法庭普遍购置了一定数量的法律书籍，订阅了法律报刊，设立了图书资料室。对法庭干警进行定期的业务培训。两年来，该院民口不间断地组织了开庭观摩、法律文书评比、卷宗评查等活动，案件审理的质量和效率不断提高，较好地体现了“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的审判原则，全体法庭干警的业务素质也有了大幅度提高。

3、组织建设情况：由于淇县面积小，交通便利，法庭党员参加法院党支部组织生活便利，所以人民法庭党员的组织关系在法院党支部，人民法庭党员成了专门的党小组，现在党员人数超过三人的人民法庭有一个（铁西人民法庭），但没有在人民法庭设立党支部。这些派出法庭党员都能按时参加法院党支部组织生活，落实了“三会一课”制度，党员的先锋模范作用突出。

人民法庭成了人民法院干部成长的基地，目前法院领导班子成员6人中，具有法庭庭长任职经历的3人，中层干部中17人其中8人有人民法庭庭长工作经历。初任法官全部安排到法庭锻炼一年以上。院里规定对法庭工作人员实行了“四个优先”，一是优先接收各种业务培训，每年参加各种业务培训的法庭干警占全院参加业务培训的人员三分之二以上；二是优先晋职晋级，在年度考核、法官等级等方面为法庭干警留处足够名额；三是优先入党、提拔，在入党、提拔等项工作中优先考虑法庭干警；四是优先改善办公办案条件，在各法庭设立干警食堂，配备电脑、打印机，配置必要的交通和通讯设备。

4、作风和廉政建设情况：该院严格对人民法庭工作人员的教育和管理，组织他们学习政治理论，引导他们掌握正确的政治方向；认真落实以“四个严禁”为主要内容的审判纪律，公开审判制度，公开审判人员，诚心实意地接受社会各界的监督；通过走访案件当事人，召开社会各界人士参加的座谈会，广泛征求意见和建议。由于教育监督管理到位，所辖法庭工作人员无违法违纪行为，无被追究刑事、行政责任，无因违法违纪行为被报纸、传媒曝光的现象。

（三）物质装备建设情况

该院党组一班人发扬“千言万语、千方百计、千辛万苦”的精神，多方筹集资金，想方设法搞好法庭建设。经过几届领导的不懈努力，现有的4个人民法庭均已达到“标准化”要求，其中铁西法庭和高村法庭完成了搬迁重建。4个人民法庭均为独家小院，建筑面积均在300平方米以上，具有六室一庭，即接待室、办公室、调解室、物证保管室、羁押室、干警住室和审判法庭，都做到了挂牌明示，审判桌椅齐全，基本符合上级法院制定的各项硬件标准。每个法庭均有办案必需的车辆。

二、人民法庭工作中存在的问题和困难

虽然该院人民法庭工作取得了较大成绩，但是还存在一些问题和困难，主要表现是：

（一）是经费不足。调整法庭布局，建设规范化、规模化、信息化的中心人民法庭，是人民法庭发展的方向，但该院面临着经费不能及时到位的尴尬。目前，一半人民法庭距离一类法庭的标准都还有较大的差距。

（二）是个别乡镇的人民调解、社会法庭的指导成为真空。随着经济的发展和城乡一体化进程的加快，需要对审判资源进行相应的整合，对人民法庭的布局做出相应的调整。法庭整合使审判资源更加集中，法庭布局更趋合理，设有人民法庭的辖区人民调解、社会法庭有相对固定的联系人，有相对完善的指导方式，但其他乡镇的指导却难以落实，形成了指导真空。

（三）是环境特殊，使人民法庭工作随意性很大。该院虽有健全的管理制度，有纪检、监察、政工、审监及档案验收诸多部门监督，但不能形成监督合力。而人民法庭“天高皇帝远”，监督更为不便，还有待于建立更为合适的法庭工作监督制约机制。

三、加强人民法院工作和人民法庭体制改革的建议

（一）是抓建设，实现法庭办公现代化、标准化。

信息化建设是人民法院发展的趋势，利用这一平台，与法庭光纤联网，从而使人民法庭实现真正意义上的办公现代化。通过网络对案件登记、审理、开庭、执行、归档等全过程相关内容的必录设定，可全程掌控案件。不仅能强化法官的程序意识，杜绝超审限案件，而且还可以杜绝法庭先审后立、边结边立，以及抽屉案的“老大难”问题。同时，通过网络立案，也使人民法庭的立案号与院机关的立案号一致，简化了立案手续。利用专项资金尽快完成北阳法庭和西岗法庭新址建设，力争使该院的法庭建设整体提升到一个新的档次。

（二）是抓重点，实现法庭管理规范化。

健全人民法庭考核机制，将人民法庭指导人民调解组织、法制宣传和参与社会治安综合治理纳入考核指标，使这些“软”任务变成“硬”指标。

（三）是抓培训，实现法庭法官职业化。

为解决法庭工作人员的“怪圈”现象，应采取高学历教育和在岗培训等方式和途径，加强对法庭干部的培养。同时，要提倡法官把典型疑难案件办成精品案和结合审判工作搞调研，提高法庭工作人员的理论素养。

（四）是抓指导，实现纠纷解决的多元化。

人民法庭要通过业务培训、个案宣传、法官与乡镇结对子等多种方式、多种途径指导人民调解，以此解决法庭整合后，个别乡镇的人民调解指导形成真空的问题。一是建立定期培训制度，通过研讨会、培训会、观摩庭审和作为人民陪审员参与案件审理等形式，协助司法行政机关，提高人民调解员的业务素质；二是通过对涉及人民调解协议的民事案件的审理，加强对调解委员会的指导。如果调解协议被确认无效、变更、撤销的理由及时告知调解委员会，并因案而异提出指导性的建议，力求做到既尊重当事人习俗，更符合法律规定。三是采取分片包干、固定联系乡镇的方式，与乡镇司法所结成对子，建立相对稳定的调解指导关系，并作为考核法庭及法庭人员的目标。

（五）是抓服务，实现法庭司法为民。

人民法庭应结合自身工作特点，要以看得见的方式实现司法为民。特别是要乘这次思想作风整顿活动的东风，把各项便民服务措施进一步落实，让人民群众对法庭工作更加满意。一是完善接待设施，设置群众休息座位、饮水、书写等；开展巡回就地办案，把赡养案件的庭开到家里，采取拉家常的方式解决纠纷，实现司法便民；二是立案时，人民法庭要用简朴的语言对诉讼当事人进行引导，减少当事人的诉讼风险，实现司法保民；三是人民法庭应依法对赡养、扶养、抚养案件以及其他弱势群体实行司法救助，应在边远乡镇建立接待站，定期到所在乡镇接待群众和处理纠纷，实现司法利民。四是在充分尊重当事人意愿的基础上，人民法庭应通过立案调解、庭前调解和庭审调解方式解决纠纷，实现司法安民。

四、人民法庭能否借鉴“警力下沉”工作方式

公安系统“警力下沉”收到了很效果。该法院认为，在人民法庭体制改革中也可以予以借鉴：

（一）是整合法庭力量。成立中心法庭，根据辖区情况设立若干办案小组。中心法庭规格为副院级，由一名党组成员、副院长常驻，负责日常工作。办案小组为科级单位。

（二）是下放立案和审判管理权利。中心人民法庭设立立案小组，负责审查立案和审判流程管理。设立案件质量评查组，负责案件质量评查。

（三）是实施网上签章等自动化办公，减少人民法庭工作人员来回奔波，提高办事效率。

（四）是中心人民法庭经费独立核算，车辆、燃修费用独立，切实提高经费保障水平。

（五）是提高人民法庭工作人员职级等待遇，增强人民法庭工作岗位的吸引力。

编辑：李瑜

文章出处：淇县人民法院

鹤壁市政协副主席李成全一行莅临淇滨区视察调研社会法庭工作

作者：淇滨区法院 王尊贤 王银忠 发布时间：2010-10-18 08:49:46

视察组在钜桥镇社会法庭察看社会法庭硬件建设

视察组在钜桥镇社会法庭察看社会法庭硬件建设

视察组在钜桥镇社会法庭察看社会法庭硬件建设

视察组在上峪社会法庭查阅卷宗

视察组在大河涧社会法庭了解案件审理情况

10月11日，鹤壁市政协副主席李成全、社法委主任莫章锁等一行六人，在市中院党组副书记、副院长侯慧生、淇滨区法院院长王光亮、副院长张春凤的陪同下，莅临淇滨区四个乡镇，视察调研社会法庭建设及工作开展情况。

视察中，李主席查看了四个社会法庭的办公场所、硬件设施、制度建设、社会法官选骋、办结卷宗等情况，对淇滨区社会法庭的建设工作感到满意。在区、乡两级党委政府的大力支持下，在区法院的具体指导下，全区四个乡镇均成立了社会法庭，选骋社会法庭法官103名，常任26名，受理各类社会矛盾纠纷246件，社会法庭办公场所整洁优美，法律文化氛围浓厚，充分发挥了社会法庭化解矛盾、维护稳定的作用，得到了辖区群众的信赖。

为进一步做好下步社会法庭的工作，李主席要求：

一是要切实突出社会法庭的社会性、群众性，切实把在乡镇具有较高社会威望、具备丰富群众工作经验、熟知农村常见纠纷解决方法、品质公道正派、热心公益事业的人员，选聘为社会法官，鼓励他们积极参与社会法庭的建设。

二是要加强与各乡镇党委政府沟通，支持并协助法院为社会法庭设立接待室、调解室、评议室，优化办公环境，配齐办公用具，最大限度的方便群众、方便社会法庭工作的开展。

三是要积极探索社会法庭的工作机制，要鼓励创新，大胆尝试，尽量简便手续，方便当事人，要逐步完善社会法庭工作制度，使之更加科学、规范和有效。

四是要不断完善社会法官的保障机制，要努力把社会法官的聘任制度、经费保障机制、与人民调解的资源整合制度结合起来，力求最佳的社会效果，确保社会法庭的工作活力。

五是要不断总结经验，学习先进，进一步引导、规范、发展社会法庭这一新生事物，为更好地全面推广社会法庭创造条件。

六是要加强业务培训，要在充分发挥基层人民法庭指导作用的同时，适时邀请资深法官、调解能手等有专长的同志讲法律、传经验、教方法，使他们尽快成为社会法庭办案的行家能手。

第11篇：关于内蒙古电力体制改革的调研报告

关于内蒙古电力体制改革的调研报告

中图分类号：F272 文献标识：A 文章编号：1674-1145（2017）12-000-02

摘 要近年来，随着电力体制改革的不断深入，完善的市场竞争机制逐渐形成，对于行业发展影响深远。内蒙古电力企业在我国的电力能源供给方面发挥着至关重要的作用，其电力工业的高效、清洁、和谐发展，不仅保证了我国首都地区的供电安全，更极大促进了本地国民经济的发展，文章对内蒙古电力体质改革进行了调研分析。

关键词 内蒙古 电力企业 电力体制 环保设施

电力是社会能源中的重要组成部分，企业常通过各种电力技术，将太阳能、风能、水能等一次性能源进行?D化，形成高效清洁、使用方便的二次能源，以此提升服务质量，改进系统效率。电力行业发展可在一定程度上反映整个国家的社会经济水平，其发展应与国民经济相适应，并以此为基础进行内部体制改革，具体调研报告如下。

一、内蒙古电力行业发展现状分析

截至到2009年，全国已有65%的火电机组实现了单机容量30万千瓦以上。资料显示，2008年全国的发电量为34670亿千瓦，其中，内蒙古地区发电量为2148亿千瓦时，列居全国第四位。但由于电力工业的特殊性，近年来在发展的过程中也逐渐暴露了一些问题，分析如下：

首先，内蒙古地区的电力工业布局，由于受到历史因素因素的影响，例如，呼和浩特金桥热点厂因没有铁路而燃煤告急。“八五”期间，丰镇电厂装机已达120万千瓦时，其中半数以上均是依靠地下水来完成，故造成了水位下降问题，对当地居民的生活和生产用水造成严重影响，最后演变成严重的社会问题。

其次，电力的发展规模和速度应与实际的市场发展情况相匹配和适应。电力工业在发展中，虽在不断扩大规模，增加售电量，但实际的社会需求量却远远不能与近年来投产的发电装机相比。

最后，电力生产技术相对落后，且专业技术人员十分缺乏，故导致企业发展中的创新力明显不足，电网建设技术不到位。例如2004～2006年投产建设的大联网工程虽已建成，但其实际的稳定性和安全性却未达到规定要求，后由于技术力量薄弱等因素，导致该项目无法正常运行，未能实现西电东输的目标。

二、内蒙古地区电力优势

2015年，蒙东地区煤炭产量为2.45亿吨，电力装机3908万千瓦，新能源丰富，是国家建立大型能源基地的首选区域，从而为东北，华北等地区提供更加清洁、放心的能源。当地的煤矿生产一般均具有较高的集中度，平均煤矿规模年产198万吨，超出全国平均水平5.6倍，可支撑多个大型的火电基地。蒙东地区大型的坑口电站和高效燃煤机组较多，渣气排放量控制和能源转换效率均位同行业前列，发电成本每千瓦时0.15元，比辽宁省低0.063元，比吉林省低0.0657元，比黑龙江省地0.0678元，成本优势较为突出。蒙东地区还十分注重新能源和传统能源的协同开发，目前，新能源的可用规模已超出2亿千瓦时，是国家能源转型的重要区域。通过对内蒙古尤其是蒙东地区的电力发展情况进行分析，可为其后续的电力体制改革提供参考和依据，从而为该地电力产业的可持续发展提供保障。

三、内蒙古电力体制改革措施

（一）强化电网建设，坚持发电与电网相结合，扩大能源输送规模

为充分落实经济发展建设和电网建设相适应的基本原则，内蒙古地区电力工业需对电力能源进行优化配置，并放眼于全局，抓住华东网、东北网规划机遇，争取西北、华北、东北三个临近电网增加吸纳内蒙古风电的规模，在保证中国电力市场赢得主动权的同时，还应保证内蒙古自治区电力产业的发展稳定性，并以此促进社会经济的快速发展。同时，还应在此过程中，完善电网管理体制，使其快速融入到中国电力的大市场当中，为内蒙古电力发展的市场化和科学化提供保障。

（二）完善行政监管体制

近年来，内蒙古电力发展出现的无序问题就集中体现了现行体制中的弊端和缺陷，为保证电力能源安全，国家应结合实际问题，建立健全监管机构，强化该结构的权威性，并赋予其在维护消费者合法权益、监督市场运行以及监督电力安全等方面的职责和权利，建立一种公平、规范、透明的监督管理机制。为与上述改革相配套，各电力企业需完善其内部的投资管理体制。政府部门的管理工作应从电价、投资项目的审批转向指导和宏观调控，对产业政策、公共利益、发展规划等进行管制，投资项目应主要由市场选择，并由投资者进行决策。

（三）完善政策、健全法制

在内蒙古地区的中心城市发展供热电厂，并以此代替小锅炉，降低废气排放量，有利于节能环保。但从电厂目前的发展现状来看，供热类电厂仍处于亏本运营状态，进而导致投资者失去积极性，对该问题产生的原因进行分析，发现主要是因为缺乏相应的热价政策所导致。例如，水电属于清洁类能源，故应加大发展和开发力度，但建设一次性投资较大，且目前的增值税改革还尚未落实到位，故造成了税负比火电高一倍。发展风电等绿色能源，应依靠国家给予的优惠政策支持，并以此推进电力工业的市场化改革，实现企业的科学化发展。

（四）淘汰陈旧设备，提升能源使用效率

“十一五”期间，内蒙古电力工业加大了在装备和技术上投资力度，并成功的将20%的单位GDP能耗下降指标提升到25%，在能源的应用效率方面更是远远的超出了其他多个省份。其中，北方联合电力公司，为积极响应国家政策，开始进行全面整顿，对企业内部的装备进行了全面检查，对于一些能耗大、污染高的机组也实行了关停处理，总数达到94%以上，在今后较长的一段时间中均是通过该方式进行改革，目的在于提升能源的应用效率，为当地电力工业的可持续发展提供保障。

（五）节能减排新政策

为保证内蒙古电力工业的稳定、顺利发展，应全力响应国家政策和号召，走节能环保路线。可在全区的电力企业中普及洁净煤技术以及环保新技术。例如，提升生物能的应用效率，禁止无序发展，加大基础设施安装投入力度，降低氧化氮、二氧化硫以及碳的排放量等。努力将该地区建设成绿色能源发展基地。

（六）充分借助当地资源进行发展体制改革

内蒙古地区有大量的褐煤，故可通过现代化的新能源技术直接在地下气化成煤气，使其既可供燃气轮机发电，又能满足城镇居民的煤气使用需求。若该技术得以全面应用和推广，该地的电力企业在未来发展的过程中，将为我国节约大量的水资源，且可对企业所在地的环境进行有效的保护。

另外，电力体制改革的过程中，往往需要大量的人才，为此，还应积极加大人才培养力度，优化人才资源配置，并努力打造一支专业齐全、业务精湛、勤奋刻苦的电力团队，以此提升电网运营管理水平，为行业的可持续发展提保障。

四、我国进行电力体制改革的必要性

自改革开放以来，我国电力行业发展突飞猛进，并取得了较为显著的成就。但在电力工业快速发展过程中，改革也在逐渐展开。初次改革在1980年，为缓解国家当时的电力紧缺问题，而制定了一系列措施，以期加快电力企业建设。但电力紧缺问题仍迟迟未得到根本解决，一直到“九五”期间才得到显著改善。

第二次改革中，要求国家电力公司不再具有行政管理的职能，且电力供求关系也发生了较为显著的变化，供需基本可保持平衡，且局部地方还出现了供大于求的现象。电力生产主体呈现多元化发展趋势，市场竞争愈发激烈，在此过程中，电力产业垂直垄断的弊端逐渐显露。

经过几十年的实践证明，电力体制改革的根本目的在于加快企业发展以及实现市场经济体制转变，从而形成一个较为开放的电力市场环境，并制定出符合我国发展国情的电力机制，逐步完成电力工业从计划经济向社会主义市场经济转变的目标。但在市场供求关系发生一定改变之后，原有电力体制的弊端也将暴露的更加明显，且已远远不能满足当下社会主义市场经济体制的发展要求。表现如下：

第一，垄断经营管理体制缺陷。电力企业效率低、人员多且成本高，服务质量尚未得到改善；厂网分界模糊，发电环节出现不公平竞争行为；供电垄断下，用户毫无选择权，严重影响了供电服务质量的提升。第二，电力资源优化配置落实不到位，且在发展中出现了“地方保护”、“分省平衡”等问题，故导致跨省电力市场难以实现电力资源的优化配置，阻碍了“西电东输”工程的开展和实施。第三，政府部门对于电力企业监管工作未落实到位，且相关的管理制度也不够健全，“政企不分”问题未得到根本性解决；现行的定价方式与市场发展实际严重脱离，故给工程造价控制和管理带来了严重影响。基于上述问题，为促进电力企业发展，提升国民经济竞争力，需对电力体制进行全面改革。

五、内蒙古地区电力的发展方向

首先，未来的超临界循环流化床锅炉，可将两种高效、成熟的发电能源技术结为一体。内蒙古地区拥有大量等级相对较差的煤炭资源，同时也面临着巨大的环保压力，故采用循环流化床的方式最为适宜。

其次，内蒙古地区在不断发展的过程中，一直处于“富煤缺水”的状态中，若能发展空冷机组，可大幅度降低水能消耗，节能水源，同时也更加有利于环保工作的落实。但空冷机组的夏季背压较高，且在大风天气时，极易导致背压骤升而引发跳闸，对机组的稳定、安全运行造成严重影响。但随着科学技术的不断发展，该问题在将来也会得到改善和缓解。

再次，加强燃料的监督和管理，可尽量选用接近于设计煤种的燃煤，提升锅炉运行效率；强化入炉煤以及厂煤的化验、计量管理，并将煤炭的含硫量控制在规范合理的范围内，以此控制燃料成本。还可与相关科研院所进行合作，调整燃烧计划，提升锅炉的低负荷稳燃特性。

最后，对辅机的运行方式进行合理安排，降低用电率；选用先进的能耗分析软件，对热力系统、汽轮机以及锅炉等系统运行过程中的耗差进行管理和分析，最大限度的保证机组在一个稳定的状态下，提升运行效率，降低消耗；对办公区、生产区以及生活区内所有的用电设施进行有效管理，并结合发展实际，制定出相应的规章制度，规范人员的用电行为，避免“长明灯”问题；办公电脑用后需立即关机，防止出现不必要的电力损失；定期对系统装置、设备进行检查和更?Q，一旦发现缺陷或泄漏点应在第一时间进行处理，保证机组的状态、性能良好，优化各系统运行方式。通过以上措施，可为企业创造更高的经济效益。

六、结语

综上所述，内蒙古地区地理位置优越且能源丰富，这些均为当地电力企业的发展提供了便利条件。但目前在实际发展过程中，仍不可避免的出现一些问题和缺陷，故急需对原有电力体制进行改革，并积极响应国家政策，坚持走绿色环保道路，为内蒙古电力的可持续发展提供有力保障。

参考文献：

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[5] 赵高强.新理念引领“亮丽首府”供电建设[J].当代电力文化，2016（09）：72-73.

第12篇：关于我市医药卫生体制改革工作调研报告

关于我市医药卫生体制改革工作调研报告

根据上级工作安排，我科对我市医药卫生体制改革工作情况进行了调研，实地察看了多个卫生院的公共卫生服务开展和药品零差率销售等情况，听取了相关单位和科室关于我市医药体制改革工作情况的汇报，并就有关我市医药体制改革的具体工作进行了座谈。现将调研情况报告如下：

一、我市医药卫生体制改革的基本情况

医药卫生事业关系千家万户幸福，深化医药卫生体制改革关系全市人民健康。为加强对医改工作的领导，我市成立了由市长任组长、分管副市长任副组长，相关部门为成员的医改领导小组，下设办公室，负责医改工作的组织与协调。并相继出台了《关于深化医药卫生体制改革的实施意见》等政策性文件，为医改工作的推进奠定了扎实的基础。

二、市医药卫生体制改革的目标要求

我市结合医药卫生工作实际，加快推进基本医疗保障制度建设，健全完善三级医疗卫生服务网络，大力促进基本公共卫生服务均等化，全面启动国家基本药物制度，深入开展卫技人才素质提升工程，着力缓解群众看病难看病贵的问题，切实惠利群众、改善民生，建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，努力实现“人人享有基本医疗卫生服务”的目标。

三、我市医药卫生体制改革的具体做法

（一）加快推进基本医疗保障制度建设，使群众看病有保障。

1、三大医保扩面工作进一步推进。根据医改有关要求完成了社会保险征缴工作，为扩大覆盖面打下了良好基础。截止2011年，全市城镇职工医保参保？人，参保率？%。城镇居民医保参保？人，参保率？%，其中成年人参保？人，参保率？%，学生儿童参保？人，参保率？%。201年新农合参保？人，参保率为？%，基金筹资总额？元。

2、基本医疗保障水平进一步提高。不断完善提高最高支付限额、降低乙类药品和医疗服务项目自理比例、调整城镇职工医疗保险等待期、取消特殊病种门诊起付标准、建立门诊统筹等5个方面的内容。职工医保报销比例稳定在80%以上。对特殊病种实行全年计算一次起报线、多次费用连续计算，累加报销的政策。

（二）大力促进基本公共卫生服务均等化，使群众平时少生病。

1、基本公共卫生服务均等化扎实推进。一是领导重视，分工明确，责任到人。在省卫生厅确定我市为农村居民健康档案试点市县后，卫生局召开专门会议，明确局长亲自抓，分管局长具体抓，基妇科具体负责，建立分级负责的管理机制，明确责任人。分工协作，有机结合，共同做好农村居民健康档案的建档和管理工作。自工作开展以来，局领导班子成员分包到乡镇，定期督查工作情况，及时解决村所建设中遇到的各种问题，各乡镇定期汇报工作进展。二是组织有序，方法灵活，要求统一，保障到位。

1、统一标准，集思广益。开好动员会，进一步提高各级管理人员对农村居民健康档案工作的认识，统一了思想；召开了六期建档培训会，培训人员1400余人次，提高了乡镇卫生院建档医生护士的操作技能，统一了标准；召集有关人员到建档工作速度快、质量好的单位进行了学习观摩，熟悉建档工作的程序、方式方法、管理措施等。

2、结合实际，灵活操作，提高质量。建档工作涉及面广，既取得镇村干部的支持和群众的信任，又合理安排配置卫生资源。组织各乡镇卫生院多措并举，采用先易后难，整村推进，总结经验，全面推广，高质量完成建档工作任务。如有的单位人手少，乡医基础好，就采取分片包干，明确乡医建纸质档案，再由卫生院人员审核录入档案的方法；有的卫生院组织工作人员包片包村完成建档；有的卫生院发挥职工群众基础好的优势开展建档工作；

3、统一安排，统一要求，保障到位。统一印制了居民健康纸质档案、设置了档案室，配备了电脑和档案柜、档案盒。统一制定管理制度、确定建档对象、建档流程等。各乡镇卫生院安排一名专职人员负责档案管理，按照面积15平方米以上、符合十防（即防盗、防光、防高温、防火、防水、防潮、防尘、防鼠、防虫、防泄密）要求的房间存放档案。预拨工作经费，加快软件系统建设，提高工作积极性。三是加强考核督导，严格奖惩。建立了与完成工作任务相结合的项目实施绩效考核制度，坚持定期深入基层督导检查，按照《公共卫生服务项目及补助标准》，根据各单位实际完成的工作量核拨资金，有力促进了公共卫生服务工作的开展。

以居民健康档案建立为载体，推进基本公共卫生服务工作开展。截止2011年5月完成纸质健康档案332681份，建立电子健康档案328190份，建档率达82.5%，完成焦作市下达的建档任务。同时将27463名老年人、20850名高血压、6366名糖尿病、301名重症精神病人纳入规范化管理。

2、基本公共卫生服务所需经费得到较好保障。2009年拨入中央和省市级资金452.55万元；2010年拨入资金658.6万元，其中：中央补助资金409.2万元，省补助资金136.4万元，市级补助资金46万元，县级补助资金67万元。两年合计拨入资金1111.15万元。2010年共拨付基层医疗卫生机构基本公共卫生服务资金555.47万元，余额555.68万元。2011年上级拨入资金508.47万元，已拨付605.68万元。累计账面余额为458.47万元。

（四）加紧进行基本药物制度实施准备工作，使群众看病少花钱。

**市由政府举办的基层医疗卫生机构共有12家乡镇卫生院。按照关于基层医疗卫生机构综合改革要求，以建立新的运行机制为切入点，全面启动乡镇卫生院综合改革，积极探索“三定三建立”的基层医疗卫生机构改革新模式。“三定”即定编制、定岗位、定人员；“三建立”即建立基本药物制度新机制，财政保障新机制，管理与绩效考核新机制。

（一）坚持合理、公开、公平，做好“三定”工作 一是实事求是，核定基层医疗卫生机构编制。按照省里规定，我市对基层医疗卫生机构应设编制进行初步核定上报，省里核准编制370名，原有编制435个，实际超编65名。根据省市有关文件规定对超编人员进行合理分流。目前，在编在岗330人，在编不在岗90人，在岗人员需补充40人，需分流50人，现已分流13人，另外的37人已计划分流到乡村一体化管理机构及村卫生室。二是科学统筹，设定基层医疗卫生机构岗位。按照“因事设岗、按需设岗”的原则，科学设置工作岗位370个，其中专业技术岗位占总数的80%以上；工勤和管理岗位占总数的20%以下。目前，各基层医疗卫生机构的岗位设置工作已经完成。三是人尽其才，做好人员竞聘定岗与工作。采取民主评议与推荐、竞聘演讲、组织考核等方式，公开选聘12家卫生院院长；严格按照制定的岗位，坚持“人尽其才、择优选用”原则，公开竞聘岗位所需人员。目前，12家卫生院人员竞聘上岗工作已全面开展，7月份完成。

（二）坚持公益性，积极探索基层医疗卫生机构新的管理体制和运行机制

一是建立新的药品管理机制，基本药物制度全面实施。**从去年3月1日起，在12家乡镇卫生院开始实施基本药物制度。一年多来，基本药物配送与供应渠道健全畅通，运行规范平稳，效果明显，卫生院呈现出“两降”即药品价格下降、门诊均次费用下降，“两增”即门诊量增加、医务人员工作量增加两大特点，在降低药品费用、减轻群众就医负担方面，受到群众好评。截止2011年5月底，我市共采购基本药物1583万元。另外，从今年3月份开始，我市扩大基本药物覆盖范围，在6家市级公立医院和5家民营医院推行了基本药物制度。通过实施国家基本药物制度，药品购销秩序更加规范，药品使用更加合理，群众受益更加明显。我市实施基本药物制度工作荣获全省实施基本药物制度工作先进单位。2010年共拨入基本药物补助资金463万元，下拨107万元；2011年共拨入基本药物补助资金107万元，下拨264万元，累计账面余额199万元。

四、我市医药卫生体制改革存在的困难与问题

1、市级财政压力巨大。深化医改的工作任务能否成功，关键在于医改资金的投入。市级医院整合、搬迁、重建等需要资金投入，社区卫生服务中心和社区卫生服务站软硬件建设需要资金投入，实施基本药物制度药物零差价需要财政补贴，卫生负债化解也需要资金，特别是绩效工资的实施将是更大的投入。医改是硬性任务，势在必行，必须做好，因此财政在投入上必须做到三个确保：确保医药卫生体制改革工作顺利进行，确保基层医疗机构的正常运行，确保医务人员的队伍稳定。

2、基层社区卫生服务单位招人难、留人难。医疗卫生单位在城区的布局和农村医疗卫生状况发展不平衡，医疗卫生资源过于集中在城区，农村卫生发展相对滞后，技术力量薄弱。实施基本药物制度后，基层卫生服务中心和站的门诊业务量将大大增加，医院医疗和药品二大支柱之一的药品收入将无从谈起，如果财政的补偿难以保障医务人员在实施医改前的工资福利待遇，医务人员的积极性将受到挫伤，同时将会不同程度地导致有一定技术专长的人员流向民营医院。

3、公共卫生工作面临巨大挑战。各类突发公共卫生事件增多，重大传染病防控形势严峻。公共卫生责任主体没有真正到位，乡镇和村级组织在公共卫生方面应起的作用没有充分发挥。

五、我市医药卫生体制改革的建议意见

（一）加强领导，全面推进我区医改工作。有关部门要根据国家、省、市医药卫生体制改革工作的总体目标和整体部署，继续完善相关政策措施，造福一方百姓。政府要进一步加强对我区医药卫生体制改革工作的领导，创新工作方法，健全工作机制，加大对基层卫生医疗部门落实医改方案的指导协调，及时研究解决医改实施过程中的问题。各相关职能部门要明确任务，落实责任，协调配合，确保我区医药卫生体制改革工作积极、平稳、有序进行。

（二）强化宣传，营造医改良好社会氛围。医药卫生体制改革是一项惠及全民的重大民生工程。政府要进一步加强对我市医改工作的宣传引导，让广大人民群众充分了解我市在医疗卫生、药品生产流通、医疗保险、医疗救助等方面所取得的成效，特别是要广泛宣传惠及广大人民群众的各项改革措施，以引导人民群众树立正确的就医观念，从而在全市营造支持落实医药体制改革的良好舆论环境。

（三）突出重点，提高医疗卫生保障整体水平。政府要切实履行公共卫生、基本医疗的保障职责，对医改工作所需经费进行科学测算和评估，完善政府投入补偿机制，确保财政补助资金按时足额落实到位。进一步加强基层医疗卫生服务机构、设施和队伍建设，提高公共卫生经费，强化医务人员业务培训和医德教育，提高医院管理水平和医疗服务质量；要制订落实相关政策措施，积极鼓励社会资本投资兴办医疗服务机构；积极探索科学发展中医药事业的新途径、新举措；要加大城乡统筹力度，优化整合、合理配置医疗卫生资源，完善医疗卫生服务功能和规划布局，建立多层次、全覆盖的基本医疗卫生保障体系,切实维护人民群众的基本医疗卫生权益。

（四）深化改革，确保我市医改工作取得实效。要按照国家、省、市政府关于医药卫生体制改革的总体部署，结合我市医改进程，出台相关措施，完善配套政策，切实抓好医改方案的组织实施，既要坚持不懈，加强政策衔接，不断巩固医改成效；又要小心谨慎，在政策的执行和操作上思虑周全，积极稳妥地推进这项改革。要探索建立基层医疗卫生机构合理稳定的补偿机制；要强化公共卫生和基层医疗服务体系建设，促进基本医疗、公共卫生服务均等化；要扩大基本药物制度实施范围；要积极推进公立医院改革试点；切实把医改这一重大民生工程办实办好。

第13篇：深化医药卫生体制改革的调研报告[全文]

德州市发改委关于深化医药卫生体制改革的调研报告

为切实加强对全省医药卫生体制改革工作的领导，省政府已成立了由常务副省长王仁元任组长的山东省深化医药卫生体制改革领导小组，成员有14个部门组成，并在省发改委设立了办公室。各市医药卫生体制改革工作也将逐步展开。为积极配合我市医药卫生体制改革工作，我委联合有关部门对我市医药卫生事业发展的基本情况进行了调研。

一、基本情况

德州市人口566万，面积10356平方公里，辖13个县市区（含两个开发区）132个乡镇街道办。近年来我市各项事业发展呈现加速态势，GDP突破1000亿元、城镇人均收入超过1.2万，荣获了“中国优秀旅游城市”称号，正在创建“国家卫生城市”等，是“中国太阳能城”、“中国京剧城”和“中国围棋城”，第四届世界太阳能大会将于明年9月在我市召开。

我市各级党委、政府高度重视医药卫生工作，加强基层卫生服务体系建设，全市医药卫生事业得到了长足发展，尤其是新型农村合作医疗制度建设、“两个体系”建设、乡镇卫生院建设、村卫生室规划建设、儿童计划免疫以及卫生资源优化整合等成效显著。全市有公立卫生机构175处，卫生技术人员17078人，床位13245张，固定资产23.31亿元。其中市直卫生机构8处、县级综合医院12处、中医院9处、疾病预防控制中心（市卫生局卫生监督所）11处、妇幼保健站7处（不含计生系统4处），职工10807人，床位6941张；乡镇卫生院128处，其中中心卫生院37处，一般卫生院91处，职工6052人，床位4585张。村卫生室4090所，乡村医生10051人；城市社区卫生服务中心19处，社区卫生服务站68个。民营医院或诊所527个。我市现有制药厂3家。

（一）新农合制度建设实现全面覆盖。我市新农合制度2003年开始试点，2007年达到全面覆盖。我们坚持农民自愿参加、公开公正、规范运作、加强监督，合作医疗基金实行县级统筹管理，健全财务制度，加强社会监督、审计监督、舆论监督等多方位监督机制，完善基金使用和补偿公示制度，对合作医疗基金实行了财政专户储存、专人管理、专款专用、封闭运行，每年一个运行周期。2008年在全省率先实现全市统一补偿方案，基金使用率达到93.31%，位居全省第二位，平均住院补偿比33.71%，位居全省第四位。2009年起实行门诊统筹与住院统筹相结合的运行模式，按照年人均15元的标准设立门诊统筹基金，门诊医药费用按30%报销补偿，普通门诊病种、门诊大病病种年内每人累计报销费用封顶线分别为50元、5000元。在本县（市、区）范围内乡镇卫生院、县级、市级及以上定点医疗机构住院医药费用补偿起付线分别为50元、200元、500元，报销比例分别为60%、50%、40%。个人年度封顶线为40000元。在二级及二级以上公立医疗机构住院按照原报销方案补偿比达不到15%的，保底按总医药费用的15%报销补偿。2009年全市参合农民422.59万，参合率99.35%。目前市、县、乡均已建立新农合办公室，已确定市、县、乡三级定点医疗机构1474家，参合农民可直接到各级定点医疗机构就诊，费用可直接报销。几年来已累计报销补偿66463.50万元，646.28万人次受益，补偿万元以上的2297人次。农民群众因病致贫、因病返贫的现象得到有效缓解，实现了群众满意、卫生发展、政府放心的目的。

（二）城镇职工基本医疗保险更加完善，城镇居民基本医疗保险逐步开展。

我市城镇职工基本医疗保险于2001年正式启动（德政发〔2000〕157号），参保范围覆盖了城镇所有用人单位，包括企业、机关事业、社会团体、民办非企业等。2005年出台了个体工商户和自由职业者参加基本医疗保险试行办法（德政发〔2005〕25号），2006年出台了农民工参加基本医疗保险试行办法（德政办发〔2006〕30号），至此，我市城镇职工医疗保险在制度上实现了全覆盖。截止2009年4月末，全市参保人数达到了47.03万人。

我市基本医疗保险的缴费政策一直未做变动：缴费比例为单位缴纳6%，个人缴纳2%，缴费基数为职工工资总额，一般不低于全省社平工资的60%，个体工商户和自由职业者不低于80%；大额医疗救助金筹集标准由于大额医疗需求增长较快，2009年1月由每人每年72元提高到84元。

我市各级领导十分重视提高城镇职工医疗保险的保障水平，两次大幅度提高了参保职工的医疗待遇。2005年，我市将医疗保险统筹基金最高支付限额由22888元提高到2.8万元，大额最高支付限额由9.6万元提高到13万元，住院报销比例普调了1个百分点，转外就医首先自付比例降低了5个百分点，3000元以下小额住院享受取消起付线的优惠，受到广大职工的好评；2008年为配合城镇居民医保启动，我们又将城镇职工医疗保险统筹基金最高支付限额由2.8万元调整为5万元；住院报销比例普调了1个百分点；转外就医的个人首先负担比例降低了5个百分点；同时将大额最高支付限额由13万元调整为18万元，将大额医疗救助金的个人负担比例降低了5个百分点。政策调整后，我市城镇职工年度最高报销额将达到23万元，制度内报销比例达到88%，实际报销比例达到70%以上，参保职工享受到了更多的实惠。

我市城镇居民基本医疗保险，在调查摸底测算的基础上，根据国家和省的文件精神，从实际出发，出台了《德州市城镇居民基本医疗保险暂行办法》（德政发〔2008〕23号）和相关配套文件，明确了财政补助、筹集标准和医疗待遇标准。为做好参保缴费工作，市政府在召开新闻发布会的基础上，市区县联动举行了大规模的宣传活动，为城镇居民的参保缴费提供了良好的舆论氛围，目前我市参保居民达30.3万人,并按规定落实了参保居民的医疗待遇。

（三）预防保健工作成效显著。完成公共卫生疾病预防控制与传染病救治体系“两个体系”项目建设，基本建立了疾病预防控制市、县、乡、村基本卫生服务网络，逐步完善了重大疾病防控体系和突发公共卫生事件应急机制，加强了对严重威胁人民健康的传染病、慢性病、地方病、职业病和出生缺陷等疾病的检测与预防控制。建立了市120急救调度中心及23个急救站组成的院前急救网络。抗震救灾卫生救援、“4.28”胶济铁路事故伤员救治及时，圆满完成奥运医疗卫生保障任务，妥善处理“三鹿奶粉”事件。全市食品卫生抽检合格率达到85%，多年未发生重大集体性食物中毒。按照每出生一名儿童150元的财政补助标准，全面落实了11种一类疫苗免费接种政策，接种率保持在95%以上。稳步推进艾滋病、结核病、手足口病等传染病防治，开展艾滋病防治知识“六进”活动、落实“四免一关怀”政策。传染病总发病率位居全省最低水平，连续多年未发生重点传染病流行。开展了县、乡妇幼保健规范化门诊建设和产科规范化建设，实行免费婚前医学检查，扎实开展产前筛查、新生儿疾病筛查，理顺《出生医学证明》管理体制。

（四）基层卫生服务体系基本健全。2005年我市在全省率先完成37处乡镇中心卫生院建设，2006年、2007年又分别完成了“360工程”和“110工程”33处、“1127工程”87处卫生院基础设施、基本设备和人才技术培养建设任务，省、市、县级财政分别投入2193万元、2190万元、1820万元，并获得中央补助3306万元。2008年市政府“十件实事”确定的1000处村卫生室规划建设已完成，其余近900所将于今年全面完成。全市规划建设城市社区卫生服务机构100处，已建成87处，其中社区卫生服务中心19个、社区卫生服务站68个，社区卫生服务覆盖人口112.87万，覆盖率89.25%，已为84.25万居民建立了健康档案，建档率74.6%，高于全省平均水平。政府购买城市社区公共卫生服务政策已经落实，省市县三级财政分别按每人每年3元、1元和2元拨付。

（五）卫生全行业管理不断加强。编制《德州市医疗机构设置规划（2009—2013年）》并认真实施，合理配置利用医疗卫生资源。加强医疗服务规划与内部质量监管，连续对全市医疗机构科室设置、人员资质和发布医疗广告情况等进行全面检查。把“两好一满意”（服务好、质量好、群众满意）活动与实施《德州市健康百姓行动计划》紧密结合，各级医疗机构开展了 “医疗质量管理效益年”活动，全面推行“无节假日手术”、“住院费用一日清”、“检验结果一单通”、“单病种质控与限价管理”、开设惠民门诊、惠民病房，坚持合理用药，合理检查，合理收费，全面实行药品联合招标采购，控制药品虚高价格，药品收入占业务收入比例控制在了历史最低水平。

（六）、实施《规范》与依法实行《条例》相结合，强化对药品使用单位的药品质量监管。2007年，山东省出台了《山东省药品使用条例》（以下简称《条例》），与之相配套的《山东省药品使用质量管理规范》（以下简称《规范》）随之出台，并于2007年10月1日起实施。为提高全市各级医疗机构的药品管理水平，维护人民群众身体健康和用药的合法权益，在《规范》实施中，我市立足以《条例》促进《规范》的实施，以《规范》推动《条例》的执行，牢固树立法律意识，加大监督检查力度，按照分类指导、典型引路、整体推进的工作原则，积极引导辖区内各药品使用单位建立并完善制度，规范药品使用行为，严格遵守《条例》，彻底堵住药械管理漏洞，消除安全隐患。

（七）、加强农村药品监督网建设，强化对农村医疗机构药品质量的监管。我市积极推进农村药品监督网建设，落实地方政府对食品药品安全负总责的责任，目前全市10个县（市、区）已完成食品药品监管所组建任务，共有135乡镇（街道）建立食品药品监管所，配备在编专或兼职食品药品安全助理员200余名，从每个乡镇设立协管站，选聘1-2名药监协管员，从行政村中选聘8109名村级信息员，建立健全了以药品监督员、食品药品安全助理员为主，乡镇药品协管员、村级信息员为辅，专协结合的农村药品监管队伍，实行县管乡、乡管村的分级负责制，形成了覆盖“市、县、乡、村”实行四级塔式监管网络体系。在建立健全监管网络的基础上，平原积极探索监管新途径，建立了药品电子监管平台，将全县药品医疗机构用药管理纳入统一监管范畴，实现了对医疗机构用药质量的动态监管。

（八）、注重实际，多渠道、多形式地构建农村药品供应网络，加强对农村医疗机构 购进渠道的源头监管。平原县结合本地实际，本着“监管网络政府化，供应网络公益化”的思路，准确把握和运用有关政策，遵循“政府引导、市场运作、多方参与、依法规范”的原则，逐步探索出了以医药公司为龙头，各乡镇卫生院、药品零售连锁中心店为枢纽，村级卫生室以及药品零售网点为终端，医药卫生共同参与的药品“商业直配式”药品供应模式，形成了“抓好配送源头，建好乡镇配送中心，管好网络终端”的“两网”建设“平原模式”，在坚持统一管理、规范配送的前提下， 减少药品流通环节，降低经营成本，使农民用上放心安全、质优价廉的药品，缓解了农民群众买药贵、看病难的难题。几年来，平原“商业直配式”模式不断完善和发展，在加强医疗机构药品监管中起到了非常重要的作用，2006年12月，平原被确定为全省“两网”建设示范县，目前，我市正在逐步推广平原模式。

二、存在的主要困难和问题

对照科学发展观和医药卫生体制改革的要求，我市医药卫生事业发展还存在着不少困难和问题，突出表现在以下几个方面：

一是财政投入不足，卫生事业总体发展水平不高。2008年，卫生事业费占财政支出的比重全省为2.23%，我市仅为1.38%，居全省末位；全人口人均卫生事业费补助全省为63.95元，我市仅为24.02元，为全省第16位。公立医院、乡镇卫生院财政拨款仅占卫生总支出的4.6%，公共卫生机构财政拨款也仅占卫生总支出的16%。全市千人拥有床位数（3）、千人拥有卫生技术人员数（2.34）等指标明显低于全省平均水平。

二是城乡基本医疗保障制度的财政资金补偿机制需进一步完善。新农合参合农民基数巨大，由于德州财力困难，市、县财政负担压力较大。城镇居民参保和农民参合尚未建立稳定的资金筹集机制和财政资金补偿机制，资金筹集的行政成本较高。

三是公共卫生职能需进一步加强，医疗卫生的公益性需增强。公共卫生的补偿机制尚未得到真正落实，政府购买社区公共卫生服务补助标准过低，疾病预防控制系统实验室装备落后，卫生应急专业队伍整体素质有待提高，严重影响到公共卫生机构对重大疾病以及突发公共卫生事件预测预警和处置能力。

四是基层医疗卫生及中医工作仍是薄弱环节。128所乡镇卫生院平均千人拥有床位数0.8

1、千人拥有卫生技术人员数1.07，基层卫生人才引进、培训、培养长效机制尚未建立，农村和社区医疗卫生机构人才匮乏，乡镇卫生院及社区卫生服务功能没有到位，乡村医生的公共卫生补助、养老待遇等未得到解决，严重制约着农村卫生事业发展。中医机构普遍较弱，平原、庆云无县级中医院。

五是看病难、看病贵问题仍然存在。政府尚未建立全面、系统的公立医院绩效评估体系，政府补偿不到位，管理粗放、管理权力分散，医疗卫生机构公益性下降，服务意识不强、群众看病不方便、用药不合理、医药费用增长过快等。新农合筹资水平偏低，医疗保障能力有限。

六是医疗机构的收费标准没有理顺。我市医疗机构仍在执行省2000年的收费标准，药品价格按国家和省要求的上档执行，收费管理不规范，部分医院入不敷出。

七是实现医疗保险的市级统筹，还存在诸多困难。我市按省里的要求2011年起实施市级统筹，德州作为欠发达地区，关闭破产企业退休人员的包袱财政无力承担；县市区医疗保险双基数问题还没有解决；各县市区政策严重不平衡，缴费基数、计发比例和待遇标准等差距较大，医保基金实行全市统一核算的难度大，县市区之间的利益难以平衡；市级统筹必然要依托金保工程，而我市由于社保经费不足，金保工程建设在一些县市区的推进受到很大影响。

八是个别医务人员的工作积极性不高。医务人员普遍感到工作压力大；有较大比例的医务人员认为待遇不高，尤其是聘用制护士收入偏低；卫生系列职称晋升相比其他行业难度大，取得资格后由于受职位所限多年得不到聘任。

三、工作建议

一是上级财政进一步加大对德州欠发达地区卫生事业的扶持力度。完善政府投入机制，提高公共卫生经费、母婴保健专项资金、基层卫生服务体系建设等专项资金补助标准，设立乡村医生补助资金，加强公共卫生及基层卫生服务体系建设，健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，提高卫生应急服务能力。

二是建立基层医疗卫生机构人才培训、培养长效机制。建立基层医疗卫生机构人员公开招聘机制和免费进修机制；继续加大“三支一扶”工作力度，规定最低服务期限；采取有效措施，落实“强基工程”的规定。

三是采取相应的措施,充分调动广大医务人员的工作积极性。改善医务人员的工作条件,提高其福利待遇;出台预防医疗纠纷的办法规定;结合医疗卫生行业实际，参照其他系列的职称晋升规定研究制定相应的办法,制定高、中、初级职务的结构比例。

加大对传染病医院、结核病防治、精神卫生等其他疾病预防控制机构的扶持力度，提高以上高风险岗位工作人员的福利待遇，适当增加岗位补贴，每年轮流安排一定时间疗养。

四是出台新农合各级经办机构的建设标准和人员编制的相关政策。探索城乡基本医疗保障制度接续问题和资金筹集与管理的新模式。

五是保证政府财政投入，建立公立医院综合性绩效评估和管理体系，理顺管理者的选拔任用和激励制约机制，建立统一行使所有者职权的机制，强化公立医院的公益性。

六是提高对欠发达地区医疗保障的补助标准，促进公共卫生服务均等化。建议出台全省医疗保险市级统筹的财政补助办法，或对欠发达地区实行专款补助。中央、省提高对欠发达地区新农合的补助比例。

七是建立城乡一体化的医疗保险管理制度。目前，几项医疗保险制度并存，各制度之间缺乏衔接和转换，重复参保、重复享受、财政重复补贴等问题普遍存在；几个管理部门并存，机构重复设置，管理资源浪费，管理体制不顺，管理效率不高等弊端凸现。因此，建议整合医疗保障资源，建立大医疗保障体系。将新型农村合作医疗制度与城镇居民基本医疗保险整合，破除医疗保障制度城乡二元结构，体现城乡居民社会医疗保障的公平性；在整合制度的基础上，整合医疗保险经办机构，加大行政执行力度，避免政出多门，节约管理成本；在整合机构的基础上，整合管理服务平台和网络结算系统，进一步提升服务水平，扩大基金的共济范围，增强基金抗风险能力，提高城乡医疗保障资源的使用效率。

关于崇川区、市公立医院医疗卫生服务体系建设情况的调研报告

根据市十届政协十一次常委会“建立健全我市医疗卫生服务体系”协商课题调研方案，8月上旬，市政协主席王德忠，副主席季金虎、刘璠，秘书长朱进带领部分市政协常委和委员，赴崇川区、市有关医院调研。现将有关情况报告如下。

一、基本情况

近年来，崇川区和市公立医院以科学发展观为指导，大力加强医疗卫生基础设施建设，逐步建立起以公立医院为龙头、社区卫生服务中心为纽带、社区卫生服务站为基础的医疗卫生服务体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，卫生事业呈现出加速发展的良好态势。2010年，崇川区被省政府授予“社区卫生服务先进区”荣誉称号。

1．医疗卫生服务网络进一步完善。市、区两级政府坚持公共医疗的公益性质，不断加大财政投入，逐步优化医疗卫生资源配置，进一步健全医疗卫生服务网络。加快推进各级公立医院建设，构筑健康救护线。在经济快速发展的同时，市委、市政府高度重视民生工程，大力推进各级公立医院的建设和发展，进一步提高医疗容量和扩大医疗覆盖面。目前，通大附院、市一院、市三院、市四院病房楼已先后投入使用，市肺科医院异地迁建工程即将竣工，市中医院门诊病房综合楼正在抓紧建设，投资近3亿元的市妇幼保健院整体迁建工程已经启动，规划面积7.2公顷的瑞德医院已办理用地规划许可证。全面推进卫生服务中心建设，打造健康生活圈。从2009起，崇川区连续两年将社区服务机构建设列入全区十大民生工程，累计投入资金2000余万元，着力推进社区卫生服务中心建设。截至目前，崇川区共建有11家社区卫生服务中心，其中和平桥、学田、文峰、狼山、任港、钟秀、新城桥被命名为省级示范化社区卫生服务中心。社区卫生服务中心街道覆盖率100%，基本形成15分钟健康生活圈，初步满足了居民群众“小病进社区”的需求。积极推进社区服务平台建设，开设健康服务点。2004年，崇川区启动城市社区卫生服务体系建设，加快社区卫生服务站建设，推行责任医生制度和团队服务模式。目前，全区共建立23家社区卫生服务站和141个社区责任医生工作站。责任医生每周2个半天定时到所在社区，为居民群众提供面对面的健康咨询、健康教育、慢病管理等服务。

2．医疗卫生服务功能进一步拓展。随着经济社会发展，崇川区积极拓展社区卫生机构与城市医院分工协作服务体系功能，逐步发展多层次、多样化的医疗卫生服务，满足居民群众日益增长的医疗卫生需求。强化基础信息工作，当好居民群众生命健康的“管理员”。针对辖区内高血压、糖尿病、冠心病等慢性病发病率较高的实际情况，崇川区积极推行慢病管理证制度。社区责任医生通过责任医生工作站、上门服务的形式，主动了解慢病患者的发病、治疗、疗效控制等情况，及时做好治疗和康复指导，并形成规范的慢病管理档案。目前，全区纳入慢病管理的高血压患者2万余人，糖尿病患者6000余人，冠心病患者2000余人，其中60岁以上慢病患者管理率达到95%。实施慈善助老健康关爱行动，为社区孤寡病患老人的身体健康提供保障，目前已有近400名老人纳入管理。丰富公共服务内容，当好居民群众生命健康的“服务员”。按照“医防并重”理念，不断加强医疗卫生体系内涵建设，服务内容由单纯医疗向预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育指导“六位一体”的综合服务转变。积极实施居民群众健康工程，为辖区内老人进行免费健康体检，开展各种形式的健康教育讲座、卫生保健知识宣传等活动。认真推进国家基本公共卫生服务项目落实到位，组织开展麻疹疫苗强化免疫和乙肝疫苗补种，接种率分别达到98%、99%；农村孕妇住院分娩补助率达到100%。健全卫生保障机制，当好居民群众生命健康的“守护员”。 2009年，崇川区实施农村新型合作医疗与城镇居民医保并轨，将农村居民统一纳入城镇居民医保范围，当年农村居民参保率达到98%，实现了农民与居民同统筹、同保障。今年2月份，崇川区在率先实行基本药物零差率销售的基础上，按照集中采购、统一配送的方式，11个社区卫生服务中心全部配备使用基本药物。截至目前，全区基本药物销售金额共计951万元，上半年预拨基本药物财政补助781万元。社区卫生服务中心与二级以上医院签订双向转诊协议，建立了双向转诊的流程和处理规范，初步形成“小病在社区、大病进医院、康复回社区”分层次医疗格局。

3．医疗卫生服务水平进一步提高。按照“做强龙头医院、做精专科医院、做实社区卫生服务中心、做全社区服务站”工作思路，各级医疗卫生机构进一步加强软硬件建设，努力提升医疗卫生服务水平。加快专业人才培养，为提升医疗卫生服务水平增强后劲。2008年，崇川区制定实施卫生人才三年建设规划，共选派18名医务人员到三级医院进修，37名乡村医生完成了中专补偿学历教育，全科医师、责任护士专业培训率达到95%。目前，全区医疗卫生机构共有员工270人，初中高职称比例为4:6:1，合理的人才梯队已初步形成。各级公立医院大力实施“科技兴院、人才强院”工程，积极培养科技领军型人才、科技带头人。通大附院现有正高级专家145名，副高级专家276名，享受国务院特殊津贴专家28名；江苏省“科教兴卫工程”及省“135工程”重点人才9人，省“333工程”科技领军人才3人、中青年科技带头人5人，省“六大人才高峰”资助对象10人，50余名中青年业务骨干被评为省市学术、技术带头人及培养对象。加快仪器设备更新，为提升医疗卫生服务水平改善条件。在加快基础医疗卫生机构建设的同时，崇川区十分注重基本医疗卫生仪器设备的添置和更新。2009年，崇川区投入500余万元用于妇幼保健服务信息系统、彩超、除颤仪、数字X光机等设备更新；今年又投入300多万元购置心电监护仪、全自动生化仪、电解质等仪器设备。作为医疗主阵地，市各级公立医院根据群众医疗需求，持续加大投入，购置了一批急缺的先进医疗设备。近年来，市一院逐步配备了国际最新一代64排螺旋CT和1.5T磁共振、DSA、ECT、放大电子染色内镜、菲利普IU—22彩超、菲利普IU—33专用心超、大型高压氧舱、日立7600全自动生化分析仪等先进医疗设备。加快医疗技术攻关，为提升医疗卫生服务水平提供支撑。市各公立医院根据医学发展趋势和本地患者实际需要，加快各项医疗技术攻关，进一步提升医疗技术水平。目前，市各公立医院都具备了各科常见病、多发病和疑难病的防治及急救能力，并形成了各具特色的医疗品牌。通大附院的普外科、骨科、消化内科、血液内科、心血管内科、肾内科、神经内科、眼科、皮肤性病科、呼吸内科、妇产科、检验科，市一院的心内科、消化科及市三院的肝炎专科为省级临床重点专科；市一院的骨科、市肿瘤医院的病理科为省级临床重点专科建设单位；市中医院的蛇伤、肺痈、痔疮及南通良春风湿病医院的痹症治疗处于全国领先水平。

二、存在问题及原因

尽管初步建立了区域全覆盖的医疗卫生服务保障体系，医疗卫生服务能力和水平有了一定提高，但与居民群众日益增长的健康需求相比，还有很大差距，“看病难”、“看病贵”的问题依然广泛存在。

1．资源配置不够均衡。长期以来，我市医疗卫生规划建设滞后于经济发展。我市几乎所有三级医院与大型民营医疗机构都集中在崇川区，而且通大附院、市一院、市中医院、市三院等又分布在老城区，新城区、东城区、开发区、港闸区优质医疗资源稀缺；最优质的医疗资源高度集中在少数医院，存在“一家独大”的垄断现象，难以形成合理的竞争态势；随着经济社会的发展，群众多层次、多样化的医疗卫生服务需求正呈现出快速增长的趋势，我市现有医疗资源供给总量依然不足，如我市仅有1家老年康复医疗机构，临终关怀、老年护理、家庭病床等医疗卫生服务远远不能适应实际需求。

2．公益性质不够突出。由于政府经费投入不足，“以药补医”、“以药养防”的现象在医疗卫生服务机构仍然十分明显，在一定程度上加大了医患纠纷矛盾，医疗卫生机构的公益性质相对淡化。目前，医院医疗业务收入占医疗机构总收入的80%以上，医疗机构的设施建设、设备更新、技术引进、人才培养等经费主要靠市场获得补偿。2009年，市一院总支出46097万元，其中财政拨款仅3266万元。部分专科医院为了追求经济效益，纷纷走“大综合”之路，专科建设有所弱化。社区卫生服务中心的预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育指导“六位一体”功能发挥，主要靠区、街道两级财政支持，经费缺额部分则是想方设法通过医疗来进行弥补。

3．保障制度不够完善。医疗卫生服务体系的有效运作，主要靠完善的制度来保障。但由于行政推动不力，致使一些基本的运行保障制度还没有完全落实到位。因房屋、土地等因素制约，崇川区还有5个街道没有独立建制的社区卫生服务中心。政府举办和大医院领建两种体制并存的现象，给实施基本药物制度带来困难。区政府无法统一推行全额预算收支两条线管理制度，影响了部分卫生服务中心功能的发挥。同时，社区服务中心因改制、转制等影响，人员编制迟迟没有确定下来，人员处于不进不出的“冻结”状态。目前，公立医院的人员编制仍然沿用上个世纪80年代的标准，严重束缚了医院的发展。市三院现有人员901名，其中编外人员为407名。2005年原港口医院整体划归市肿瘤医院后，其人员性质仍为企业性质，造成市肿瘤医院“一院两制”的现象。

三、对策建议

随着经济的快速增长，民生问题将被摆在更加重要和突出的位置。加强医疗卫生服务体系建设，是使改革发展成果惠及人民群众的最基本、最直接的体现。市委市政府应把健全完善医疗卫生服务体系作为深化卫生体制改革的突破口，真正解决群众“看病难”、“看病贵”的问题，促进区域经济社会协调、可持续发展。

1．着眼长远，充分发挥医疗卫生发展规划的引领作用。结合正在研究编制的“十二五”规划，进一步完善“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的规划编制机制，高水平编制我市医疗卫生发展规划。全方位优化医疗卫生发展布局。按照区域覆盖、方便就医、资源共享、高效利用的原则，综合考虑未来我市医疗卫生服务的需求，将医疗卫生发展规划与城市发展规划、土地利用规划等有机结合，超前谋划医疗卫生资源配置，形成以大型综合医院为龙头、一般医院为骨干、社区卫生服务中心（乡镇卫生院）为基础、社区服务站（村卫生室）为补充的医疗卫生服务体系。通过新建、扩建、改造等方式，提高区域医疗卫生服务总量；通过整体迁建、委托经营、资产重组等办法，推进优质医疗卫生资源向薄弱区域转移；通过投资主体多元化、投资方式等多样化途径，鼓励、支持和引导社会力量举办非营利性医院。宽领域调整医疗卫生发展结构。在医疗卫生服务规划编制中，要坚持医疗卫生机构差别化发展思路，逐步形成有序、合理竞争的良性发展格局。选择2-3家有一定基础的医院为政府重点扶持对象，尽快提升医院综合医疗水平，逐步改变我市“一家独大”的垄断现象，为群众就医提供更大的选择空间；专科医院要坚持“大专科、小综合”的发展原则，以专科建设为根本，集中优势资源和力量做大、做强、做特专科品牌，避免同质化竞争；社区卫生服务中心要合理定位，改变以医疗为主的发展模式，坚持发挥“六位一体”功能，为群众提供基本医疗卫生服务。多层次确定医疗卫生发展规模。各级政府要全面梳理现有医疗卫生资源，从医疗卫生供需实际出发，根据适度超前发展的原则，科学定位医疗机构数量与规模，既保证居民群众能充分、平等地享受基本医疗卫生服务，又避免无序发展与过度发展。明确区域内医院设置数量、床位规模、医生配备、大型医疗设施配置和主要功能，适度控制个别大型综合医院的发展规模，避免人才、设备等优质资源在少数医院过分集中；加快一般医院基本医疗设施建设和仪器设备更新等，迅速扩大我市医疗卫生服务总量。提高社区卫生服务中心、乡镇卫生院、社区服务站、村卫生室的建设标准，着力改变其设施陈旧、功能单一的现状。

2．深化改革，充分发挥各级公立医院医疗的优势作用。坚持以维护公益性和社会效益为原则，按照“加快试点、大胆探索、积极推进”的要求，进一步深化公立医院改革，增强医疗卫生服务体系的活力。着力推动公立医院管理体制改革。进一步解放思想，积极转变政府职能，建立出资人制度，实现所有权与经营权“两权分离”。借鉴镇江、芜湖两市组建医疗集团的成功经验，以资产或技术服务为纽带，组建我市医疗集团；由市政府委托卫生行政部门履行出资人职责，负责确定公立医院的规划和发展方向，监督医院资产和运营；成立以出资人、医院法人、医院职工代表及其他代表组成的公立医院理事会，实行院长负责制，院长拥有医院的经营权和人事管理权限。加快推进公立医院运行体制改革。强化风险经营意识，严格预算和收支管理，全面推行医院成本核算，实行内部和外部两级审计制度，确保医院资产的保值、增值；结合新一轮事业单位绩效工资改革，完善以专业技术能力、工作业绩、医德医风建设等主要评价指标的绩效考核体系，充分调动医务人员工作积极性；充分发挥医院党委的政治核心作用和职代会的民主监管作用，深入推行政务公开制度。大力推进公立医院补偿体制改革。确保政府投入每年增长幅度不低于经常性财政预算支出增长幅度，主要用于医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用及政策性亏损补偿等；积极探索按病种付费、按人头付费、总额预付等方式，进一步完善基本医疗保障费用支付制度，逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道，从根源上杜绝“以药养医”现象的发生。

3．完善网络，充分发挥基层卫生服务体系的基础作用。建立区域全覆盖的医疗卫生服务体系网络，是实现基本医疗卫生均等化的一个重要环节。量质并举，进一步加强基层卫生服务机构建设。加快健全农村三级医疗卫生服务网络，大力推进农村医疗卫生机构基础设施建设，使每个县（市）至少有1所县级医院基本达到标准化水平，每个县（市）配有1-3所乡镇卫生院，每个行政村或3千-5千人口建成一个村卫生室。提高城市社区医疗卫生服务体系建设质量，把由大医院领建的社区卫生服务中心逐步转变为由政府举办，以便统一管理，保证其公益性质；在新建居民区时，应将社区卫生机构与住宅新区建设做到“三同步”，即同步规划、同步建设、同步投入使用。适应需求，进一步加强基层卫生服务功能建设。实行乡镇卫生院与村卫生室、社区卫生服务中心与社区卫生服务站一体化管理，做到行政统一管理、业务统一安排、培训统一实施、收费统一标准、工作统一报表。积极转变乡村和城市社区卫生服务模式，不断完善服务功能，坚持主动服务、上门服务，为居民群众及时提供疾病预防控制等公共卫生服务、一般常见病及多发病的初级诊疗服务、慢性病管理和康复服务。以人为本，进一步加强基层卫生服务信息建设。认真做好城乡居民免费体检、慢病管理、康复医疗等健康档案的电子化工作，加快基层医疗卫生服务机构信息应用软件开发和应用，推进疾病预防控制、卫生应急、妇幼卫生保健和卫生监督等机构信息网络建设，促进全市医疗卫生服务信息资源共享和业务整合，全面提高基层医疗卫生服务能力。

4．提升层次，充分发挥专业技术人才效益的倍增作用。人才是推进医疗卫生服务体系建设与发展的重要保障。建立科学的人才培养机制。完善以政府奖励为主导、用人单位奖励为主体的人才激励体系，加大对优秀人才的宣传表彰力度，努力营造比、学、赶、超的良好氛围。加强专业继续教育，通过组织开展业务知识培训、选派技术骨干外出进修、制定实施自学深造奖励办法等方式，提高医务人员的专业技术能力和水平。开展竞争上岗、交流轮岗、挂职锻炼等活动，及时把技术精、能力强、作风好的人才使用到关键岗位，促进其成长。尽可能为医学科研、技术攻关创造条件，在人、财、物方面给予必要支持。建立有序的人才引进机制。根据我市卫生事业发展的实际需要，制定出台富有竞争力的人才政策，在住房、科研资金等方面给予优惠扶持，加快领军型高层次人才的引进。树立柔性引才引智理念，采取临时兼职、短期聘用、讲学交流、联合攻关等灵活方式，积极与高等院校、科研机构、省级以上大型医院开展合作。在坚持“侧重高级、兼顾中级、严控初级”的原则的基础上，认真落实“用人单位选人、人事部门审查”的进人机制，简化人才引进审批手续，提高办事效率。建立高效的人才配置机制。进一步放宽医疗卫生机构人才流动限制，加强相互间的人才交流与合作，实现人才合理、规范流动，提高专业人才的活力。在职称晋升、业务培训、待遇提高等方面给予倾斜，鼓励大专院校毕业生及各类专业技术人才进入基层医疗卫生机构工作，迅速改变基层医疗卫生机构人才匮乏的现状。大力开发本地高等院校和科研机构的人才资源，通过选送培训、定点委培等形式，培养全科医生等紧缺性人才。

5．分工协作，充分发挥医疗卫生服务体系的联动作用。各级医院要通过技术支持、人员培训、管理指导等多种方式，带动基层医疗卫生机构发展，逐步建立医院与基层医疗卫生机构分工协作机制。“上”“下”联动，加快形成分级医疗服务格局。健全双向转诊制度，加大病种管理、医保费用结算、医院绩效考核等力度，引导医院将患常见病、多发病、慢性病康复等病人，及时下转社区卫生服务机构治疗。实行双方医疗病历和检测结果共享，减少重复检查，提高诊疗效率；建立“点对点”技术支持帮扶关系，医院要主动指导基层医生开展治疗，确保病人转诊后治疗的质量；实施每周巡查房制度，医院主治医生每周到社区医院查房一至两次，确保治疗的连续和安全。有条件的，可以尝试开展远程医疗会诊，解决紧急情况下即时就诊的难题。“城”“乡”联动，加快带动农村医疗卫生发展。进一步完善城市医院对口支援农村医疗卫生工作制度。每所市属三级医院对口支援1所县（市）人民医院或中医院，每所市直二级以上医院对口支援1-2所一级乡镇（中心）卫生院。医院要制定具体的支援工作方案，及时了解、掌握基层医疗卫生机构的需求，有针对性地开展组织开展专题讲座、专家会诊、技术培训等活动，并接纳基层医疗卫生机构人员进修等，切实提高受援单位医疗技术水平和管理水平。“综“专”联动，加快提升医院整体医疗水平。根据自身医疗水平、技术特点，综合医院和专科医院之间有选择地建立紧密型合作关系。充分发挥双方科研技术力量，积极联合开展医疗技术攻关，迅速形成一批代表我市医疗水平的高新技术成果；充分发挥双方医疗技术优势，支持、配合开展重大疾病的医疗救治工作，提高居民群众的满意度；充分利用双方医疗设备作用，降低医院运营成本；充分借鉴双方管理经验，提升医院管理水平。

6．优化环境，充分发挥各级政府行政推动的保障作用。强有力的行政推动，是我市医疗卫生服务体系建设能否取得预期成效的关键因素。 加大组织推进力度。党委、政府要高度重视医疗卫生服务体系建设工作，将其作为解决居民群众看病就医难的重要举措摆上议事日程，尽快出台《关于加强医疗卫生服务体系建设的意见》，进一步明确全市医疗卫生体系建设发展目标、任务和措施。成立由市分管领导牵头、相关职能部门主要负责人组成的医疗卫生服务体系建设工作领导小组，负责全市医疗卫生服务体系建设组织推进工作。各县（市）区也要相应成立专门的协调机构，及时解决医疗卫生服务体系建设中出现的矛盾和问题。充分发挥电视、报纸、网络、广播等媒体的舆论导向作用，采取通俗易懂、生动形象的方式，及时解答群众关心的问题和宣传建设成效，营造良好的社会环境。加大政策扶持力度。认真贯彻落实国家、省出台的一系列关于增加卫生投入的政策措施，建立政府医疗卫生投入长效增长机制，确保政府卫生投入随着经济的增长而同步增长。进一步扩大落实国家基本药物等保障制度的受益面，逐步将疾病控制、精神卫生、妇幼保健、健康教育等公共卫生工作纳入政府财政预算范围，增强各级医疗卫生机构服务的公益性质。在继续降低社区卫生服务中心、乡镇卫生所等基层医疗卫生机构就诊费用的基础上，对“首诊在基层”作出相应的政策规定。加快医疗卫生机构人事制度改革，切实改变医疗机构人员性质复杂、人员冻结及市肿瘤医院“一院两制”等问题。鼓励社会资本根据区域卫生规划举办老年康复等需求量大的医疗机构，补充和丰富医疗卫生服务体系。根据我市居民群众用药习惯、常见病发生的种类等实际情况，主动与上级主管部门协调，调整优化基本药物目录。加大行政监管力度。充分发挥卫生执法监督机构监管职能，推行卫生监督执法责任追究制度，坚持日常监督巡查与专项整治相结合，加大对各种违法违规行为的打击力度。积极推行信息公开制度和举报投诉制度，形成卫生执法监督和社会舆论监督的双重监督机制，防止“大处方、乱检查、小病大治”等不良现象的发生。完善事前可行性论证、事中检查和事后评估的全程监督考核机制，加强对政府专项补助支出的项目管理。建立医疗卫生机构定期例会制度，对各医疗卫生机构开展法律、法规、规章和技术规范的培训工作，不断提高卫生监管工作能力和水平。

关于县级以上公立医院运行情况的调研报告

县级以上公立医院是农村三级医疗卫生服务网络的龙头，承担着农村公共卫生、基本医疗服务提供的重任，在救死扶伤、防病治病、应对公共卫生突发事件、社会主义新农村建设等方面发挥着重要作用。为全面、客观地了解当前我市县级以上公立医院的运行情况，分析存在的问题，研究解决的途径，确保医院持续健康发展，市政协提案委员会在常务副主席吴永水的带领下，开展了对全市县级以上公立医院的业务运行状况与补偿机制等方面进行了调查与分析，提出相应对策和建议。现将调研情况报告如下：

一、县级以上公立医院运行基本情况

2007年，全市县级以上公立医院共有23家，其中三级综合性医院2家、三级专科医院1家、二级综合性医院10家、二级中医院6家、二级专科医院1家、无等级医院3家，还没有三级中医院和妇幼保健医院，与全省相比我市的县级以上公立医院普遍存在规模小、等级低，与卫生强市标准相比还有较大差距。全市卫生系统有在职卫技人员8084 名，大部分集中在公立医院，其中高级职称占8%，中级职称占32.7%，初级职称占49.8%人，无职称占7%；博士仅有2人，硕士研究生81人，本科生占25%，专科生29.8%，中专及以下47.3%，表现出低学历人员较多，高层次人才缺乏。全市23家县级以上公立医院核定床位数5140张，实际开放床位4862张，床位使用率83.82%，千人床位数仅为2.41张，与卫生强市的标准相比差距很大，既表现出有效服务需求不足，又显现出卫生资源的匮乏。全年门急诊人次数为462万，即全市254万人口中平均有1.79人次到县级以上医院看过病。全市23家县级以上公立医院业务收入14.7亿元，按254万人口计算人均承担医疗费用578元，占农村居民人均纯收入的13.2%,占城镇居民人均可支配收入的3.6%。全市23家县级以上公立医院全年财政补助3295万元，仅占到同期财政支出的0.46%,财政补助仅占医院总支出的2.17%。全市23家县级以上公立医院业务收支亏损4805.23万元，平均每家医院亏损208.9万元，23家医院中仅有丽水市中心医院、丽水市人民医院、龙泉市中医院等3家医院略有节余。

经过30年的改革，我市医务人员素质、医疗技术水平、医院管理水平、医院硬件设施条件以及医疗服务能力均有显著提升。尤其是撤地设市以来，全市县级以上公立医院床位数已从1999年的4233张发展到2007年的5140张，病床使用率从52.5%上升至83.82%;医院诊疗人次数从1999年的241万发展到2007年的462万人次；入院患者数从1999年的7.76万发展到2007年的12.3万人；出院者平均住院日数从1999年的14.7天缩短到2007年的11.38天;药品收入占业务收入比例从1999年的60.12%下降到2007年的54.9%。从以上数据反映出,全市公立医院的医疗服务水平、服务质量、服务效率都得到了大幅提升，老百姓也从中得到实惠，公立医院在经济建设、社会发展、和谐社会和社会主义新农村建设中功不可没。

二、县级以上公立医院管理及运行存在的问题

（一）政府投入不足，医院运行机制市场化。公立医院既要承担政府下达的各项指令性任务和公益性任务，又要承担确保自身生存发展创收任务，在政府投入不到位、不能保证医院承担的社会公益职能进行足额补偿的情况下，公立医院在经营上不可避免地具有趋利性，当前的公立医院仅保留着公立的外壳，其运行机制早已市场化，强调追求经济利益，通过各种创收活动来维持自身运转。多数医院靠银行贷款购买先进医疗设备、修建医疗用房、改善医疗条件，其中大部分是通过收取患者的医疗费用来偿还的。也就是说，群众医疗交费不仅要负担医药成本，还要负担医院建设和医务人员的工资、补贴，从而直接推动医药费用的过快上涨，虽药品价格几次大幅调整，并实行顺价作价，但门诊、住院人均医疗费用每年在上升，老百姓越来越感到看不起病，引发了社会对医院的不满，医患关系越来越紧张，医疗纠纷居高不下，既损害了群众利益，又影响了社会和谐。

（二）医疗资源布局不合理，医疗资源配置调控困难。公立医院是卫生事业单位中最重要的资源，全市80％的医疗资源集中在公立医院。随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，医院总体布局也趋于集约化，医疗技术功能的扩展，专科分工越来越细、越来越全，医院规模逐步趋于大型化，这是社会经济发展带来的必然结果。如市区五家公立医院均存在“做大做强”的强烈欲望，不断追求“大而全”或“小而全”，注重外延的扩大，在学科建设上和购置大型设备上力求“你有、我有、大家都有”，没有真正形成自己明显的优势专科特色，缺乏自己的服务品牌。由于政府缺乏调控医院发展的机制，公立医院走上了一条资源投入型的发展模式，医疗资源呈扩张状态，医疗技术快速引进，医疗设备配置高档化等问题日益严重，资本运营从低成本向高科技、高成本发展，最后的结果就是大医院人满为患，小医院门可罗雀。造成了中小医院医疗资源浪费严重，医务人员队伍不稳定，医务人员的技术提高不快，待遇没有保障等恶性循环，导致政府不满意、群众不满意、医院自身也不满意。

（三）医疗服务价格改革滞后，技术劳务性价格过低。改革开放以来，国内生产总值已经翻番，物价指数不断上涨，导致医疗设备、卫生材料的价格随之增长，医疗服务的成本成倍提高，而服务价格却没有得到及时调整，造成医疗服务补偿不足，特别是技术劳务性价格过低，无法体现卫生技术人员的技术服务价值，“看病”还不如“理发”值钱，挂号费每人次一元，急诊挂号2元，诊查费三级医院2元，二级医院1.5元，一级医院1元，影响了卫生技术人员的积极性，刺激医生“开大处方”、“靠检查”、“以药养医”的状况没有得到改变，其结果一方面使医院的技术服务收费不能真实的反映医疗服务的成本，另一方面医院因执行规定的收费标准而衍生出更多的医疗亏损。2004年1月1日药品价格开始执行“顺加作价”政策，给医院造成大面积政策性亏损，药品价格调整前，药品差价率可达40%左右，实行“顺加作价”政策后，药品差价率降到18%左右，仅此一项调整造成全市县级以上医院每年减少约1.3亿元的收入。

（四）政府对医院补偿政策落实不到位。卫生与教育对比，政府为发展教育事业，各级财政保证了对教育事业的投入。实际上政府在“以药养医”的大背景下，对公立医院的补偿政策也是作了非常明确的规定。如《关于推进城镇医药卫生体制改革的意见》（浙政发[2001]10号）、《关于进一步深化医药卫生体制改革的若干意见》（浙政发〔2003〕39号）、《浙江省人民政府关于加强农村公共卫生工作的实施意见》（浙政发〔2005〕50号）、《浙江省农村卫生事业补助政策实施意见》（浙财社字〔2003〕85号）等文件对公立医院基本建设、大型设备购置和维修、重点学科建设以及执行政府指令任务等方面的投入，对公立医院承担重大突发公共卫生事件以及救治无主病人和特殊困难急症病人的医疗欠费的补助政策都作出了相应的规定。丽水市人民政府也出台了关于城镇医药卫生体制改革的实施意见（丽政发[2002]198号）第17条：各级政府对卫生事业投入的增长应不低于当地当年财政总支出增长的幅度，卫生事业投入占同级财政总支出的比例逐年有所提高，在十五期末达到5%（不包括职工基本医疗保险资金），对中医事业的投入不低于卫生事业的10%。但各地在执行政策过程中往往强调财政困难，2007年只占财政支出的3.1%，普遍存在“人情化”的补助政策，对政府制定的政策没有很好地去落实。

（五）医院负担过重，财务运行困难，影响了医院自身的发展。经调查，2007年，全市23家县级以上医院业务收入14.7亿元,而业务支出达15.2亿元,收支亏损达4805万元,确认无法收回的群众医疗欠费累计达到1568万元,长期负债达1.56亿元（主要是银行贷款、拖欠药品企业和医疗设备企业货款）。目前的公立医院不仅要面临着大量的政策性亏损，同时还要承担许多社会责任。如丽水市人民医院2007年向社会和个人赞助、捐赠金额达到13万元，向工会会员和享受新型农村合作医疗政策的农民让利102万元，为落实公共卫生任务投入经费382万元，职工“五大”保险缴费630万元，卫生技术人才培养经费146万元。县级以上医院财务负担过重已经造成了自身发展缓慢，有的甚至步履维艰，如丽水市中医院、龙泉市人民医院和中医院、庆元县人民医院和中医院、缙云县人民医院、青田第二人民医院、遂昌县中医院等医院医疗设施落后、住院条件差、医疗环境拥挤、医疗设备跟不上病人的需求等问题，严重制约了医院进一步发展。医疗是技术含量高、风险大、责任重、要求高的服务行业，但卫生技术人员福利待遇偏低，如松阳县中医院、青田二院人均年收入不到3万元，有的甚至政策性规定工资都拿不足，尤其是丽水市的高房价严重影响了高层次卫生人才的引进和稳定，至今我市尚未引进一名医学博士，丽水市中医院2007年引进的一对硕士研究生情侣，因买不起房子而外流。2003年－2007年我市流向发达地区的卫技人员共有73名，其中高级职称31人，部分重点学科带头人的流失严重影响了医院的发展和整体水平的提高。

（六）公立医院的产权界限不明晰。公立医院的资产归属国有是明晰的，但普遍存在国有资产所有者缺位的现象，国家虽为公立医院的所有者，但权责并不对称。如医院的建设，几乎是由医院自行决策、自行融资、自行建设、自行还贷，国家投入到公立医院的建设资金所占比例极少，可以说，公立医院过去的建设与发展是通过“勒紧职工裤腰带”和“以药养医”政策的背景下实现的。2007年，全市23家医院投入2885万元资金搞基本建设，其中财政投资仅有600万元，只占总投资额的20.8％，资产所有者对医院的基本建设直接投入显得明显不足，对医院发展建设的调控作用也不明显，缺乏宏观上指导，所有者的权责是不对称的。

（七）医院的管理体制复杂，卫生管理职能分散。卫生行政部门仅仅是行业管理，而许多管理职能都分散在其他部门。如医疗服务和药品价格管理在发改委、药品质量监督在药品监督管理局、医疗广告监督在工商行政管理局、经费投入在财政局、医疗设备质量监测在质量技术监督局、医院领导班子任免权在党委、卫生技术人员编制和调配在人事局、基本医疗保险管理在社会保障局、医疗废弃物监督在环保局、医疗救助管理在民政局等，各个部门都有对医院的管理权限，部门之间、政府之间的权责不清，协调困难，那个部门的管理职能履行不到位，医院的运行就会受到影响。比如，要解决群众看病贵问题就涉及到药品生产流通机制、医疗服务和药品价格机制、社会保障机制、财政投入机制等。这种职能分散的管理体制，不利于统筹各类卫生资源配置，不利于提高决策水平和工作效率，不利于卫生技术人才和管理人才的合理流动，更不利于问责制的落实。

三、加快县级以上公立医院发展的对策建议

（一）明确职能定位，实行分类指导。医疗卫生事业关系到人民群众的身体健康和生老病死，与人民群众切身利益密切相关，是社会高度关注的热点。目前，我国正在积极推进医疗卫生体制改革，公立医院改革已被列入重要议事日程，坚持公共医疗卫生的公益性质，是不可动摇的改革方向。为此，要以科学发展观统领医疗卫生体制改革，强化政府主导职责，加强政府在医疗卫生领域宏观调控的力度，对公立医院规模发展进行必要的引导和管理，引导医院从偏重数量、规模、速度的粗放型增长模式转向以内涵为主、注重质量和效益的集约型增长模式，遵循医学科学规律和市场经济规律,把握发展方向,狠抓学科建设,提高技术水平，逐步走上医院之间的差异化发展之路。

（二）健全财政补偿机制，确保有序发展。改革补偿方式，加强服务项目成本核算，建立以政府“购买服务”为主的补偿机制，建立“养事不养人”的投入新机制。一要加大对公立医院基础设施建设补助力度。对公立医院新建、改扩建工程和规划内的大中型医疗设备购置，其基础设施建设经费主要由政府承担，坚持政府主导原则。纳入政府规划“项目库”的县以上医院基本建设项目，其建设资金由同级财政安排为主；对在建项目和经专家论证确实需要添置并经批准的大型医疗设备，同级财政投入原则建议不少于总投资的60%以上。中医、精神、妇幼、保健等应高于综合性医院。二要加大对公立医院定项补助力度。对医院编制内在职人员的养老、失业、医疗、工伤和生育“五项保险”费用由财政全额补助列入预算；设立医学重点学科建设与管理专项资金，对重点医学学科建设和学科带头人培养提供财政支持；医院承担征兵体检、招生体检、抢险救灾、重大活动医疗保障、卫生支农等政府指令性工作，由财政给予补助；政策原因造成的医院基本医疗服务亏损扣除药品收支结余弥补后的差额，由财政给予补助。三要设立公立医院公共卫生专项资金。医院承担的公共卫生服务，如开展传染病、慢性病监测，艾滋病检测，健康教育，免疫规划，困难孕产妇抢救等，各级财政应以购买服务的方式，实行定项定额补助。对各种突发性事件所造成的群体性伤病医药费用，以及抢救无主病人人道主义救助发生的医疗欠费等，经核实后由各级财政予以补助。四要设立中医药事业发展专项资金，重点加强中医医院基础设施和内涵建设，对列入省市级名院、名科、名医建设的项目给予专项经费配套。四要对历史负债情况进行一次清理。对符合财政支出要求的，财政补助一部分，医疗单位自行解决一部分，将遗留负债进行处置，使之轻装上阵，良性发展。

（三）健全卫生服务网络体系，实现资源优化配置。实现“小病不出社区，大病确有保障”，这是解决看病难、看病贵的主要途径。因此，要充分利用现有卫生资源进行重组配置。一是抓好乡镇卫生院和社区卫生服务网络建设。要严格按照标准设置乡镇卫生院和社区卫生服务中心，建立以乡镇卫生院和社区卫生服务中心为医疗服务的主平台，完善六位一体功能，使居民不出乡镇、社区就享受到优质的基本医疗服务。二是提高乡镇卫生院和社区卫生服务中心的人员待遇，吸引高层次的卫生技术人员到乡镇、社区卫生服务机构工作。三是建立新型乡镇和社区卫生服务管理机制。乡镇、社区卫生服务全科医师的报酬按照其服务的人口数量按人头定额预付。全科医师吸引的服务人口数量越多，费用控制的越好，其收入就越高，社保经费支出也越少。实行双向转诊制度，全科医师承担起医疗质量和费用的守门人的责任，这种方式可以比较有效地控制医疗费用。四是建立利益调节杠杆。拉开乡镇、社区卫生服务机构、市、县医院的报销比例，重点是降低在乡镇、社区卫生服务机构就医自负比例，引导病人就医合理分流。

（四）调整医疗服务价格政策，完善医疗服务补偿机制。一是逐步理顺医疗价格体系。在医疗服务成本价格严重背离现行收费标准的情况下，有关职能部门要积极争取向国家、省反映医疗服务成本价格改革滞后的问题，以得到大环境上的帮助。二是适度提高医疗技术服务收费价格。鼓励医疗技术进步，促进医德医风和医疗质量的提高，提高医疗技术服务价格，在确保药品价格下降的同时，适当提升卫生技术服务价格。三是要尽快建立和健全医疗服务成本、价格监测体系。职能部门要加强对医疗服务价格及成本构成要素的监测，为政府制定合理的医疗服务指导价格，建立灵活的调整机制提供依据，对确应用于治疗的材料，又未进价格目录的，及时定价，进行规定。加强对医疗服务乱收费的监督检查和成本审计，制止分解、搭车以及自立名目的收费行为。

（五）加强宏观调控与管理，弱化药品收益对医院的补偿。一是逐步降低药品收入占业务收入的比重。政府在加大药品集中招标力度的同时，要规范药品购销行为。二是采取切实可行的措施，制订相关政策和严厉措施，对不同级别、不同类型的医院确定药品收入的具体比重，促使医院主动控制过度用药、过度治疗、过度检查的现象。三是加强对公立医院的监督检查。财政部门要制定药品收入范围、支出款项的界定，收支结余上涨和奖励的措施等，物价、审计、监察和纠风部门加强审计监督，整治药品流通过程中的不正之风，从而规范医疗行为，促进医疗机构收入结构的调整。

（六）理顺管理体制，促进丽水卫生事业健康发展。要加强对医疗卫生事业的领导，进一步理顺干部管理体制，目前市直医院级别有正处、副处、科级，县医院中有正科、副科级单位，不利于调动干部积极性和业务对下指导，不利于人才交流，不利于政府对医院的宏观管理与监督，不利于人才的引进和流动，不利于资源的整合。应进一步规范，便于统一管理。医疗单位要进一步深化改革。从过去的“铁饭碗”转变为多种形式的聘任制和聘用制，医院和员工之间，实现一定程度的双向选择。医院的分配制度要逐步从干多干少、干好干坏一个样，不重视责、权、利的平均主义“大锅饭”状况，转变为实行多种形式责任制和激励措施，对医院实行绩效考核，实行岗位管理，引进竞争激励机制，调动医院员工的工作积极性和主动性。同时要加强对下级医院的指导，市直医疗单位对口帮扶县级医院，县医院帮扶乡镇卫生院，并签订帮扶责任，列入考核，通过努力使城乡医疗事业均衡发展，减轻大医院诊疗压力，为全面建设小康社会、保障人民身体健康发挥更好的作用

沪公立医院收支报告出炉 执行药品零差价缺口30亿

在现行“以药养医”体制下，药品收入占医院收入比例多少?执行药品零差价后缺口多少?

一份“摸底”上海公立医院收支情况报告已出炉——《上海市卫生总费用现状分析》由上海市卫生局副局长夏毅牵头,调研2002年—2007年上海市不同等级公立医疗机构经济运行和财政补偿情况。该报告还包括了社区医院收支、公共卫生收支、药品费用构成等分专题报告。

报告显示，2007年上海医疗机构的药品毛利为30亿元左右，相当于财政补助收入的60%。如果实行药品零加成，医疗机构需要弥补缺口在30亿元左右。

加成峰值曾达34.3%

真正用于“消费”的药，大部分由医院“卖出”。

2002年到2007年,上海市医疗机构和零售机构的药品费用比例平均为78.89%和21.11%。上海医疗机构药品费用从2002年的88.05亿元增加到2007年的175.07亿元

其中，整体药品加成率在2004年年到达最高峰34.3%，其后不断下降，到2007年降到20.2%。而按等级分有不同下降比例，即三级医院的药品加成率从24%下降到17.8%，二级医院则从35.2%下降到21%，社区卫生服务机构从38%降到21.5%。

“这主要与2006年12月20日起,上海市执行药品加成率不超过15%有关。”报告参与者之

一、上海市卫生发展研究中心学者张崖冰称。

上海市医疗机构总收入在上海卫生总费用中的比重约为78%，即公众的医疗花费主要“花”在了医院，并主要集中在

二、三级医院。上海公立医疗机构结余在2007年首次呈负值，即整体水平出现亏损。

若按2004年的药品加成率34.3%计算，2007年的药品差价“损失”达20余亿元。相当于全市医疗机构政府财政补助的55%。

如果上海医疗机构实施零差率，报告估算，医疗机构经费缺口在30亿元左右。

测算药事服务费

根据新医改方案，取消药品加成而减少的收入，通过增设药事服务费，调整部分技术服务收费标准和增加政府财政补助等途径解决。报告对三种途径可操作性给出了分析。

“如全部由政府财政补助补足，意味着政府财政补助要翻一番。” 报告主笔之

一、上海市卫生局规划财务处副处长金春林称，这必将给各级财政带来很大压力。

仅就社区医疗机构， 2002年—2007年上海全市社区卫生服务机构的政府投入增加了8.88亿元，人员经费增加了10.62亿元。社区卫生服务机构药品零差率导致的政策性亏损，如果用“政府财政增加医院人员经费补贴”这一途径估算——以2007年为例，政府约需增加投入12.27亿元。

除财政拿钱外，可以通过调整护理床位诊察和治疗价格。“但这部分收入在医疗机构总收入中的比重低且呈一定的下降趋势。”报告称。

相比财政投入和医疗服务价格，药事服务费属于完全新增内容。对此报告也给出了估算。

如按照上海市2007年卫生部门(包括各级医疗机构)诊疗人次数、入院人数和出院者平均住院日初步估算，若全部依靠药事服务费解决，29.4亿元的药品加成收入，则相当于每诊疗人次收取16.6元的药事服务费，而住院病人每日加收33.9元。

“若增设的药事服务费全部由医保负担，会给医保基金平衡带来挑战，若药事服务费由百姓承担，显然会给百姓增加显形就医负担。”金春林表示。

对此，金春林认为，从操作角度看，综合考虑上述方案，即通过政府财政补助出一点，医疗保险分担一点，药事服务收费补一点和医疗服务价格提高一点，来弥补收入缺口。

医院收支迷局

公立医院补偿重构的前提是厘清医院收支，该报告也试图给出相关变化图。

上海市医疗机构含民营医院(不含部属医疗机构), 总收入从2001年的195.2亿元增长到2007年的450.4亿元，年均增长速度为14.95%。

其中，公立医疗机构在2002年—2007年的总收入年均增长14.83%，收入来源于政府财政补助、医疗收入和药品收入，三者的年均增长速度分别为19.44%和14.55%、14.74%。

药品仍然是最主要的收入来源。如2007年，医疗机构总收入是390亿元，政府财政补助、医疗收入和药品收入分别是36.4亿元、169.4亿元和175.1亿元(“其他收入”为9.5亿元)。

医院收入增长的同时支出也在增长。2002年到2007年公立医疗机构总支出年均增长18.30%，比收入增长快1.2%。其中，2007年总支出中97%左右为医疗和药品支出分别占56%和39%。

报告称，一方面政府财政补助分别仅能弥补三二一级医疗机构五分之一，三分之一，二分之一左右的人力成本。另一方面政府财政补助的增加，远不能弥补药品差价损失。为此，报告认为公立医院仍需加大政府财政投入。

一位医改专家表示，无论是上海还是全国卫生总费用调查结论，数据都来源于“医院自报”。 也正因为此，各地已陆续开展了精细化核算，即医院医疗项目成本核算、科室成本核算，如北京8家公立医院试点，上海市新华、瑞金、中山医院试点。

“完全没有必要纠缠于医疗机构是不是亏，因为成本究竟多少合理，行政部门很难给出答案。”北京大学政府管理学院教授顾昕表示，“市场化的思维是让医疗机构自己定价，价格合适不合适?由患者以及背后的医保机构通过谈判机制来定。”

长治市医药卫生体制改革调研报告

实现人人享有基本医疗卫生服务，保障群众基本用药，解决群众“看病难、看病贵”的问题是党中央、国务院为维护人民群众健康、保障公众基本用药权益而确立的一项重要的国家医药卫生政策，也是国家深化医药卫生体制改革的一项重要内容，百姓对此十分关注。

“实施国家基本药物制度、推进公立医院改革试点”这项工作目前在我市进展如何？就此问题长治调查队深入市发改委、市卫生局、市人民医院、城区卫生局、社区卫生服务中心（站）等相关单位进行调研，现报告如下：

一、实施国家基本药物制度、推进公立医院改革试点的进展情况

根据《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）和《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）的通知》文件，结合我市的实际，市政府于二00九年十二月一日制定并下发了《长治市深化医药卫生体制改革实施方案》。

《实施方案》就我市的医药卫生体制改革工作做了重点部署 。根据《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）的通知》精神,按照省政府的统一部署， 2009-2011年全市要着力抓好五项重点改革。一是加快推进基本医疗保障制度建设，二是推进落实国家基本药物制度，三是健全基层医疗卫生服务体系，四是促进基本公共卫生服务逐步均等化，五是推进公立医院改革试点。

（一）、层层落实，推进落实国家基本药物制度

1、全市实施情况：

为了有序开展我市医药卫生体制改革工作，加强实施国家基本药物制度的组织领导，成立了长治市基本药物工作领导组，负责全市实施国家基本药物工作。

⑴、根据长治市县域经济社会现状和基层医疗机构工作实际，确定在全市基础条件较好、工作主动性较强的城区、长治县、长子县、襄垣县为首批试点单位。

⑵、确定配送企业。在市级政府网站公开公示条件，经过筛选，考察上报。长治医药公司、昂生医药物流公司、国药控股山西公司三家企业为我市集中配送企业。

⑶、培训骨干。于3月3日举办了由三县一区的卫生局长、乡镇卫生院院长、药房主任参加的专项培训，组织专人讲课，学习国家医改有关政策，统一思想、统一规范、统一时限、统一管理方案。

⑷、签订购销合同。于3月3日组织试点县区46个基层医疗机构（其中36个乡镇卫生院，10个社区卫生服务中心）与药品配送企业签订了购销合同。截止4月中旬，共采购基本药物77.096万元，品种202种（其中长治县采购194种、18.67万元，城区采购202种、16.026万元，长子县采购120种、18.7万元）。

⑸、宣传发动。大力宣传国家基本药物制度。通过新闻媒体、简报、版面、挂条幅等多种形式宣传，推行国家基本药物制度。目前，报纸上刊登稿件8篇、简报6期、版面120块、条幅60条。

⑹、垫付资金。全市四个试点县区已有城区落实垫付资金14万元。长子县、襄垣县、长治县县级财政都承诺列入财政预算。

⑺、加强监督。为做好实施国家基本药物工作，工作领导组要求基层医疗机构做出诚信公示，在医院显著位置公布药品零差率销售公示，并在长治日报刊发公告，公示试点县区基础医疗机构名单，公开配送企业名单，接受全社会监督。

2、城区实施情况：

为确保基本药物制度工作顺利推行和省、市、区政府承诺实事落到实处，城区确定10家试点社区卫生服务机构，并成立了长治市城区基本药物制度试点工作领导组。

⑴、按要求，城区10家试点单位在培训结束后组织本单位相关人员召开专题会议，安排部署基本药物制度零差率工作。并对相关人员了进行培训、清点药库药房、联系医保中心调整系统、制作相关公示牌等工作，于3月15日零时启动实行。

⑵、根据《长治市关于做好试点县区基本药物零差率销售工作的紧急通知》精神，城区卫生局针对实行基本药物零差率销售前期运行经费与区委区政府积极协调，按照市区两级财政体制，区政府同意垫付实行基本药物制度零差率销售运行费用14万元。

⑶、目前全区10家试点基层卫生服务机构于3月15日零时全部实施国家基本药物制度零差率销售，但由于现阶段市局药品招标办在具体协商药品统一采购供应问题没有定论，而且有些药品配送药价高于原来药价，因此实行基本药物制度的10家社区卫生服务机构中有8家并没有从中标单位按照招标价格购药。

（二）、公立医药改革试点的进展情况

《实施方案》中确定2009年启动公立医院改革试点工作，我市确定一所市直医院（市人民医院）开展公立医院试点，探索公立医院管理体制、治理机制、运行机制、补偿机制、监管机制等方面的改革，并总结试点经验，为全面推动公立医院改革奠定基础。

长治市人民医院是我市一所三级甲等医药，属差额补贴事业单位。据该单位负责人称，近日《公立医院改革试点指导意见》已正式发布，为医改指明了方向，但具体的实施还需要各地根据不同情况制定相应的政策，目前公立医院改革试点在我市刚刚起步，具体该如何运作还没有一个可参照的模式，因而此项工作还没有迈出实质性的步伐。

二、实施国家基本药物制度遇到的困难问题 目前推进落实国家基本药物制度在我市各试点单位已有序的进行，但实际工作中也遇到了一些困难和问题，突出的问题主要有以下几方面：

1、补偿经费需要落实。因等待省里相关配套政策，我市各相关政策尚在酝酿之中，特别是政府财政补贴的政策不落实，基层医疗单位正常运行因此受到影响，同时也影响基层医疗机构实施国家基本药物制度的积极性。

2、挂网药价高于原药价。山西省挂网药品价格高于基层医疗机构实际采购价格，配送企业不愿意按基层医疗机构原渠道的低价供应药品，如按挂网价采购，价格公示后零差率的销售价格比原来加利润的价格还高。如英雄中路社区卫生服务中心购进9种药品与本单位以前购进价格对比，均有不同程度的上涨，多数高于现行加成之后的零售价格，最高高于原价格一倍，对此群众反响强烈，直接影响到国家基本药物零差率政策实施。

3、集中配送企业采购上游生产厂家品种不全，基层医疗机构分别在多家中标企业、数千个品种中选择，因价格、品牌等因素，难以达成合理一致的采购价格和合适的品种，双方处于两难境地。

4、现在全省实行药品统一招标、集中配送，全市按山西省要求只确定了三个配送企业，100%的县区药品经营企业没有取得配送资格，这些企业面临无业务可做，职工生计问题不应忽视。

三、建议

1、针对各试点单位为居民提供基本医疗服务的现实情况，建议在推行基本药物制度零差率同时，在试点单位实行零差率药品与加成药品，基本药物目录药品与其他药品同时销售的模式，以保证试点单位的生存问题以及切实为居民提供便捷的服务。

2、建立国家基本药物制度是惠及千家万户的民生工程。由于目前基层医疗卫生服务中心（站）医务人员大多为差额事业编制。面对基本药物制度，药品价格大幅下降，有利于提高居民在社区就诊的积极性，但在发展过程中，基本药物制度要求社区卫生服务中心对药品全部按进价销售，创收部分大大减少，而政府在补贴制度、管理体制、人事制度和分配制度改革以及绩效考核等具体政策尚不明确，由此势必造成基层医疗卫生服务人员收入的降低，从而影响到基层医疗卫生机构队伍的稳定，建议政府出台相关配套政策和措施稳定基层医疗队伍和他们的积极性，使这项惠民工程真正惠及千家万户。

略阳县县级公立医院改革工作实施方案

按照省委、省政府关于医药卫生体制改革工作的安排部署，市政府已将我县列为县级公立医院改革和县镇医疗机构一体化改革试点县之一。为了抓好试点，推进全县医药卫生体制改革工作，根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》、国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》、卫生部等五部委联合印发的《关于公立医院改革试点的指导意见》精神，结合我县实际，制订本实施方案。

一、指导思想

以人人享有基本医疗卫生服务为目标，贯彻“保基本、强基层、建机制”的医改思路，坚持公立医院的公益性质，实行政事分开、管办分开，以明确县级医院功能定位，强化县域医疗资源规划布局、改革公立医院补偿机制和运行机制、完善医疗服务体系、健全监管机制为重点，推进体制机制创新，调动医务人员积极性，提高公立医院运行效率，逐步改善县级医院的装备设施和医疗环境，控制医药费用，提高服务质量和工作效率，努力减轻群众看病就医负担，切实缓解群众“看病贵、看病难”问题。

二、工作目标

从2010年11月开始在我县县医院、略阳县天津中医院实施县级公立医院改革，通过改革构建公益目标明确、布局合理、规模适当、结构优化、层次分明、功能完善、富有效率的基层医疗服务体系，建立科学规范的县级公立医院管理体制，补偿机制，运行机制和监管机制。加强医院内部管理，提高运行效率，增强基本医疗服务能力，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，人民群众基本医疗服务需求得到满足。

三、主要任务

1、合理设置县医院、县天津中医院功能定位和规模。

结合“十二五规划”，依据“盘活存量、控制增量、优化结构、动态管理”的原则，在认真测算的基础上，进一步明确县医院、天津中医院的类别、规模、布局、结构和大型医疗设备配置标准，合理确定其功能定位和发展目标，建立公立医院之间分工协作机制。充分利用和优化配置现有医疗卫生资源。县医院作为全县医疗中心，床位增加到200张，主要承担常见病、多发病的诊疗、科研项目和基层卫生人员培训等任务；县天津中医院以中医中药为主，健全完善配合中医药业务发展的业务科室，保持设置的200张床位全部开放，保证群众诊疗工作的需求，同时，承担全县中医中药人员的培训任务。使县级医疗机构的业务工作各有侧重，互补合作，避免无序竞争。

2、重新拟定县医院、天津中医院人员编制。

按照国家规定床位与人员1：1.4的比例，县医院编制增加到300人，天津中医医院编制增加到300人。

3、改革公立医院管理体制。

坚持政府主导、管办分离原则，实行政事分开、管办分开。县政府对县级公立医院建设与发展承担主要责任，县政府成立医院管理委员会，代表政府行使出资人权利举办县级公立医院。医院管理委员会下设办公室，办公室设在县卫生局。公立医院管理委员会由主管副县长任主任，卫生、发改、财政、人事、监察、组织等部门参与，承担设置举办公立医院职责；合理配置辖区医疗资源，逐步调整公立医院结构、布局；制定并实施公立医院院长任用、考核办法，建立完善医院法人治理结构；公立医院基础设施、设备投入资金的筹集、使用、监管；指导医疗、科研、教学等正常业务工作的开展；公立医院国有资产管理和保值增值等职责。卫生行政部门依据行业法律法规和政策，负责对公立医院执业行为的监督管理和违法行为的查处。

4、改革公立医院补偿机制。

强化政府责任，加大卫生投入稳定确立政府投入的长效机制。对县医院、略阳天津中医院，从2011年起落实财政全额预算管理，医务人员工资、津补贴绩效考核兑现到个人；对人才培养、大型设备、基本建设等纳入财政全额预算，历史债务进行统一打包，由财政逐年解决。按中省有关政策规定，按比例使用基本药物，降低大型医用设备检查治疗价格，加强医用耗材的价格管理，适当提高技术劳务性服务价格，对减少的合理收入，通过医疗保障基金支付和增加政府投入等途径予以补偿。医院的业务收入按“

四、

三、三”的比例进行安排，40%维持医院的正常运转，30%作为医院的发展基金，30%用于医务人员的效益工资和奖励福利。对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、救灾、援外、支农等公共服务经费。

完善基本医疗保障费用支付方式，积极探索实行按病种付费、按人头付费、总额预付等方式，及时足额支付符合医疗保障政策和协议规定的费用；落实医疗救助、公益慈善事业的项目管理和支付制度；完善补充保险、商业健康保险和道路交通保险支付方式，有效减轻群众医药费用负担。在加强政府指导，合理确定医疗服务指导价格，合理控制医院医药总费用、次均费用的前提下，探索由医院和医疗保险经办机构谈判确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求。

5、改革公立医院法人治理机制。

探索建立以医院管理委员会为核心的公立医院法人治理结构，形成决策、执行、监督相互制衡的权力运行机制。以医院管理委员会为代表的决策层，负责医院发展战略和发展规划的制定，以及医院重大事项的决策、经济管理、院长任用、经营管理评价。以医院院长为代表的执行层，具有医院的经营管理权，负责执行、落实管理委员会的各项决议，具体管理医院的医、教、研、人、财、物等工作。由医院监事会形成的监督层，具有检查监督权，负责对理事会和医院院长行使职权的活动进行监督，保证医院利益和业务活动的合法性。

落实公立医院的独立的法人地位，强化具体经营管理职能和责任。制定公立医院院长任职资格、选拔任用等方面的管理制度。建立以公益性为核心的公立医院绩效考核管理制度和医院院长激励约束机制。医院院长、副院长由县政府公立医院管理委员会提名，按干部任免程序考察任命。实行任期目标管理。落实院长管理自主权，职能部门、内设机构负责人由院长提名，报上级审查备案，医院可自行确定内设业务机构，按有关政策规定自主用人;在政策允许范围内，自主合理设置高、中、初级专业技术岗位。医院重大决策、重大干部任免、重大项目投资、大额资金使用等事项由医院领导班子讨论，院长承担管理责任，接受管理委员会和职工代表大会的监督，并按管理权限和规定报告和履行报批程序。

6、改革公立医院运行机制

完善医院内部领导体制。按照法人治理结构的规定履行管理职责，公立医院内部重大决策、重要干部任免、重大投资、大额资金使用等事项须经管理委员会通过，按管理权限和规定程序报批并及时向全院职工公示。日常业务和管理工作由医院领导集体分工负责，各职能科室具体实施。既确保公立医院自主经营的独立法人地位，同时保证政府主管部门对医院实行有效监管。完善医院组织结构、规章制度和岗位职责，推进医院管理的制度化、规范化和现代化。

完善医院财务会计管理制度。严格预算管理和收支管理，加强成本核算与控制。积极推进医院财务制度和会计制度改革，严格财务集中统一管理，加强资产管理，建立健全内部控制，实施内部和外部审计制度。

深化医院人事制度改革，完善分配激励机制。按照《陕西省深化卫生事业单位人事制度改革实施意见》具体要求，健全以全员聘用制和岗位管理制度为主要内容的人事管理制度。完善卫生专业技术人员职称评定制度，实行以服务质量及岗位工作量为主的综合绩效考核和岗位绩效工资制度，调动医务人员的积极性。

7、建立完善公立医院监管机制

实行全行业监管。加强卫生行政部门医疗服务监管职能，建立健全医疗服务监管机制，完善机构、人员、技术、设备的准入和推出机制，依法实行全行业监管。

加强公立医院医疗服务安全质量监管。建立完善医疗质量安全控制评价体系和各级各专业医疗质量控制评价组织，政府保证医疗质量控制评价组织开展工作的必要经费，医疗质量安全评价结果要作为医院管理评价的重要指标。

加强公立医院运行监管。卫生行政部门加强对公立医院功能定位和发展规划的监管，严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为，加强大型医用设备配置管理。控制公立医院特需服务规模，公立医院提供特需服务的床位比例不超过全部医疗服务的10%。建立公立医院财务审计和医院院长经济责任审计制度。建立公立医院综合评价考核指标体系，对医院运行情况进行科学的量化考核。

建立医患纠纷第三方调解机制。建立由政府领导的，司法调解部门牵头，法院、卫生、公安、保监、信访、财政、民政等相关部门参加的医疗纠纷人民调解工作机制。积极发展医疗意外伤害保险和医疗责任保险，完善医疗纠纷预防和调处机制，严厉打击“医闹”行为。

加强医院内部管理，建立住院医师规范化培训制度，加快推进多元化办医格局。

四、工作步骤

（一）2010年12月31日前，学习文件，宣传动员，制定报批实施方案。

（二）2011年元月份开始，将略阳县医院、略阳天津中医院，纳入财政全额预算，大型设备购置维修、人才引进培养、基本建设经费按年度计划纳入财政全额预算。对历史债务统一清算，制定财政逐年解决计划。

（三）2011年4月30日前，完成公立医院改革的基础性工作，搞好基线调查。对县医院、略阳天津中医院基本药物使用、业务收入、财务状况、人员编制、财政投入、资产负责、服务价格、运行成本等进行全面摸底调查，分析测算，为全面改革提供详实科学的依据。

（四）2011年6月30日前，成立公立医院管理委员会，健全医院领导班子，设立医院监事会，设置增加床位，核定人员编制，调整完善医院内设机构。

（五）2011年7月31日前，制定县镇医疗机构一体化管理工作计划并付诸实行。

（六）2011年9月30日前，制定并实施公立医院院长任用、考核办法，建立完善医院法人治理结构，健全公立医院基础设施、设备投入资金的筹集、使用、监管制度和医疗、科研、教学、财务管理等正常业务工作制度，落实公立医院国有资产管理和保值增值职责，建立完善全行业监管、医院安全质量监管、医患纠纷调解机制，检查总结公立医院及乡镇一体化改革试点工作。

五、保障措施

（一）加强组织领导。县政府成立县级公立医院改革及县镇医疗机构一体化改革试点工作领导小组，领导小组组长由主管副县长任组长，卫生、发改、财政、人事、监察等部门为成员，统筹协调、指导县级公立医院改革试点工作。县医院、略阳县天津中医院要充分调研、多方论证，广泛征求意见，制订具体实施方案报县政府审批。

（二）加大财政投入。落实县级公立医院政策性投入；加大公立医院项目建设支持力度，促进医院加快发展；落实公立医院信息化建设投入；安排专项资金，加强医疗卫生人才队伍建设。

（三）理顺人员流动机制。卫生工作人员的使用和调配，由于其专业技术性强，工作风险性高，事关人民群众生命安全的特点，而且要有合理的技术结构才能有效地为群众健康做好服务工作，因此，卫生工作人员必须按照卫生技术需求配置。为了进一步做好卫生技术人员调配工作，今后，公立医院人员由县公立医院管理委员会和县卫生局研究调配。

（四）强化部门配合。卫生行政部门统筹协调好县级公立医院改革各项工作；发展改革部门制订好区域卫生规划，做好项目争取工作；编制部门做好核定编制工作；财政部门要加大投入，确保公立医院改革必须投入足额到位；人力资源和社会保障部门做好公立医院医保费用补助标准调整和基金支付工作；物价部门负责建立合理的医疗服务价格；其他相关部门在各自的职责范围内，认真履行好职责，密切配合，形成合力，确保改革试点工作顺利推进。

（五）加强舆论引导。要做好舆论宣传工作，加强对公立医院改革试点工作重要意义、指导思想、基本原则、主要任务和政策措施的宣传，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性，争取广大人民群众和社会各界的理解和支持，妥善处理好改革过程中可能出现的问题与矛盾。卫生部门与宣传部门要紧密配合，加强对公立医院改革试点的舆情监测与研判，积极引导社会舆论，坚定改革信心，合理引导社会预期。

中国公立医院二次转折成败取决于政府补偿机制

公立医院改革，正在从一个名词，变成动词——2月3日，国务院常务会议讨论并原则通过了《关于公立医院改革试点的指导意见》。

回望改革的初衷，我们看到，始于1978年的改革开放，令中国医院迎来第一个命运转折。彼时，“*”*甫定，百端待举。卫生领域的问题是：一方面，医院赔本经营，越办越穷；另一方面，社会“看病难、住院难、手术难”。决策层逐渐淡化了新中国成立以来对卫生事业“福利性”的定位，提出将其定性为“生产性”。

一转百转。此后，政府对医院“少给钱、给政策”，比如允许医院对药品加成一定比例“以药补医”、大型设备检查高于成本定价等，这无异于推动医院把经济压力转移给患者。

这是一剂猛药——它有效解决了当时医院效率低下、服务供给不足的问题，也伏下了后来医院过于注重经济利益的线索。

大约从20世纪80年代后期开始，医院普遍实行各种或明或暗的承包制，将医院收入和医师报酬挂钩，同时，若干能够带来效益的新鲜经验，诸如点名手术、特殊病房等，开始在医疗系统流传。

其副作用是，大处方、大检查等种种不合理创收行为逐渐泛滥，“看病难、看病贵”呼声强烈。

一些原本无奈执行政策的医院，在逐渐克服职业使命、自身责任等与生俱来的“心理障碍”后，开始品尝到这种制度设计的巨大利益。有的医院，特别是大医院不但扭亏为盈，甚至展开了“规模竞争”、“豪华竞赛”。

人们看到，医院圈地、盖楼、进设备，规模越来越大，床位越来越多，“超常规”、“快节奏”、“跨越式”等词汇成为医院院长的口头禅。

人们还看到，医院的病房建设开始追求“宾馆化”，一些特需病房的豪华令人瞠目结舌，甚至一些医院提出“30年不落后”的建筑目标。

有学者指出，这种“规模竞争”、“豪华竞赛”反映出医院逐利的真实动机，加剧了治理“看病难、看病贵”的难度。

有人评论说，在“发展”的旋律下，医疗，越来越像是一门生意，而且几乎是一门只有收益、没有风险的生意。它与住房、教育一道，成为许多人难以支付的“新三座大山”。

于是，有人开始追问医院的“发展”——发展为了什么？

2006年，中央高层作出回答，要坚持公共医疗卫生的公益性质。2009年出台的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》载明，公立医院要遵循公益性质和社会效益原则。这意味着，中国公立医院面临第二次命运转折。实现公立医院的公益性，将是此次公立医院改革的使命。

这是一个庞大的利益调整工程，它涉及医、药、保、患、政、企等方面，牵扯政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开等体制机制痼疾，可谓荆棘密布，风雨多艰。□

(文/张冉燃)

“一大就富”的医院逻辑

没有人能够预料，医院规模太大的副作用将会在何时出现。相反，对医院院长来说，“一大就富”的逻辑却是触手可及

文/《瞭望》新闻周刊记者张冉燃

圈地。盖楼。

中国医院的扩张风吹动了阎惠中的思绪。

这位广州军区联勤部原研究室研究员对《瞭望》新闻周刊说：“我经常去各地讲学，自上世纪末以来，我注意到迅速崛起的医院大楼越来越多，这渐渐引起我的警觉——这是正常的发展吗？”

更让阎惠中困惑的是，就在一座座医院大楼拔地而起、一些医院年收入动辄上亿的同时，中国国内“看病难、看病贵”的呼声日益响亮。

中国人民解放军总医院原副院长王树峰少将一直追踪医院建设问题。他告诉本刊记者：“当前中国医院建设存在盲目扩张的现象。如何使医院的规模跟医疗的需求相适应，已经成为当前医院建设的核心问题。”

阎惠中直言，中国有些医院已沉溺于“一大就富”的逻辑——为了更多的收入，就要更快地扩张，有了更多的收入，又推进更快地扩张。“究竟是社会使命重要，还是扩张挣钱重要，这是中国医院必须作出的抉择。”

卫生部的态度逐渐明朗：2月4日，在“2010年全国医疗服务监管工作会议”上，卫生部副部长马晓伟说，医院评价要摒弃以往偏重设备、规模等硬件设施的考核方法，把评价重点放在护理管理、城乡对口支援等项目上来，“引导医疗机构改变惯有的思维模式，走以内涵建设为主、内涵和外延相结合的发展道路”。

“贪大”

中国医院曾饱尝赔本之苦、越办越穷。

哈尔滨医科大学卫生管理学院教授杜乐勋接受本刊记者采访时说，十年*后，中国卫生机构损失很大，职工群众的积极性低落，卫生服务的供给严重缺乏。医疗服务价格低下，医院赔本经营，越办越穷，靠吃国有资产的老本维持生存。群众就医的需求大大超过医疗服务的供给，“看病难、住院难、手术难”的矛盾十分尖锐。

1981 年，国务院批转卫生部《关于解决医院赔本问题的报告的通知》。这份文件写道：“不少老医院年久失修，破损更为严重，已无法修理，需要重建；仪器设备陈旧落后，不能更新，连常规设备也不配套；被服家具破烂，卫生状况很差，许多城市大医院都没有住院病人穿的衣服，许多地、县医院医护人员的工作服都保证不了，许多公社卫生院只有一个光板床，被褥都没有，全靠病人自带，卫生条件没有保证。”

杜乐勋介绍道，那时，政府对医院的财政投入严重不足，于是“少给钱、给政策”，医院普遍实行多种形式的责任制，将医院收入和医师的报酬挂钩。

这是一剂猛药——它有效解决了当时医院效率低下、服务供给不足的问题，但也埋下了后来医院片面追求经济效益的伏笔。

从20世纪80年代后期起，各种形式的承包制使大处方等不合理创收现象凸显，医院收入节节攀升，公众则纷纷叫苦。

这在卫生圈内也频遭质疑。几经讨论后，1997 年，《中共中央国务院关于卫生发展与改革的决定》定调，“我国卫生事业是政府实行一定福利职能的公益事业”。

然而，这份纲领性文件未能锁住医院的逐利之门。也就在那时，中国医院飞速扩张的大幕徐徐拉开。

《2009中国卫生统计年鉴》显示，从1990年到2000年的10年间，中国医院总数增加了1941所，新增床位29.78万张，而在2000年到2008年的8年间，中国医院总数即增加3394所，增设床位71.62万张。

现任上海市申康医院发展中心副主任的诸葛立荣，曾在2006年披露一组数据：上海市在“十五”(2001～2005年)期间医院总床位数89300 张，较“九五”(1996～2000年)期间增加了16200张，增长幅度22%；改扩建医院项目28 个，涉及医院22 所，建设总投资60 亿元，5 年超过过去50 年。

总量增长的背景下，各地医院做大自身规模的现象引人注目。

2003 年，长期亏损的北京金朗大酒店被神秘买家以3.36 亿元高价盘下，这里后来挂上了“同仁医院”的招牌。2004年5月，该院投资数亿元在北京亦庄建立的分院开业，实现了“东进金朗、南下亦庄”的战略。

北京协和医院在1995年之前，几乎一直只有600张左右床位。2002年，该院成功合并邮电医院，??2003年，其干部医疗保健基地项目获批立项，目前医院床位达到约1200张。该院2005年获得批准立项的门急诊楼及手术科室楼改扩建工程计划在2011年完工并投入使用，又将增加床位约800 张。 与北京同仁医院、北京协和医院邻近的北京医院，近几年亦对已有建筑作了大规模的建设和装修改造：2002 年完成门诊装修改造工程，2006 年竣工医院老北楼重建工程和科教楼建设工程，2007年完成医院综合楼建设工程，2008年完成医院南楼病房及手术室改造工程。

“这些百年老院、国家队大还不怕，问题是有一些医院盲目扩大，致使中国医院出现规模失衡。”中国医院协会医院建筑系统研究分会副会长、天津泰达医院原院长王铁林对本刊记者说。

王铁林是卫生部主编的《综合医院建设标准》(2008)的主要参与人。他因先后组织建设5家公立医院，被圈内人称作医院建设的“专业户”。

《综合医院建设标准》(2008)的《条文说明》指出了医院建设存在的问题：“在一个地区或一个城市的一个街区有多家医院同时存在，而在另一个地区或同一个城市的另一个街区却很少或没有像样的医院；为利用某块地皮或其他原因，在医院集中的地区又建一所医院；为了扩大业务范围，增加病床数量，同时存在于一个地区的多家医院又同时扩建、竞相扩大规模？???，上述情况在各地都不同程度地存在着。”

该《条文说明》提出：“一般情况下，不提倡建设1000床以上规模超大型医院。这是对国内外综合医院建设和管理经验的总结，也符合我国的基本情况。”

阎惠中的印象是：从上世纪90年代末开始，多数大医院从不足1000张床位扩大到2000张床位，有的已接近甚至超过4000张床位；很多中型医院也纷纷向1000张床位冲刺；不少小医院的床位数同样大大超出编制。

阎惠中认定：“中国医院已经陷入过度扩张的怪圈。”

隐忧

亦有观点赞同医院扩张。其依据是，大医院扩张有利于满足公众追求名院、名医的需求，在一定程度上缓解了看病难，而且“住病房总归比住走廊好”。

王树峰认为，大医院扩张有历史原因也有现实原因，有客观原因也有主观原因。“但我们必须要承认的事实是，它造成卫生资源和建设资金的不合理使用，导致就诊时间和医疗费用增加、交通不便等社会问题。”

他通过调研与综合分析认为，大医院床位应以不超过2000张为宜，“医院太大不利于管理”。

王树峰说，大医院里固然成熟医生比较多，但许多医生的精力除了临床，还要顾及科研、教学、管理等诸多方面，不得不大量依靠实习生、进修生出诊、管床。于是，慕大医院之名赶来求医的患者，可能面对的是大医院里的小医生，他们经验不足，且超负荷运转，医疗质量难以保证。

医院“贪大”，还带来了医院负债的隐忧。 据《2009中国卫生统计年鉴》，2008年，中国医院总资产约10191亿元，其中负债约3250亿元，资产负债率约31.9%。

负债经营是市场经济条件下，医院为提高经济效益、实现规模经营而采用的一种经营方式。

客观而言，靠负债发展是很好的融资形式之一，它可以在短期内解决医院发展资金不足等问题，但它是一把双刃剑——适度负债能够帮助医院快速发展，过度负债则可能使医院濒临破产的深渊。

王树峰说，“医院究竟负债多少合适，目前尚无定论。但是，医院的扩张倘若是盲目的，并且因此背负了巨额债务，那么其财务风险不可小视，甚至可能直接导致不理性的医疗创收行为，加剧看病贵。”

阎惠中的忧虑是，从卫生事业的全局看，医院“贪大”，客观上为病人向大医院集聚提供了便利，大医院一家独大，而中小医院利用不足、社区医疗发展缓慢，势必导致医疗资源浪费，使整个卫生系统不得不支付巨大代价。

“别看大医院的日均门诊量动辄八千、一万，但多数处理的是感冒发烧、高血压之类的常见病、多发病，大医院忙忙碌碌，往往却是在看小病。”

王树峰说，大医院看小病、大医院小医生将直接导致公众产生“看病难、看病贵”的抱怨——大医院的收费肯定比小医院高，而且到大医院看病相对会比较困难，找知名专家更是不易。

因为这种情况不符合卫生战略的长远目标，王树峰相信：“大医院门庭若市不可能是永久性的。”

他分析说，随着国家对社区和乡镇医疗机构的扶持从而提高基层医疗水平，腔镜、介入等医疗新技术的应用使疾病在门诊得以治疗，各种信息网络技术的发展使患者分流，以及公众预防保健和健康意识的觉醒等，目前大医院“一号难求”、“一床难求”的局面将被从根本上改变。“在不久的将来，中国大医院将不再是挂号难、住院难，到那个时候，你就会发现医院太大，也是会闲置的”。

“向病人开刀”

然而，没有人能够预料，医院规模太大的副作用将会在何时出现。相反，对医院院长来说，“一大就富”的逻辑却是触手可及。

“扩大规模是对医疗市场需求的应答，同时也有进一步细分专科与新建科室的需要，不过我国大医院的过度扩张，深层动机往往是为了多收病人，增加收入。”阎惠中说。

在他看来，一般的规律是，当边际收入小于边际投入时，规模扩张就会停止，但由于大医院的绝对技术优势，只要摆上病床，就会有病人入住，“这几乎是一个赢家通吃的局面，从当地的社区医院吃到中小医院，甚至是中小城市的医院，反正不愁市场。” 不愁市场，使医院即便在政府投入不足的情况下，也往往能够顺利获得扩张所需的资金，并最终偿还贷款。虽然这些钱的来源，“是一个不言自明又不便明言的问题”。

阎惠中解释说，医院扩张的钱，无外乎“背靠政府”(政府补贴)、“面向市场”(市场融资)等方式，其中，通过银行贷款筹集资金最为普遍，而银行也看准了医院的偿贷能力。

至于医院偿还贷款的钱从何而来，《医学与哲学》前主编杜治政，在2005年撰写的《约束大医院无限扩张的冲动》一文中说：“当然有赖于病人的收费，开辟向病人收费的新项目，向病人开刀。”

在这篇被广为引用的文章里，杜治政写道，“扩张1000 张床位所需要的2亿？?3亿元的资金，他们一般在3??4年内就可偿还。一般来说，一个1000床位的医院，一年的毛收入一般在7亿？?9亿元之间，而维持2000至2500人的一个医院，扣除工资和医疗成本外，又不需纳税，利润一般至少在几千万至亿元之间。正是如此丰厚的利润空间，激发了大医院院长们无限扩张欲望。”

换言之，为医院规模扩张的买单者，是千千万万的患者。

阎惠中说，患者走进医院，仍然信仰专家，但又分不清专家的哪句话出自真心，哪句话在推销过度诊疗，看病贵让很多人难以承受，少数人不可忍受，甚至向医护人员动了刀子。“这种医患关系，新中国建国以来未曾有过，国外也很少见。只要大医院主要靠医疗收入继续扩张，就证明其在逐利的道路上并未放慢脚步，医院的高收费尚未伤筋动骨。”

“产权关系非常不清晰”

“我从来没感觉到医院负债给我的压力。”做过25年公立医院院长的王铁林说。

他告诉本刊记者，在现行制度下，医院院长基本能够对医院建设说了算。

“公立医院的产权关系非常不清晰。”王铁林说，理论上，公立医院的所有权归政府，经营权、利益分配权归医院，但实际上，由于作为所有者的政府没有对作为经营者的医院提出具体明确的要求，等于在事实上基本放弃了自己的权利，由经营者全权代表。

“这就带来很大的问题。”王铁林说，医院院长搞建设，搞砸了总有各种理由推脱，搞成了就是自己的政绩，收益很大，风险很小，医院院长自然乐此不疲。他不会去考虑把规模做大会不会给治理“看病难、看病贵”的大局添乱，他只会盯着自己医院账上的钱有没有增加。

医院院长在搞基建、搞工程中贪污腐败的案件亦不时见诸报端。

阎惠中说，一些医院院长的施政纲领通常是“头一年是质量年，第二年是管理年，第三年是发展年，第四年就是效益年”，或者是“第一年打基础，第二年成规模，第三年上水平，而后就是国内一流、世界一流”。

他评论道：“这是一个短周期，一流的大医院能如此速成吗？我认为，这种规划(的期限)正相当于一届班子的任期，它显示了领导们对业绩的追求。”

一位不愿透露姓名的大医院院长告诉本刊记者，他在组织建设医院工程时，常常遭遇各科室主任“加病床”、“加病房”、“加病区”的要求，“有时候甚至拍了桌子”。“他们提出了很多理由，其实有道理的只有一个，那就是科室太小不利于科研，培养不了大医生。但是，是不是所有科室都要搞得那么大？这里有没有追求科室业绩、追求个人在同行中的地位的因素呢？”

2005年，时任卫生部统计信息中心主任的饶克勤，在接受《健康报》采访时分析道，“我们对院长的政绩的考核指标，主要是治了多少病人，业务收入多少，有没有添核磁，有没有盖新楼？而且医院要想得到国家投入，只能通过增加床位，搞建筑项目，得到补助。这种管理方式也诱导医院扩张。”

阎惠中直言不讳：“到目前为止，国务院提出了解决看病贵的问题，提出了转变医院经营机制问题，但在卫生改革发展的舞台上，继续上演着过度扩张的剧目，主要角色仍是大医院，高潮依旧、掌声依旧。”

追问声中，“2010年全国医疗服务监管工作会议”上传出评审三级特等医院的消息。马晓伟解释道，“三特医院绝不是强调医院规模，不能盲目攀比硬件，而是要通过评价，把那些规模适中、管理高效、质量安全优异、人民群众满意的医院遴选出来。”

事实上，中国自1989年将医院分为三级九等，实行分级管理后，1999年，卫生部已经作出暂停医院评审的决策。很重要的原因是，在评审过程中，一些地区的医院为达标出现造假、甚至不顾客观条件拼硬件等不良趋向。

在大医院扩张热中，三级特等医院的评审，将续写怎样的段落？□

公立医院“特需”病

“中国医院建设存在宾馆化的倾向，要注意，国外的医院也没说宾馆化，人家提倡的是人性化”

文/《瞭望》新闻周刊记者张冉燃

昭昭的妈妈最近很是纠结。

2岁多的儿子被查出腺样体肥大，在北京跑了好几家大医院，有医生说幼儿长期鼻子不通畅会造成面部变形，影响智力，甚至可能得中耳炎，建议手术切除。

“我想在北京儿童医院做这个手术，但医生告诉我，要住院得排队，而且术后不能陪床。这么小的孩子独自住院，又是一个要全麻的手术，我们怎么也不放心。”

医生提供的另一种方案是，去该院国际部就诊，那里能很快安排手术，而且允许术后陪护，但所有费用估计要3万多，是常规费用的三四倍。

辽宁省糖尿病治疗中心院长冯世良对此评论道：“这种收费显然是为少数富人服务的，但它却侵占了有限的公共医疗资源。”

冯世良系中国资深糖尿病专家，他为公众所知却是在2009年全国两会上炮轰医院特需医疗，提出取消医院的专家门诊、VIP病房等。

在提案将近一年后，冯世良仍然感到“孤掌难鸣”，虽然他得到了一些医学名家的支持：“我们都认为，新医改既然强调公益性，那就应该让已经泛滥的特需医疗、VIP病房统统退出公立医院。”

这个观点如被采纳，显然会动摇卫生界既有的“利益格局”。

冯世良对本刊记者说，“当时就有政协委员告诉我，在另一个医卫界政协小组会议上，有人说我唱高调，他们医院不也有VIP病房吗？当了婊子还要给自己树牌坊。我听到后有点难受，怎么黑白不分呢？但我不怕这个，我很坚定。”

“医院是不是掉到钱眼里了？”

卫生部副部长兼国家中医药管理局局长王国强在2009年对媒体表示：“不赞成一刀切取消VIP病房，因为社会在不断发展与进步，医疗服务的需求也不尽相同。不过，医院提供VIP服务，必须保证是在不影响正常医疗服务的情况下开展。”

上世纪90年代出现的特需医疗，其前身多为外宾门诊或高干门诊。由于其取消了身份识别，而且增加了医院收入，曾被认为是医院改革的重要举措。

所谓特需医疗，多指医院在保证医疗基本需求的基础上，为满足群众的特殊医疗需求而开展的医疗服务活动，包括点名手术、加班手术、全程护理、特需病房、专家门诊等形式。

《中国医改·问题根源出路》一书写道：“在传统体制下，医疗卫生机构和文化、教育、科研机构同属于‘事业单位’，所有的开支都来自政府预算。从1980年开始的财政‘分灶吃饭’改革，对各级政府行政机关和科教文卫事业单位全面实行了‘预算包干、节余留用’的办法。但实际执行中，政府行政机关必然是‘包而不死’，真正包死预算的是科教文卫等事业单位的经费。在经济增长迅速的80年代，多年不变的预算包干结果，必然是科教文卫机构得到的政府事业费比重越来越小。”

该书第一作者葛延风，是国务院发展研究中心社会发展研究部副部长，他和他的课题组，在2005年对中国医改作出的“基本不成功”的结论，曾在社会引起强烈反响。

一个广泛的共识是，政府事业费减少的直接后果是，公立医疗卫生机构失去了稳定的经费来源。该书举例说，上世纪90年代以后，在中国大部分地区，政府拨付给公立医院的事业费，不仅不够支付医务人员的基本工资，甚至不够支付水电费。

在创收的巨大压力下，医疗卫生机构采取了将创收收入与小集团甚至个人收入挂钩、提倡扩大医疗卫生服务范围等措施。

1992年9月，国务院下发《关于深化卫生改革的几点意见》。卫生部按照“建设靠国家、吃饭靠自己”的精神，要求医院在“以工助医、以副补主”等方面取得新成绩。

于是，一系列能够带来效益的“新鲜办法”，诸如点名手术、特殊病房等经验，开始在医疗系统流传。

即便在当时，这也曾引起一场讨论，人们追问：医院是不是掉到钱眼里了？

特需之弊

质疑声中，特需医疗、VIP病房等纷纷在医院落地生根，甚至成为一些公立医院“发家”的武器。

一位不肯透露姓名的北京三甲医院的副院长告诉本刊记者，不能片面否定特需医疗、VIP病房的意义。

他认为，从市场需求看，特需医疗和VIP病房可以满足部分患者的需求，属于一种正常的服务提供；而从医院收入的角度看，在政府财政补偿严重不足的背景下，医院要保证正常运转，需要借助特需医疗和VIP病房；更重要的是，医院在救灾、城乡对口支援等公益性服务的提供方面，从来表现出色，说明医院并没有因为特需医疗和VIP病房而忽视社会责任。

“关键不在于要不要取消特需医疗、VIP病房，而是要研究如何用一种更合理、更透明的机制，去保障为少数富人提供的特需医疗、VIP病房不会对公众的就医公平造成威胁。”这位副院长说。

冯世良从5年前开始关注特需医疗、VIP病房等问题，他看到的情况是：“北京等地的大医院几乎都在搞特需门诊，挂号费普遍在100~300元。说实在的，好多外地患者到北京瞧病，不是冲着你暖气烧得热，而是奔专家来的。一上来就要300块钱，简直是当头一棒。”

他认为，中国的特需门诊已经呈现出四大弊病：

其一，专家名不符实。“有的医院专家甚至比普通大夫还多，因为只要拥有副主任医师以上职称的医生，都有资格出专家门诊，但专家的含金量并不是特别高。”

其二，专家“为钱服务”。特需门诊的挂号费往往按25%～40%提成，也就是说，一个300元的挂号费，专家本人一般能得75～120元，而且这部分收入不交税。“这对医生诱惑很大，大家都抢着出特需门诊。依我看，对于真正的专家，医院和政府已经在工资、奖金、津贴等方式上有所区分，就不必再靠特需门诊分钱了。”

其三，医疗质量与普通门诊差别不大。“都是同一个医生，难道他在出特需门诊的时候就比出普通门诊时突然更高明了？” 其四，浪费资源。一般来说，去特需门诊往往是有了疑难病症，而一些有经验的老专家退休后不再出普通门诊，或者是普通门诊的号实在挂不上，可现在的情况是，由于医院没有合理分流，任由病人自己选择，大量小病患者只要花钱就能看特需门诊，反而造成医疗资源浪费。

“宾馆化”

近年来，伴随医院的扩张势头，医院的豪华风越刮越猛，VIP病房正在追求“宾馆化”。

2009年，两条夺人眼球的VIP病房报道是：

当年3月，“广州中医药大学第一附属医院新门诊大楼现300平方米的超豪华VIP高级病房”。据报道，该院最高级的“VIP高级套房”布置得有如高级宾馆，除衣柜、沙发、茶几等家具，每个房间还配备液晶彩电1台(套间则有多台)，每位患者配冰箱、微波炉各1台，每个套间配保险柜1个。套房面积约为300平方米，包括主卧、书房、厨房、会客厅，书房配备电脑，实现ADSL高速上网，另配5间家属随从房。这样一套VIP房，每日房价高达3638元。

随后又有消息传出：安徽医科大学第二附属医院新建的高级病房区里，最豪华的“VIP高级套房”每天床位费800元，拥有一间可容纳20人的会议室，面积在200平方米以上，配套设施完善，还可“点”专家诊疗服务，几乎可以使用全院所有资源。若病人需要其他科室的医生看病，能够通过电话快速安排；若需要到其他科室化验，则可由护士陪同前往。

“中国医院建设存在宾馆化的倾向，要注意，国外的医院也没说宾馆化，人家提倡的是人性化。”中国人民解放军总医院原副院长王树峰说。

在2008年的全国两会上，有政协委员提出，医改方案应考虑实行分层医疗，允许搞特需服务。卫生部部长陈竺闻罢，即针对不少公立大医院以VIP病房为优质服务的卖点，直斥“在一个病区里面搞VIP病房，说得不好听，就是在恶化医患关系”。

陈竺表示，公立医院应承担基本医疗卫生服务中的急症、疑难重症，大医院不能光搞特需服务和高档服务。“搞一点(特需)是可以的，但公立的非营利的三级医院不能游离于基本医疗卫生服务之外。”

“说句实在话，地方上一些VIP病房主要是为当地主要领导服务的，也有院长用VIP病房这种资源到社会上搞关系网，但总体而言，医院主要图的还是经济利益。”前述不愿透露姓名的副院长说。

2008年末，“上海医学发展——现代服务业与国际医疗论坛”上传出信息，上海所有二三级医院均设置有特需医疗，2008年特需医疗服务占医疗服务收入比为7.31%。《上海国际化多层次医疗服务研究》显示，上海高端医疗平均容量测算为93.7亿元，而上海特需和高端私营医疗收入为12.4亿元。换言之，尽管上海医疗资源丰富，但大多数高端医疗服务对象的需求不能满足。

特需医疗、VIP病房里的巨大收益自然会落入卫生部的视野。在2007年的全国卫生工作会议上，卫生部提出，政府应介入管理，重点控制特需医疗服务的总量。

时任卫生部部长的高强表示，要对公立医院开办特需医疗服务实行必要的调控和干预，用于特需医疗服务的病床数不得超过总床位数的10%，防止盲目扩大特需医疗服务规模，影响基本医疗服务供给，同时，清理和规范公立医院开办的特需医疗服务项目和内容，公立医院从事特需医疗服务取得的收入，除弥补医疗服务成本外，应建立医疗救助基金，用于解决弱势人群的就医困难。

这个建立“医疗救助基金，用于解决弱势人群的就医困难”的思路，其实质是希望将特需医疗变成促进医疗公平的“社会调节器”，也就是人们戏言的“劫富济贫”。

“想法很好，问题是你相信医院真的会用从富人那里收来的钱去帮助穷人吗？在目前信息公开的程度下，你连医院收入多少都很难知道，你怎么知道它拿出多少钱去帮穷人？”冯世良说。

冯世良对已经写入《医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009－2011年)》的条文——“公立医院提供特需服务的比例不超过全部医疗服务的10%”——忧心忡忡：“你只要允许公立医院搞创收，那就意味着它将会是一匹失掉缰绳的马。”

冯世良说，“对这个10%的总量控制，我仍然坚决反对。因为它从根子上说，挑战了公立医疗机构的公益性。”

“按钱分配”

豪华风下，中国城乡二元经济在医院的体现非常直观：一方面，一些大医院有“大市场”做保证，日进千金、豪气充溢；另一方面，部分农村的乡镇卫生院经费短缺、度日艰难。

“目前国内各级医院都在借医院扩建之机，推出VIP病房，硬件设施堪比五星级酒店，每天住院价位几百数千不等。本来8个人甚至更多病人可住的病房就让一个人住。这实质上是将优质医疗资源出售给了经济条件比较优越的群体。要知道，公立医院的医疗资源是有限的，设置了VIP病房，势必以压缩其他医疗资源为前提。”冯世良说。

他进而表示，在目前大医院人满为患，群众看病难、看病贵问题突出的今天，医院为满足社会上少数群体的特殊要求，将病房设置成贵宾病房和普通病房，实际上是把入院就医的病人划分成三六九等，让有钱人享受VIP待遇，也背离了医院对病患一视同仁的宗旨。

他强调，既然是公立医院，就不能对公共医疗资源实行“按钱分配”。因为公立医院花的是纳税人的钱，这就决定了它只能走“公众路线”而不能走“特需路线”。“不要说我们有自己的国情，有钱人只占全国人口很少的比例，即使是老牌发达国家，人家的公立医院也是定位于满足大多数普通民众的就医需求。”

冯世良说：“有钱人当然有购买‘高端服务’的自由，但请到民营医院去买，否则，让高端医疗占用公立医院优质资源，势必降低普通患者的可及性，从而侵蚀社会公平。”

这又是一个巨大的矛盾——

由于长期缺乏良好的政策环境，如人才设备引进受限、税收负担不平等、监管尺度不一，中国的民营医院，不乏依靠虚假广告、医疗欺诈等饮鸩止渴的方式艰难生存者，在公众心中形象不佳。

2008年末，时任复旦大学医院管理研究所所长、上海申康医院发展中心副主任的高解春，在“上海医学发展——现代服务业与国际医疗论坛”上强调，“目前上海高端医疗离不开公立医院的技术优势，民营医院尚不能满足高端医疗服务的需求。”

换言之，即便公立医院愿意退出争夺，民营医院尚无条件独自享用特需医疗这块诱人的蛋糕。

此种现实下，对于北京儿童医院开出的两种选择，昭昭妈妈非常为难：“我们仍然举棋不定。”□

“说实在的，现在我们的制度很扭曲，说是计划经济，但没按计划做，说是市场经济，也没按市场做，这就让院长挺难办”

文/《瞭望》新闻周刊记者张冉燃

曹荣桂从卫生部副部长的位置上退休已近10年。

与本刊记者说起当前卫生改革存在的一些不良现象，他仍然会起急：“我今天说这些都算白说，跟你说也没用。”

他现在是中国医院协会的会长，是近2万所医院院长的代言人。

这个身份，让他对自己在卫生部机关将近16年的工作，有了新的体会：“现在回想，当年由于国情限制，有些工作确实不太到位。”

2月3日，国务院常务会议讨论并原则通过了《关于公立医院改革试点的指导意见》。这意味着，公立医院改革这场重头戏即将开演。

2月4日，在那间紧邻马路、窗户朝东的办公室里，曹荣桂就公立医院的改革问题接受了本刊记者的专访。

“不要过度在规模上做文章”

《瞭望》：你在2008年撰写了《中国医院改革30年》，我注意到你并没有简单地把医院数量的增加看作是医院改革最重要的成就之一，你是怎么思考的？

曹荣桂：改革开放以来，中国医院数量增加很快，已经接近2万所，这是事实。同时，单个医院规模扩大，这也是事实。而且更重要的是，扩大的主体是城市医院，尤其城市大医院扩张比较多、也比较快。 一般来说，二三十张床、有简单的分科大致就可以叫医院，当然这是小医院，大医院甚至能够达到4500张床，那么，从卫生改革的全局来看，究竟是增加一个4500张床的大医院有利，还是增加几百所二三十张床的小医院有利，这需要结合具体情况细致研究。

而且，我更关注医院整体素质的提高和服务能力的提升，而不仅仅是数量的增加。也就是说，单纯数量的攀升并不意味着医院改革的成就。

我们要清醒看到，我们国家的每千人口床位数、人均卫生费用、以及卫生总费用占GDP的比例等很多指标都还低于世界部分国家平均水平，只有每万人口医生数与世界部分国家平均水平基本持平。

我想，医院的发展只有紧紧扣住不断满足公众医疗需求这个核心，包括硬件设备改善、队伍整体素质提升、医疗技术水平提高、管理服务水平优化等，这样的发展才是合情合理的。

《瞭望》：你刚才特别提到城市大医院扩张比较多、比较快，你认为目前大医院的规模发展有没有失衡？

曹荣桂：这个问题据我所知，卫生行政管理部门，包括我们协会都非常重视。

我们一直主张，中国医院应该保持适宜规模、推广适宜技术。我认为这样的发展才是正常的。但是，我们要承认，我们的管理到目前为止仍然相对滞后。比如，我们国家应该有一个中长期卫生发展目标，计划好到什么时候实现每千人口多少床位、每万人口多少医生、多少护士等。然后，各省再根据国家的宏观框架，结合当地的经济社会发展水平、疾病谱等情况，制定本省的发展规划。接着是各地市等再做自己的规划。

我想，如果我们有这样一套从上到下的规划，就能够帮助各级、各类医院找准自己的定位。比如大学医院、省人民医院，就要把工作的重点放到处理疑难重症上，同时承担相应的教学科研、预防保健任务。有了这样的定位，再去设计医院的规模和床位，这不就适宜了？

现在有一个很不好的倾向，就是大家都在比规模。我不好说这是恶性竞争，但这种竞争不是非常健康。有的甚至是在盲目地追求规模大，我是坚决不赞成的。这也是我刚才讲的，我们主张走以内涵为主的发展道路，关键是要提高医疗技术人员的素质、技术水平、服务能力、服务态度等，同时，我们要有相应的设备、相应的环境，这才是合情合理的发展。

《瞭望》：你认为大医院多少床位比较合适？

曹荣桂：很难说多少张床是最合理的。过去我们说大医院有500~800张床就合适了，因为过去的管理理念是希望面对面管理。现在的医院管理，从理念上说更强调信息化，这就大大提高了医院有效管理的可能性。而且医院的管理水平跟团队的执行力有关，也许对很多医院来说，二三千张床的管理难度已经比较大，但也有一些医院把三四千张床管理得很好。但我还是要强调，我们不要过度在规模上做文章。

“医院建设不要追求超前” 《瞭望》：有人认为，医院总想做大规模是因为有一种“一大就富”的逻辑？

曹荣桂：“一大就富”这个说法有一定道理，但并不全面。应该说，发展思路对了就有效益，否则麻烦更大。

我常说，医院要不要扩大、盖大楼要做调查研究，要看当地有没有医疗需求。从宏观上，要考虑每年的门诊量、住院人次大致是多少、当地人群的发病情况等，如果当地的医疗需求不足，你就是把协和(北京协和医院)搬过去也不成。

当然，当前大医院的医疗的确存在一定的服务潜力、服务需求。比如国家通过各类医保措施的引导，老百姓的医疗需求在逐渐释放。再如，从老百姓的看病习惯上说，他会认为去大医院看病相对还是比较放心。虽然国家对基层医疗机构的设备、设施有了很大投入，但总体上基层医疗机构的人员水平还有待提高，所以多数情况下，患者往往愿意去大医院看病。

在这种局面下，技术实力相对比较强的大医院自然不愁没有病人，于是，大楼就盖起来了。

但从另一个方面来说，如果你的医院根本没有太多技术人才、仪器设备也不行，那么你即便盖起了大楼，老百姓也不会来，到那个时候，各种维持费、运行费，甚至还可能要还银行的利息，那就很困难了，所以，也不是大了肯定就能富。从我们掌握的情况看，实事求是地说，扩大的医院不少都得到了好处，但也有不太行的。

《瞭望》：一些媒体报道显示，不少医院在扩大规模的同时，把特需病房搞得非常豪华，你怎么看？

曹荣桂：我历来主张医院建设不要追求超前，适合就好。我不赞成把病房搞得太豪华，患者是到医院来治病的，首长要疗养也绝不会到你医院来，因此，根本没必要把病房装修得太豪华。

不过，特需医疗并不是说医疗质量会高多少，而是说为你看病提供的服务、条件相对比较好。社会上有人愿意多花钱买服务、买环境你也不能不让，而且说实在的，特需医疗也是医院获得补偿的一个方面。

现在有人批评医院宾馆化的倾向，可你想想，大家生活水平都提高了，你就是出差住宾馆不也希望住个单间，那么，很多人在住院的时候自然也会提出自己单独住一间，我觉得也可以理解，毕竟国家的办公条件都改善了，住院条件改善一下也未尝不可。

从国际上看，日本等地的公立医院也有特需服务，也靠多收点房费获得一些收入。日本对公立医院的保险给付卡得很死，但医疗技术、医疗成本的上升也是客观事实，那么它就允许公立医院开展特需服务，但要把特需病床的比例控制在一定范围内。

我想，特需医疗只要不超越目前经济发展水平，还是应该允许的。

《瞭望》：今天有一家媒体的消息还在说广东某医院原计划建一座30年不落后的医院，似乎医院建筑超前设计并不是个别的。

曹荣桂：我没有看到具体的报道。如果是从医院建设的理念、功能、流程等考虑，满足医疗服务及管理的需要，可能是设计的目标追求，也可能会起到宣传的作用；如果仅从医院建筑设计角度，豪华超前，我是不主张的。这是对医院建设要求的片面认识。这可能是它前期论证不充分，也可能是信息掌握不全。就像买股票，如果你知道马上就要跌你肯定不会买。那么他盖房子的时候如果知道不会有人住那么他肯定也不会盖。

“不能都怪院长”

《瞭望》：你曾在北京大学口腔医院当过院长，你现在也接触过很多公立医院的院长，你觉得公立医院的院长好当吗？

曹荣桂：很难当。比我那时候难当多了。

现在回想，我那个时候的院长是比较好当的。国家给工资，只要头年做好预算就行了，从不担心职工工资能不能按时发。如果要买设备，那就打报告，批准就买，不批准就不买，如果要盖房子，也是打报告，批准就盖，不批准就不盖，反正不用自己投一分钱。院长没什么权力，我说哪怕是买3尺红绸、一个闹钟，或者房子破了要修，都要写报告。

那时候当院长没什么权力但也没太多压力，心思主要都放在业务和技术上，想着如何做好医疗、教学、科研工作，有点时间就是看看书和文献。

那时候我的工资78块，只要是同一年毕业的所有人都是78块。我做院长、你做普通大夫、他做校长都是这个钱，大家也没什么好攀比的。

当然，后来医院开始用6块钱奖金去调动大家的积极性，但总体而言，大家对工资、赚钱没什么想头，也没这么多唆事。我记得，当时有一个南洋的人到我们医院看牙，非常满意，人家就送给医生一把折叠伞，这可了不得，为这个把人家批评好多次，那时候，送个电影票就算是搞不正之风了。

现在的院长就很难，运营、业务、筹资等很多事情都要管、都要操心。

《瞭望》：有人说，现在公立医院院长的权力很大，要盖楼基本上自己就能说了算？

曹荣桂：这个情况是有的。但你要看到，院长辛辛苦苦地让员工多劳动，比如外科大夫基本都是工作10个小时以上，但只给人家发8个小时的工资，他有点钱就想着要盖个楼、买个设备，可是楼呀、设备呀，那可都是国有资产，院长自己没有份、员工也没有份，然后可能还有人要批评他盖大楼、买设备。所以我说院长很可爱。

我感觉，医院的整体医疗服务质量比别的行业好多了，有时候我出门办事，说半天人家都不理，医院的医生护士不理睬病人的情况是很少的。

我跟你说，我们医务工作者这个队伍还是很可爱的，不说别的，我到现在都没有上午上厕所的习惯，那就是我在当医生出门诊时形成的。当然，这支队伍也会有一些问题，我想什么事情都没有绝对完美的，慢慢来吧。

《瞭望》：很多人会认为院长热衷盖楼，是因为他们渴望业绩？

曹荣桂：当然，院长也想有成绩，而且从目前的评价标准看，盖大楼确实算有成绩。坦率地说，医院盖大一点，条件好一点，来的病人多一点，员工待遇好一点，院长脸上自然有光，要不然人家就会说谁谁当院长的时候大家都吃不上饭，这话可不好听。

不过，如果严格按照规定，医院作为事业单位，它是没有偿还能力的，银行根本不应该把钱贷给他，但实际情况是，银行行长往往跟在院长屁股后面要把钱贷给他。中国的很多事情说不清楚。

《瞭望》：你的意思是，院长能够做主盖楼，但你不能怪他总想着盖楼？

曹荣桂：不能都怪院长。院长也是希望好好服务、多服务，但如果按很低的水平做，它正常运行都维持不住，就别说养人才了。

《瞭望》：你的协会很重要的一块工作是做医院管理评价，从评价标准方面能不能对这个问题有所突破？

曹荣桂：我们的评价标准并不强调硬件，也很关注软件。但医德、医风很难量化，我们的指标体系里有一个指标叫社会满意度，怎么让这个指标更加科学是我们目前的一个研究项目。

现在医院院长最头疼的就是医患纠纷，我几年前就说，医患纠纷是很多社会问题在医疗部门的爆发。比如，有的人下岗、或者对工资待遇不满意等，他们又不幸患病，人有病本来就痛苦，再加上知识不对等，可能医生一显得不耐烦他就爆发了。其实，真正技术上、质量上造成的医患纠纷也有，但不是最多的，往往是因为沟通不够、处理不及时。

为什么协和、同仁、北京医院在同一个区域扩张

《瞭望》：你刚才也提到卫生区域规划对控制医院规模的重要性，我想知道，你1986年在卫生部计财司时就推过卫生区域规划，为什么现在都还没有实现？

曹荣桂：关键是卫生区域规划没有法律效力。

从财政体制看，中国的医院基本是按照政府机构来设置的，即中央属、省属、地市属、县属医院等，那么，在上世纪80年代财政分灶吃饭后，各级医院由本级财政支持；此外，从投资主体看，医院有企业的、有部队的、还有教育部等其他部门的。

面对这种条块分割的现实，如果卫生区域规划没有足够的法律效力，那么，作为卫生行政部门来说，它很难进行有效调节。换言之，地方卫生行政部门管不了本地其他系统、其他级别的医院的发展。比如，某部委愿意出钱盖医院，卫生行政部门虽然认为这里的卫生资源已经非常充分了，但它基本阻止不了。我们在上世纪90年代就提出卫生区域规划起码要有地方人大立法。

作为一级政府的主要官员，他肯定希望做出成绩，但他一看，别的好事前任都做完了，那么，我就建个医院、盖个大楼吧，人家说起来这是谁谁当市长时盖的，出名又快，见效也快，给钱就能盖好。这种又好做、又得民心的事情，如果市长想做，那么本级的卫生局长能不听吗？

《瞭望》：那么，现在20多年过去了，卫生区域规划仍然只是一个概念？

曹荣桂：我只能说，大家都在做，但我至今没看到一个好的卫生区域规划拿出来。到目前为止，卫生区域规划也没能突破法律效力等问题。

我记得，卫生部从上世纪90年代就提出两条，一是医疗机构的属地化，即凡在我地盘上的医院都归我管理，二是“老机构老办法、新机构新办法”，也就是说，对老机构逐渐调整，不准它任意发展，对新机构来说，不论谁投资，就看这里需要不需要。

我今天说这些都算白说，跟你说也没用。

大家都知道，北京东单地区紧挨着3个三级甲等医院——北京协和医院、北京同仁医院和北京医院，布局的不合理是历史造成的。应如何发展呢？他们都是我国著名的老医院，根据各自的定位与特色、医院功能的需要，发展以内涵建设为主的路子为宜。可实际怎样？这几年这3个医院都在大发展。这3所医院，协和、北京是卫生部属的，同仁是北京市的，大家眼皮子底下的事都没统起来，可见落实区域规划之难。

再说这新机构新办法，我当时也问日本方面，人家自己出钱给你盖医院，你怎么做到不让人家盖？他们回答说，简单，我们先是劝导，告诉投资人这块地方医疗资源已经饱和，投资回报率比较低，然后提供其他地方建议他投资，如果还不听，那也有办法，医保不让你加入报销就成，我们行吗？

会不会“既吃财政、又吃病人”

《瞭望》：你刚才也谈到，院长要操心医院的运转、筹资，如果院长的心思都在这里，医院的公益性将如何保证？

曹荣桂：所以我说问题的关键是政府补偿不到位。补偿机制合理了，医院就可以提供低于成本的服务，这不就公益了。换句话说，医院公益性的好坏主要不取决于院长，而取决于政府，医院补偿机制完善了，医院公益性就有保证了。

《瞭望》：你说补偿机制完善了，医院的公益性就有保证了，可很多学者会担心医院“既吃财政、又吃病人”？

曹荣桂：我认为，院长并不愿意当商人，他还是想当管理者。但在目前的体制机制下，他首先要考虑的是怎么把工资给大家发出来，调动大家的积极性。那么，你也知道，在很多医疗收费低于成本的情况下，他不得不通过药品加成、大型设备检查等方式，去补偿那些低于成本的收费，以求保住成本，进而略有盈余。 换言之，从主观上说，院长何尝不愿意做好人，但问题是你的补偿机制不健全，他很难实现去当好人，因此，就需要把最基本的制度理顺。

我们还可以回到开头说的大医院扩张的问题。我想你站在北京协和医院、北京同仁医院、北京医院院长的位置上，你会考虑做什么？你肯定会想怎样尽量让慕名而来的老百姓都挂上号、看上病，别让号贩子在中间挣钱。那对他们来说，可能就要发展规模，甚至会专门去盖一个挂号的房子，解决大家在地上打铺盖排队的问题，让大家能有把椅子排队。你也可以说，由于我们医疗服务体系不均衡，逼得大医院院长去动脑子想办法，千方百计要多看病人。

《瞭望》：大家都很关心医院的补偿机制。但很多信息表明，政府显然补贴不起所有医院？

曹荣桂：问题恰恰就在这里。我们强调要以公立医院为主体、主导，但事实上，我们又养活不了这么多公立医院，那么怎么办？

我的看法是，政府要想好自己能养多少(公立医院)，能养好多少，定下来你就好好养，让它好好落实公益性的责任，剩下的，你给它政策让它进入市场，同时尽你监管的责任，这不就把这盘棋下活了？

现在的问题是，一说要把一部分政府办的医院放掉，让它进入市场，好像谁都负不了这个责任、下次海选上不去了似的。

你明明知道养不起，可你摆在那里的政策又把老百姓的胃口吊了起来。现在老百姓跟医院的矛盾这么大，那是医院在代人受过呀。

我是觉得，政策不是给人看的，它要指导实践，要能落实，否则，政策制定得挺好，但就是不能落实，那也见不到政策的效果。也就是说，文件精神不要跟现实对不上号，如果总对不上，那么大家讨论起来，有的人说政策是怎么说的，有的人说实际是个什么情况，大家各执一词，就越来越说不到一块去。

《瞭望》：除了放掉一部分公立医院之外，还有没有别的办法？

曹荣桂：如果现阶段政府补偿不能完全到位，那就要在政策上调整合适。

现在的情况是，医疗收费价格往下砍很容易，只要一纸文件就都下来了，但如果要升，讨论好几年都升不上去，广东就是很明显的例子。一开听证会，老百姓谁愿意升？

我们的定价机制不是很规范。老百姓反映多了就给你砍一刀，为什么砍？说不清。3年前我去一个发达地区，这里某项大型设备的收费一下砍成了全国最低的，我问有关同志根据什么原则定的这个价，人家回答很简单，说我们也不知道医疗收费的水有多深，先砍一刀再说。

当然，以药补医、大型设备检查高收费等定价机制本来也不好，医院愿意进贵药、愿意买个CT多让患者检查跟这个机制有关系，砍砍也是应该的。但真说起来，这些服务项目是国家定的，服务收费的标准也是国家定的，按这个价格收费怎么能骂医院？要说也只能说这价格定的不合理。

其实，很多行业都希望政府提高管理水平。我作为一个在政府管理部门工作过的人，现在回想，当年由于国情限制，有些工作确实不太到位。

《瞭望》：你对刚刚通过的《关于公立医院改革试点的指导意见》有什么评价？

曹荣桂：文件提到了管理体制、监督机制、补偿机制、运行机制，我认为这4个体制机制的提法非常好。

这4个体制机制的提法说明，搞好公立医院改革，关键在政府，而不是医院，政府应该承担起相应的责任。

比如，管理体制、监督机制、补偿机制这3个方面都主要靠政府来做，只有运行机制需要医院自己调整，包括人事制度改革、医疗质量管理、降低运行成本等，但我想，这对医院来说并不算大问题，医院肯定能努力做好，都没问题。

我认为，现在院长的素质、水平都很高，国外好多管理理念、管理工具等，大家也都在学、都在做，大家还是很努力的。关键是要把体制机制理顺，给院长创造一个良性竞争的环境。说实在的，现在我们的制度很扭曲，说是计划经济，但没按计划做，说是市场经济，也没按市场做，这就让院长挺难办

市医改办关于赴安徽芜湖江苏镇江考察学习的调研报告

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加入时间：2011-1-4 15:58:08

德州市发改委

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为学习借鉴外地成功经验，积极稳妥地推进我市医药卫生体制改革，11月19日至23日，副市长、市医改领导小组副组长康志民带领实施基本药物制度的县（市、区）及市医改督导组负责同志一行24人，赴安徽宿州、芜湖和江苏镇江、连云港两省四市考察学习基本药物制度实施、医疗保障体系建设、医疗卫生服务体系建设、公立医院改革等工作。短短五天时间，考察团边看边思边议，深受教育和启发。现将学习考察情况报告如下。

一、两省四市医改工作的主要特点

两省四市抢抓国家深化医改机遇，解放思想、立足实际，五项重点改革任务，特别是实施基本药物制度和公立医院改革工作走在了全国前列，主要有五个特点：

（一）标准化建设，集团化发展。两省四市均把基层医疗卫生机构标准化建设作为提高基层医疗水平、方便群众看病就医的着力点。芜湖市近年来投入1559万元，完成了12所镇卫生院和120个村卫生室的标准化建设任务。镇江市投入3500万元，完成了两大集团所属的14家城市社区卫生服务中心提升工程，初步达到国家建设标准。芜湖镇江两市全面推进镇村一体化建设，将原来县、镇、村三级医疗机构改为县级医疗机构、镇村一体化的基层医疗两级卫生机构。同时，大力推进城市医院和社区卫生服务机构分工协作机制建设，增强大医院对社区的辐射帮扶作用。镇江市确立医疗集团化道路，于2009年11月组建以资产为纽带紧密型的江苏康复医疗集团和以技术为纽带松散型的江苏江滨医疗集团。将城市社区卫生服务机构纳入医疗集团，医疗集团对社区卫生服务机构临床医疗技术等进行帮扶，实现了医疗集团优质资源适度向社区转移，集团各医院开通社区卫生服务机构双向转诊绿色通道，使小病在社区、大病进医院、康复回社区得到有效落实。

（二）品牌化战略，规范化布局。两省四市主动顺应行政区划和城市布局调整，通过迁移、改造、新建等方式，合理规划优质医疗资源布局。芜湖市在城东区投资5.7亿元新建市第一人民院新院区，在城南新区投资4.3亿元新建市中医院新院区，在城中区投资4.4亿元新建市二院门诊住院大楼，在城北区投资4亿元新建弋矶山医院门诊住院大楼，优化市区优质医疗资源的布局。镇江市在南徐新城建设规划中将医疗资源配置作为重要内容，新建市二院，规划迁建、新建和扩建市精神卫生中心、儿童医院、中医院、妇幼保健院。镇江市打造“集团”品牌，两大集团分别以镇江市第一人民医院、江苏大学附属医院为核心，以专科医院、社区卫生服务机构为成员，进一步实施集团内医疗资源的布局调整。

（三）强调政府责任，倡导公益性回归。两省四市均高度强调政府在基本医疗卫生制度中的责任。一是加强组织领导，成立强有力的领导班子和工作班子。芜湖市深化医药卫生体制改革领导小组由市委书记任组长，公立医院改革试点领导小组由市委副书记、市长任组长，分管副市长任医改办主任，卫生、发改、财政、编办、人社等部门负责同志任副主任，形成了指挥协调有力的领导体系，出台了一系列配套文件，保证医改重点工作的顺利推进。二是加大财政投入，体现政府在提供公共卫生和基本医疗服务中的主导地位。镇江市2009年以来投入4.5亿元，用于市区公立医院基础设施建设。芜湖市逐步完善公立医院经济补偿政策，明确规定，从2008年开始，市财政连续五年每年投入不少于5000万，支持公立医院加快医疗基础设施建设；各医疗机构2000余名离退休人员全部剥离进入社保，财政继续拨付给医院每年4000万元事业经费。芜湖镇江两市均对市域范围内的市属医院、省属医院及部队医院实行同等的政府购买服务、科技人才扶持、重点学科发展政策，给予专项补助。

（四）立足自身实际，推行体制机制创新。两省四市在把握医改指导思想、遵循基本原则的基础上，特别注重结合自身实际，进行制度创新。一是创新医药分开制度，切断医、药利益链。芜湖市成立了市医疗机构药品管理中心，负责全市药品招标采购管理，将市属8家医院药剂人员全部划转至中心统一管理，各医院药房改为药品调配中心，医院不再卖药。通过药品集中招标采购和执行下降5个点药品加成进行销售，2009年实现减轻群众药品费用负担6117万元。二是坚持率先发展，全部实施基本药物制度。镇江市6个辖市、区和新区基层卫生机构全面实施基本药物制度，成为全省首个全部实施基本药物制度的省辖市。所辖市和丹徒区所有基层医疗卫生机构执行国家和省目录599种，村卫生室执行国家目录307种，镇江市区在全部使用国家和省目录的基础上，继续保留原来已对群众执行零差率的药物品种，共对777种社区药物实行零差率销售。三是创新工作机制，提高运行效率。在公立医院管理机制上，两市均通过集团化改革，建立起法人治理结构。镇江市两大医疗集团分别成立理事会和监事会，市政府委托卫生行政部门履行出资人职责，理事会对出资人负责，集团医院院长对理事会负责，实施管办分开、分层考核。同时，实施医院人事分配制度改革，建立绩效考核体系，激活内部运行机制。四是建立补偿机制，调动医务人员积极性。镇江市为有效解决药品零差率销售后社区卫生服务机构的收支缺口，采取由医疗保险机构按有效就诊人头定额核拨的方式，对社区卫生机构取消的药品加成收入给予弥补。不仅保证了基本药物制度的顺利实施，引导病人合理分流，而且也可防止低效率、“大锅饭”的现象。

（五）核定编制、岗位，落实经费投入，建立“两个预拨”保障机制。安徽省采取措施，改革乡镇卫生院管理体制，强化公益性，由县级卫生行政部门统一管理；改革人事制度，核定编制和岗位，定岗定编不定人，实行全员聘用，三年一聘任；改革经费管理体制，实行收支两条线，根据考核拨付补助资金。宿州市按千分之一核定了乡镇卫生院编制，经费按前三年平均收入的90%给予保障；埇桥区还采取激励机制，返还乡镇卫生院上交收入的18%，用于日常办公经费和对医务人员的奖励工资。芜湖市同样按千分之一核定了乡镇卫生院编制，实施基本药物制度后收入全部上划财政，财政再根据考核结果给予补助；为充分调动乡镇卫生院积极性，财政按其前三年平均收入的80%为基数，增收部分70%返还乡镇卫生院使用，并明确其中的60%用于乡镇卫生院发展，40%用于对医务人员的奖励。两省四市都采取了财政资金和医保资金先预拨后结算的办法，落实经费投入和保障机制。江苏连云港市赣榆县制定并出台了《赣榆县基层医疗卫生单位实施基本药物制度补助办法》，规定对基层医疗卫生机构补助实行先预拨，后结算，每月向基层单位预拨差额部分70%，剩余30%部分次年1月考核发放。目前，已拨付补助资金2500万元（其中省补助2072万元），保证了基本药物零差率顺利实施。

二、我市进展情况和下步建议

按照省政府关于西部地区今年内实施基本药物制度扩面40%以上的要求，我市已确定在第一批临邑县先行实施的基础上，增加德城、禹城、齐河、夏津、经济开发区、运河开发区实施基本药物制度，并于12月1日前正式启动。目前，扩面准备工作基本就绪，启动实施正在开展。通过学习借鉴外地经验，建议下一步重点抓好四点：

（一）加强组织领导，确保按时启动。从两省四市情况看，领导重视是确保医改顺利进行的前提和基础。目前，我市医改工作进入三年攻坚阶段的关键时期，要求县市区党委政府必须高度重视，特别是政府主要负责人要亲自研究、亲自安排部署，有关部门更是要加大工作协调力度。

（二）统筹兼顾，稳妥推进相关改革。医改五项任务相互联系，不可分割。两省四市统筹协调，特别是从核定编制、竞争上岗、绩效考核等方面入手整体推进，为医改任务实施打下了坚实的基础。学习外地经验，市县有关部门应按照上级要求，进一步推进基层医疗卫生机构管理体制和人事分配制度改革。按照要求合理核定政府设立的基层医疗卫生机构人员编制，改革基层医疗卫生事业单位收入分配制度。在职正式人员实行竞聘上岗，按岗聘用，正式聘用的工作人员实行绩效工资。对分流人员要区别情况，采取多种方式进行妥善安置。较大乡镇卫生院是否转型，各县市区要慎重稳妥的制定好方案。改革前，停止机构和人员变动。

（三）加强督导检查。实践证明，建立医改督导制度既是行之有效的重要手段，也是我市的工作特点之一，对推动医改各项工作发挥了较好的作用。下步，市县两级都应进一步加强制度实施的监督检查，重点检查基本药物制度执行情况、药品采购配送情况和政府补助落实情况等，及时通报工作进展情况，并将基本药物制度实施情况纳入全市医改工作的考核内容，建立绩效考评制度。

（四）强化学习调研，加大宣传力度。各级政府及有关部门要加强对制度实施重大问题的研究，深入分析推进过程中可能出现的问题和困难，及时发现，合理解决，积极推动制度逐步完善。各乡镇卫生院要把基本药物价格张榜公示，要引导老百姓合理用药，正确用药；运用各种宣传工具，加大实施基本药物制度的宣传力度，让老百姓支持医改，理解医改。通过宣传，使改革深入基层、深入人心，为深入推进医改营造良好的社会氛围。

建合理的公立医院补偿机制

新医改方案明确了国家对公立医院药品加成采取逐步取消的政策，但是，对于在公立医院仍然存续的药品加成经营模式，必须明确政府要作为药品加成收入部分负担的主体，而且不能够通过增设药事服务费等渠道予以补偿。

国家最新出台的《关于公立医院改革试点的指导意见》明确了公立医院改革的指导思想：按照“适度规模、优化结构、合理布局、提高质量、持续发展”的要求，坚持中西医并重方针，统筹配置城乡之间和区域之间的医疗资源，促进公立医院健康发展，满足人民群众基本医疗服务需求，切实缓解群众“看病贵、看病难”问题，由此正式明确了公立医疗机构实施医药分开是坚持公立医院公益性务必突破的“瓶颈”。

针对医药分开的改革思路，公立医院改革意见的指导思想归结为突破公立医院长期以来奉行的“以药补医”机制，提出了“逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三条渠道改为服务收费和政府补助两条渠道。服务收费和政府补助由各地根据国家有关规定，考虑医院功能定位、医疗保障基金承受能力、本地财政能力、城乡居民收入水平和对价格调整的承受能力等因素合理确定”的解决方案。

显然，国家新医改方案关于坚持公立医院公益性的思路，在需要实施改革的公立医院药品经营环节，是寄希望于通过终结我国沿袭几十年的公立医院药品经营加成政策，彻底改变原有的公立医院药品经营体制推动下，药品价格水平不断攀升，而且呈现愈演愈烈的趋势，有效消除广为社会诟病的民众“看病难、看病贵”的历史积弊。那么，在指导意见确定的指导思想和改革原则下，要切实转变公立医院积重难返的药品经营模式，摒弃依赖药品经营获取收益的幻想，笔者认为，需从新医改方案确定的为全体城乡居民提供方便、廉洁、有效的基本医疗服务的总体目标出发，在着眼于公立医院的公益性本质方面，进行更加深入的思考。

药品加成与公立医院公益性背道而驰

公立医院通过药品加成获取的收入，在新医改体现的核心原则基础上不应被视为合理收入，因此，也不应把药事服务费视为对公立医院加成收入减少部分的补偿。指导意见对于改革公立医院药品加成机制的实施步骤表述为：逐步取消药品加成政策，对公立医院由此而减少的合理收入，采取增设药事服务费、调整部分技术服务收费标准等措施，通过医疗保障基金支付和增加政府投入等途径予以补偿。

药事服务费原则上按照药事服务成本，并综合考虑社会承受能力等因素合理确定，纳入基本医疗保障报销范围。也可以对医院销售药品开展差别加价试点，引导医院合理用药。

我国新医改方案针对公立医院改革的核心原则是确保公立医院的公益性，而公益性的核心基础是经营管理过程排除任何利益驱动的行为，要以满足社会公共需要、实现公共利益为目标，要求公立医院在确定和组织提供医疗卫生服务时，必须坚决把社会效益放在首位，而非以经济收益最大化为目标。

药品加成是公立医院明示的获取额外利润的利益驱动性经营行为，它同公立医院改革的公益性取向是背道而驰的，不应该将其视为公立医院的合理收入部分。然而，以上结论没有否认公立医院在财政投入不足的情况下，国家政策允许通过药品加成的方式弥补日常经营管理经费的缺口，以药养医模式在特定背景下有其存在的必要性。

新医改方案终于明确了国家对公立医院药品加成采取逐步取消的政策，但是，对于在公立医院仍然存续的药品加成经营模式，必须明确政府要作为药品加成收入部分负担的主体，而且不能够通过增设药事服务费等渠道予以补偿。只有这样，新医改才能维护公立医院改革的公益性取向，才能从根本上打消老百姓到医院看病、买药心存仍需负担药品加成部分费用的消极情绪。这种情绪对于在公立医院改革中创造良好的医患关系是非常不利的，一旦公众对新医改解决药品价格虚高的努力缺乏感知，就会质疑公立医院改革的目标，新医改方案的推动就会失去群众基础，国家通过新医改解决国民“看病难，看病贵”的民生大考将遭遇严重的困局。

药品加成与药事服务费没有因果关系

笔者之所以提出不能将公立医院药品加成收入的减少同增设药事服务费渠道进行补偿联系起来，是因为二者从本质上并不存在此消彼长的因果关系。

药事服务费是现代医疗服务中不可分割的一项技术服务，体现了医务人员药事服务的技术劳动价值。医生和药剂师的处方、处方审核、药品调剂、管理等日常工作，应该最终反映到药品交付患者使用各环节，完成每项相关工作的医务人员的报酬中。

由此看来，药事服务费是医院推动医疗服务水平提升过程中产生的一项特定医疗服务费用，与医院在其他各经营环节产生的费用或经营收入是没有关联的，其宗旨是提升病人用药质量，提高患者疾病治疗水平，无关乎医院是否在经营管理活动中取得收益或者亏损，与医院在利益驱动下通过经营药品尽可能获取更多的药品收益，在动机上具有天壤之别。

坚持公益性核心不在药品经营模式本身

通过以上分析，我们发现，公立医院改革坚持公益性的核心并不在于药品经营模式本身，而在于公立医院经营观念的转变，以及由此带来的社会价值和职能定位的回归。

指导意见对于公立医院取消药品加成政策的渐进性改革，客观上或多或少弱化了公众对于公立医院改革坚持公益性的目标认知，如果能够尽早终结公立医院对于药品加成收入的依赖，以补助政策取代造成医院药品价格虚高的根源——药品加成政策，由政府直接针对公立医院的药事服务处理能力和数量进行财政补助，那么，医生唯药品收入和加成率是从的药品处方行为导向将发生根本性的转变，而医务人员以救死扶伤为天职的使命感终将得到回归，医务人员将重新获得更广大患者的认可及尊重，同时带来其对自身社会价值的认知。

上述转变，必将对新医改方案的全面顺利推进产生不可估量的积极影响。

解决“以药补医”问题后，如何完善公立医院的补偿机制

改革“以药补医”机制之后，公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道，对于原来由药品加成收入弥补的医疗亏损，将通过建立完善公立医院补偿机制，保证公立医院的正常运行。一是对公立医院提供药事服务的成本，通过增设药事服务费弥补。二是调整医疗服务收费标准，体现医疗服务成本和技术劳务价值。三是落实公立医院政府补助政策。逐步加大政府对公立医院基本建设和设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和补贴政策性亏损等方面的投入，对承担的公共卫生服务等任务给予专项补助。 关于完善公立医院补偿机制的实施意见

为推动我市公立医院改革试点工作、完善公立医院补偿机制，根据中共镇江市委、市人民政府《关于深化医药卫生体制改革的实施意见》(镇发〔2009〕27号)和江苏省财政厅、省发改委、省卫生厅、人力资源和社会保障厅、省民政厅《关于完善政府卫生投入政策的实施意见》(苏财社〔2009〕132号)精神，结合我市实际，就完善我市公立医院补偿机制提出如下意见。

一、总体原则

(一)立足市情，持续协调发展。以科学发展观为统领，从市情出发，坚持政府卫生投入与经济社会发展水平相适应，与发挥市场机制作用相结合，与统筹城乡、区域发展相协调。

(二)统筹规划，优化资源配置。统筹考虑区域内医疗卫生资源包括机构设置、基建投资、大型设备、人力资源的存量和需要，从区域、功能和学科布局上进行整合，要对资源闲置、功能重叠、布局不合理的公立医院进行调整，对于医疗卫生资源供不应求的地区，坚持政府主导，鼓励社会力量参与举办，建立健全医疗卫生服务网络，做到区域内公立医疗机构与非公立医疗机构共同发展、综合医院与专科医院合理设置，优化资源配置。

(三)增加投入，多方筹集资金。坚持政府在提供公共卫生和基本医疗卫生制度中的责任，在确保政府卫生投入增长幅度高于经常性财政支出增长幅度，政府卫生投入占经常性财政支出和卫生总费用的比重逐步提高的基础上，加大政府对公立医院补助力度，鼓励多渠道筹集资金，积极争取中央和省扶持，推进公立医院现代化建设，满足人民群众不同层次的医疗卫生需求。公共卫生服务和医疗服务既可由政府举办的医疗卫生机构提供，也可由社会力量举办的医疗机构提供。

(四)明确责任，分级负担。基本医疗服务由政府、社会和个人三方合理分担费用，特需医疗服务由个人直接付费或通过商业保险支付，公立医院提供公共卫生服务的，由政府购买。原则上，市财政承担市属公立医院的补偿责任，市财政对政府举办的市属传染病院、精神病院、妇幼保健院、儿童医院、中医院等在投入政策上给予倾斜；辖市、区财政承担所属公立医院的补偿责任，各级政府要保持对公立医院投入总量不减，项目不少，确保公立医院有序健康发展。

(五)转变机制，购买服务。改革政府对公立医院补助机制，彻底改变按人头补助和基数加增长的财政补助政策，以购买服务的方式，分别按基本建设、设备购置、学科建设、人才培养等项目进行补助；建立公立医院补助项目库，实行项目化管理；开展公立医院投入绩效评价工作，完善公立医院考核体系，制定政府补助与公立医院投入绩效、政策执行和提供服务的数量和质量相挂钩的办法，进一步推动公立医院运行机制改革，提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性。

第14篇：云南农垦深化体制改革调研报告（优秀）

云南省农垦深化体制改革调研报告

[国研专稿]体制融入地方 管理融入社会 经济融入市场 ——云南省农垦深化体制改革调研报告 2012-03-16

内容摘要：2009年以来，云南省农垦坚持“体制融入地方，管理融入社会，经济融入市场”的改革方向，开展了以创新管理体制、完善收入分配制度、落实劳动和社会保障政策为主要内容的体制改革，取得了初步成效，积累了有益经验。但仍然面临养老保险历史欠账多，基础设施建设负债较高，一线职工社会保障欠费、退保问题突出，农垦长期形成的特色产业优势保持难等一系列问题，需要中央、地方和农垦合力加以解决。

关键词：云南省农垦，体制改革

云南省农垦经过60年的发展，已经成为以天然橡胶为主要产业的特大型国有农业企业集团，建有我国最好的天然橡胶基地，也为保持边疆稳定，促进生产发展，繁荣区域经济做出了重要贡献。2010年，云南省农垦生产天然橡胶11.1万吨，占云南省总产量的1/3，约占全国总产量的1/6，有效保障了橡胶这个国防和工业建设重要战略物资的供给。但由于长期处于特殊政治、经济、社会体制下，导致云南省农垦形成了“非政非企，非城非乡、非农非工”的形态，与地方经济社会“两张皮”。近年来，云南省农垦更是呈现出一线职工劳动强度大、收入低、负担重，职工与管理层收入差距大、干群矛盾加深，农垦企业负担重、负债率高、亏损面大，下岗、待业人员存在不同程度的不满情绪等问题。2009年底，云南省委省政府出台了《中共云南省委云南省人民政府关于推进农垦改革发展维护垦区稳定的若干意见》（以下简称“19号文件”），在属地管理、产权到场、承包到户，创新管理机制、激活经营机制，调整利益分配、理顺劳动关系，健全社会保障等方面进行了探索，取得了初步成效，积累了有益经验。为了解云南省农垦改革发展情况，近期，国务院发展研究中心调研组赴云南省开展调研，深入保山、德宏、西双版纳等州（市），与当地政府有关部门、农垦和农场相关负责人进行座谈，与一线管理干部、职工深入交流，现将云南省农垦改革主要举措、初步成效和经验报告如下：

一、云南省农垦体制改革背景

云南省农垦建于1951年，垦区涉及西双版纳、红河、临沧、普洱、德宏、文山和保山7个州市28个县（市、区），约32万人，39个农场和18个橡胶分公司，经营国有土地346.2万亩，其中橡胶209万亩、茶园6.8万亩、果园近10万亩，企事业单位共70个、在岗职工9.4万人。历经60年的发展，云南省农垦已经成为集农、工、商、贸、旅为一体的特大型国有农业企业集团。近年来，由于内外问题交织，垦区发展滞后，农场由过去的地方经济社会发展的带动者，沦为落后者。过去，当地农民视农场为“乐土”，做梦都想成为农场人；现在，当地农民视农场为“受穷受难之地”，害怕成为农场人。其面临的主要问题表现在以下几个方面：

（一）一线职工劳动强度大、收入低、负担重

一是劳动强度大。云南省农垦在前几年实行“减员增效”之后，大量一线职工下岗，职工承包任务加重。2010年，农垦人均管理和经营土地、胶园、茶园、蔗园超过40亩，远高于云南省农村劳动力人均耕作4亩多的水平。垦区胶工人均管理橡胶树由过去的300棵增加到900棵，胶工因为超负荷劳动、疾病缠身，早衰早亡的情况突出。

二是收入低。2009年农垦职工平均工资只有9697元，不到云南省社会平均工资（26992元）的40%，比较贫困的农场职工收入更低。西双版纳大渡岗农场茶叶从业人员2852人，人均茶园5.3亩，纯收入仅有7000元左右。特别是种植水稻、水果、甘蔗、咖啡的农业工人（不具备农垦企业、农场职工身份的从业人员，以下简称农工）收入更低，年均工资只有5000元左右。实际上，前几年的“减员增效”后，原有的“一人一岗”，变为“一户一岗”，部分职工的工资就是整个家庭的收入，职工收入过低，家庭长期处于贫困之中。

三是负担重。职工承包土地的总收入上缴给农场比例较高，部分垦区胶工需要缴纳总收入的65%～70%。并且，农垦职工每年要把大部分纯收入用于缴纳社会保险和社会管理费用。农垦职工以云南省上一年平均工资的60%为基数缴纳社会保险，年均社保缴费超过3000元，再加上其他管理费用，职工负担沉重。

（二）管理层与一线职工收入、待遇差距大，干群矛盾深

一方面，农垦管理层员工收入远超过一线职工收入。云南省农垦在岗职工9.4万人左右，其中生产队以上管理人员就有10071人。根据2008年年底调查数据，管理层员工与一线职工的收入相对差距在5倍左右。2008年，大渡岗农场下属茶厂党委书记的岗位工资为4.5万元（不含效益工资），而茶工年收入仅有7100元，两者相差6.4倍。在某些农场，产量达不到平均水平的职工，还会出现入不敷出的现象。

另一方面，管理层与普通一线职工社会保障待遇差别很大。农场、企业管理层一直按照缴费基数的28%缴纳养老保险费用，个人只承担8%；而一线职工只能按照缴费基数的18%缴纳养老保险费用，个人全部承担；一线职工怨言很多。

（三）农垦企业负担重、负债率高、亏损面大

农垦经营农业产业，自然灾害频繁、风险大、效益低。多年以来，企业社会负担沉重，农垦企业承担着医院、道路、饮水基础设施建设，承担廉租房建设、危房改造等民生工程，承担在职职工、离退休职工的社会管理服务等职能，2009年，农垦社会负担达3.88亿元。农垦企业负债率高，平均负债率高达95%，潞江农场负债率更高达273%。农垦企业亏损面大，39个企业亏损面在45%以上，而原因之一就是农垦管理机构人员臃肿，每年管理费用高达8.7亿元，管理费用居高不下。

（四）垦区矛盾纠纷突出、维稳任务繁重

农垦系统各个利益群体诉求强烈，各种矛盾交织积累，大规模群体性事件防不胜防，这些矛盾单靠农垦系统无法及时有效地处理解决。利益诉求的主体主要是在岗职工、离退休人员、待业、下岗、失业人员。问题主要集中在社会保障、劳动就业、工资待遇、收入分配、住房改善等方面。垦区已经成为云南省维稳工作的重点、难点和热点。

云南省农垦共有下岗、退职等解除劳动合同人员2.6万人，这部分人有各种利益诉求，存在不同程度的不满情绪，已经成为影响垦区社会稳定的主要因素之一。尤其是2009年的“1·20事件”[①2009年，云南西双版纳垦景洪农场415名解除劳动合同人员，在非法组织“退休人员维权会”的策划下，为解决养老保险、医疗保障和独生子女费等问题，酿成的集体上访事件，事件一度蔓延至西双版纳垦区，后在地方政府的及时、有效、正确处理下得以平息。]后，各种矛盾和问题集中暴露，地方政府维持边疆地区社会稳定压力的逐渐增大。

（五）垦区基础设施薄弱，经济社会发展滞后

由于体制没有融入地方，农垦系统基础设施建设长期游离于云南省统一规划和建设之外，享受不到各种惠农政策，民生欠账较多，经济社会发展长期滞后。

一是垦区水利、电力等基础设施薄弱，群众饮水困难和不安全问题突出。黎明农场2万多亩肥沃的农田缺乏灌溉设施，靠天吃饭；临沧垦区5个农场1.3万人存在饮水安全问题，占垦区总人口的42%，4座小

（二）型病险水库威胁着职工生命和财产安全；西双版纳垦区电网尚未纳入农网改造，部分居民点没有通电等。部分垦区基础设施建设已经远远落后于当地农村，严重影响了农垦职工的生产生活。

二是垦区职工住房条件长期得不到改善，职工生产生活条件差。农垦管区现有住户11万多户，人均居住面积仅有17平方米，职工住房窄、旧、简、危现象普遍，与当地农村差距较大，呈现出“棚区就是农垦的，新楼房就是当地老百姓的”景象。当地农场在解决低收入人口危房改造问题方面面临较大困难，大渡岗农场2010年危房改造任务900户，由于国家贷款政策收紧，职工筹资困难，建筑材料价格大幅度上涨等原因，危房改造工作举步维艰，仅开工300户。

二、云南省农垦改革主要举措

根据云南省“19号文件”精神，云南省农垦在保持农场国有土地性质不变、企业职工身份不变“两个不变”的前提下，深入推进以创新农垦管理体制、完善收入分配制度、落实劳动和社会保障政策为主要内容的改革，力求从体制、机制上消除产生矛盾和问题的根源，主要举措有：

（一）农垦属地化管理

一是云南省农垦总局属地化管理。目前，云南省农垦总局和云南省农垦集团公司实行“两块牌子、一套班子”的过渡性管理体制。改制之后，云南省农垦集团公司由云南省人民政府国有资产监督管理委员会直接监管。

二是农垦分局属地化管理。云南省农垦总局直属的农垦分局转变为当地市（州）政府直属的农垦局，职能转变为贯彻落实地方政府有关农垦工作的方针政策，衔接省厅局部署的有关农垦工作，协调市（州）政府相关部门服务垦区经济社会发展，指导各农场相关业务工作等。

三是人员、资产属地化管理。云南省编委核实的各州市县行政事业编制2894名，大部分用于农场、分场两级机关工作人员参公参事。省农垦总局管理的39个农场，42个县处级单位264名处级干部移交属地，由所在州市或县（市、区）对农场干部和国有资产进行管理。目前，普洱市、文山州已完成参公参事人员上岗工作；西双版纳州、德宏州、临沧市已完成参公参事招录招聘考试工作；保山市对原农场领导班子成员进行了考察考核和任命工作；红河州完成了农场机关管理人员的档案和相关信息的核对工作。

（二）农垦集团大部分资产下划到农场及企业

农垦集团公司原有全资及控股企业76家，拥有总资产94.6亿元，总负债58.8亿元，所有者权益35.7亿元，资产负债率为62%。农垦集团根据《公司法》和其他有关法律法规，按照机制创新、市场运作、自主决策、自负盈亏的原则开展重组工作。建立健全产权明晰、责任明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。目前，保留在集团公司经营的企业有21家，资产总额为27.7亿元，负债总额11.4亿元（其中：银行贷款3.4亿元），所有者权益16.3亿元。

按照“19号文件”要求，农垦系统各个单位根据相关政策规定对下划单位的资产，负债及所有者权益情况进行了全面清查。目前，共完成下划移交单位53家，下划农场及企业资产总额55.6亿元，负债43.6亿元，所有者权益12亿元。除临沧市的孟定农场和红河州的弥勒东风农场外，所有的农场和州市工商企业（含农垦分局）已完成资产下划工作。

（三）推行家庭承包经营，收益大头归职工

改制之后，农场作为独立的法人实体，履行以所辖国有土地为核心的国有资产和社区公共事务管理职能。农场80%以上基本农田承包给农工经营，承包经营权长期稳定不变，对于农工承包经营的基本农田，农场不再收取承包费。农场橡胶、茶叶、水果等长期作物和粮食等短期作物，本着收益大头归职工的原则，实行家庭承包。

一是推行普遍家庭承包。农垦坚持整体推进和分类指导相结合，从实际出发，因地制宜，坚持“一场一策”，“一队一策”推进家庭承包。在云南部分地区，国有土地承包范围不仅包括职工，还包括生产队干部、农场下岗、失业人员，以及在农场工作达到一定年限的农工等。在云南省7个州（市）垦区中，西双版纳农垦实行全员承包，户籍在农场、年满18周岁的人员均可参加承包。德宏、红河、普洱、文山、临沧等垦区采取大稳定、小调整，统筹兼顾的办法，在原有基础上稳定、完善职工家庭承包制度。

二是收益大头归职工。农场根据相关政策要求大幅度降低职工上缴比例，家庭承包橡胶林销售总收入上交比例由60%降低到35%～45%，其他经济作物上缴比例降低到20%左右。

（四）彻底剥离社会职能

过去几年，云南省农垦已经基本完成了中小学校、公安，后勤服务等机构的移交工作。在深化体制改革的过程中，农垦主要是剥离医疗机构，当前，农垦已经把124所农垦医疗机构、人员移交属地到县（市、区）管理。

农垦系统医疗机构以及2008年底前的在职人员都整体移交地方管理，取消农垦封闭运行的职工基本医疗保险，参加城镇职工基本医疗保险。2011年1月起，农场企业8.5万名在职职工和5.9万名退休职工的养老保险账户系统由地方社保机构管理。农垦医疗机构移交地方前，负债由农垦集团解决；移交后，所需人员经费由各市县财政承担。属地政府接收农垦医疗机构，所需经费按照政府办乡（镇）非营利性医疗机构补助标准给予补助，前3年过渡期由省财政全额核拨，后3年扶持期采取70%、40%、10%逐年递减的方式给予补助。

三、云南省农垦体制改革取得的初步成效

（一）职工、农工负担减轻、收入提高

云南省农垦落实农场生产经营自主权、推进家庭承包经营机制改革，初步消除了制约垦区发展的体制机制障碍，减轻了职工、农工负担，提高了收入，取得了较好效果。

一是职工、农工负担减轻。地方政府出台相关政策，严格控制家庭承包经营的缴费项目和收费标准，减轻了职工、农工负担，提高了他们的生产积极性。改革之前，承包橡胶林的职工需上缴收入总额的70%左右给农场，改革之后，上缴比例大幅度下降到40%左右。西双版纳州委、州政府明确提出“橡胶农场及胶林承包经营的，农工家庭所得比例建议在51%～70%之间，尽最大努力提高农工家庭承包经营的所得比例。”承包茶叶、水稻、水果、甘蔗、咖啡的职工、农工家庭所得比例更高，大渡岗农场承包茶园的职工，不需上缴收入，农工则只需上缴20%给农场管委会。

二是职工、农工收入快速增长。根据云南省农垦总局提供的数据，2010年农垦职工人均收入增长较快，达到13201元，比上年增加2694元，增长25.6%，农工人均收入达到12989元，比上年增加2569元，增长24.7%。

（二）逐步化解深层次矛盾，边疆社会进一步稳定

云南省农垦深化体制改革过程中，深层次矛盾和问题集中凸显出来，农垦通过推进普遍家庭承包、解决历史遗留问题、提高维稳能力等措施消除隐患、解决问题，边疆社会进一步稳定。

一是妥善解决了农垦待业、下岗人员的劳动就业问题。改革之前，农垦待业、下岗人员较多，垦区就业压力很大。据统计，云南省农垦系统有近2万待业人员，黎明农场未就业青年就有2500多人，占农场总人口的15%；临沧农垦管区内待业、失业人员5000多人，占垦区总人口的16%。这些人员缺乏职业技能，没有劳动岗位，生活将越来越困难，势必成为影响垦区稳定的重要因素。部分垦区通过推行普遍家庭承包，把农垦下岗、失业人员，以及在农场工作达到一定年限的农工、临时工家庭纳入到承包人范畴；西双版纳垦区把户籍在农场、年满18周岁的人员全部纳入承包人范畴；有效解决了这部分人的就业与生活问题。

二是妥善解决农垦系统劳动关系、社会保障遗留问题。改革过程中，农垦对原有职工劳动关系进行清理，分类落实相关政策，依法办理劳动合同的续签、变更、终止等手续，完善了职工档案管理。中央、地方财政、农垦三方分担了农垦退休人员医疗保障补缴费用4.3亿元，解决了部分社会保障遗留问题，消除了不稳定因素。

三是解决了农场发展时期带地进场、征地等历史遗留问题。各个垦区在制定家庭承包经营方案的过程中，广泛征求各个群体的意见，兼顾各个利益群体的诉求，将历史遗留问题分类划分，逐一梳理，统一解决，推动改革顺利进行。大渡岗农场的盘江橡胶作业区在组建时，旧衙门、顺安两个寨子9户47人带地进场，现在提出解决征地补偿、安排就业岗位、给予困难补助等要求，当地农场在改革过程中予以统一解决。

四是通过建立属地管理责任制、群防群治体系等，地方政府提高了群体性事件的预警能力和处置能力；通过完善突发性事件应急预案，地方政府增强了维护经济社会稳定的能力；改革过程中，当地公安机关开展基层“大走访”活动，进一步做好不稳定人员的情绪控制和疏导工作，使之成为农垦改革发展的动力和社会稳定的基础。

（三）管理体制进一步理顺

农垦通过属地化管理，撤销农垦分局，人员和资产整体划归所在州（市）；农垦集团公司成为法人实体和市场主体，落实农场生产经营自主权，实行家庭承包经营，放活了职工、农工家庭经营自主权，进一步理顺了管理体制。

一是农垦集团公司成为法人实体和市场主体。农垦集团按照市场规律和国有企业改革的一般要求进行改组之后，进一步理顺股权关系，完善法人治理结构，成为以加工、销售和研发为重点的法人实体和市场主体。

二是优化产业结构。改制之后，国有资本从非主导产业和其他中小企业中退出，通过重组国有优质资产、优势资源，积极培育优势产业，集中力量建设天然橡胶等具有规模和产业优势、富有市场竞争力的专业集团和农业产业化龙头企业。

三是落实农场生产经营自主权。农场改革过程中，农垦集团将大部分产权下划到农场，农场作为独立的法人实体，切实履行国有工商企业出资人的职责，确保国有资产的保值增值，并履行社区公共事务管理职能，维护社会稳定。

四是完善家庭承包经营。农场实行家庭承包经营之后，充分体现统分结合的要求，发挥农场统一服务功能，放活职工、农工家庭经营自主权，提高了职工、农工收入。

（四）基础设施建设加快，促进农垦融入地方经济

云南省把垦区的道路、水利、饮水、棚户、电网改造等民生工程和基础设施建设项目纳入全省统一规划中。云南省要求有关部门把垦区道路建设纳入全省畅通工程；把垦区纳入全省中低产田改造以及“五小水利工程”实施范围；把垦区职工饮水困难和不安全问题纳入全省农村饮水安全计划；把垦区棚户区改造纳入全省保障性住房建设计划，把垦区电网改造与建设纳入全省电网改造工程。

改革后，西双版纳州把农场建设纳入全州“十二五”规划，并提出力争3年左右的时间，完成1200公里道路建设、4.5万亩中低产田地改造，基本解决垦区9.58万群众的饮水安全问题，完成13192户危房改造及廉租房建设、6个电源点改造、30个电网改造等工程任务；将垦区503个生产队的社会公益性事业建设和队容队貌整治纳入全州新农村建设统筹规划。地方政府对垦区相关投资项目给予倾斜，实行单独列报、切块下达，力争在短期内实现垦区基础设施建设的明显改善。

四、云南省农垦改革的成本分析

（一）地方财政承担农垦人事制度改革成本

从2010年开始，云南省财政每年将支付1.8亿元推进农垦人事制度改革。

云南省财政统一拨付农场、分场两级机关2894名参公参事人员工资和办公经费合计约8000万元/年，包括工资7756万元/年，办公经费221万元/年。其中，西双版纳农垦参公人员共510名，工资总额916.7万元/年，参事人员共730名，工资总额1177.4万元/年。

云南省财政拨付农垦近4000个生产队干部（分属1080个生产队）的补助总额近3000万元/年。云南省参照村干部补助方式对农垦生产队干部给予补助，边境县每人补助600元/月，合计7200元/年；非边境县每人补助500元/月，合计6000元/年。其中，补助西双版纳州农垦生产队干部约2219.2万元/年。

云南省财政对各州县参公参事人员以外的农垦管理人员拨付补贴。核实需补贴786人，每人补贴700元/月、8400元/年，总额为660万元/年。其中，补贴西双版纳州参公参事人员以外的农垦管理人员共计359.9万元/年。

另外，农垦医疗机构属地化管理之后，由云南省财政对3500名医疗工作人员进行补助，人均补助2万元/年，从移交开始，前3年由云南省财政全额承担，总额为7000万元/年，后3年分别按照70%、40%、10%给予补助。初步核算，加上其他配套经费，云南省财政为人事改革每年要支付1.8亿元。

（二）中央、地方、农垦分别承担解决社会保障问题的成本

按照农垦系统5.7万退休人员，人均7484元计算，农垦退休人员医疗保障补缴费用共计4.3亿元。按中央财政53.2%，云南省、市（州）财政各10%，农垦26.8%的比例分摊。除此之外，云南省地方财政还要承担离休干部医疗经费减免的成本。

一是中央财政承担解决农垦退休人员医疗保障问题的大部分成本。4.3亿元补缴费用中，中央财政承担53.2%，约2.3亿元。

二是地方财政承担解决农垦退休人员、离休干部医疗保障问题的部分成本。第一是解决农垦退休人员医疗保障问题，云南省、市（州）财政各承担4.3亿元总费用的10%，共计8500万元。第二是地方政府把离休干部医疗保障纳入属地统筹管理，离休干部医疗经费减免共计1000万元/年。

三是农垦承担解决退休人员医疗保障问题的部分成本。在农垦退休人员医疗保障补缴费用4.3亿元中，农垦集团公司分摊26.8%，承担1.2亿元，但目前农垦集团公司只支付了一半，仍欠费6000万元。

（三）地方政府、农垦共同承担改革过程中维护社会稳定的成本

云南省财政一次性补助7000万元，用于支持农垦系统处理历史遗留问题；地方政府在西双版纳州农垦“1·20”事件中分担40%的费用，约4397万元；并且，改革过程中，地方政府出台相关政策，采取各种措施，维护垦区社会稳定。比如，西双版纳州要求各县、市，州公安局机关开展基层“大走访”活动，进队入户，与垦区群众一起吃、一起劳动。了解和倾听群众的愿望呼声，做好群众特别是不稳定人员的情绪控制和疏导工作，引导群众走正常的上访渠道。

农垦系统主要是承担了改革过程中解决突发事件的部分费用。西双版纳州农垦在“1·20”事件分担60%的费用，约6596万元。

五、深化农垦体制改革亟待解决的问题及建议

云南省农垦体制改革在一定程度上消除了产生矛盾和问题的根源，取得了初步成效，但仍然面临养老保险历史欠账多，基础设施建设负债较高，一线职工社会保障欠费、退保问题突出，临时工社保覆盖面很低，农垦长期形成的特色产业优势保持难等一系列问题，需要中央、地方和农垦合力加以解决。

（一）养老保险历史欠账多，需要财政支持解决

一线职工养老保险欠费3.7亿难解决。2004年以来，云南省允许农垦系统从特殊情况出发，根据不同产业确定不同的养老保险缴费比例，对从事第一产业的职工，统一按照云南省城镇个体劳动者缴纳基本养老保险费18%的比例执行，导致农垦企业2004～2008年连续5年差欠养老保险费10%，共计3.7亿元。其中，西双版纳州农垦系统养老保险欠费达到2.1亿元，在西双版纳12个农场中，欠费最高的东风农场差欠4405.5万元。

养老保险欠费导致一线职工应退休但未能退休（所谓“应退未退”）问题，亟待解决。近年来，云南省社保部门要求农垦按“补一退一”的原则进行处理，即：农垦系统当年达到退休年龄的人员必须先把历年养老保险欠费补齐方可办理退休手续。农垦企业困难，负担较重，致使一部分农垦职工不能正常办理退休手续，导致了“应退未退”问题。部分职工到70岁仍不能正常办理退休手续，有些职工直到去世也未能正常退休并领取养老金，“应退未退”问题已经成为当地社会稳定的重大隐患。目前，农垦每年有2800名职工达到退休年龄，按要求需要补缴2000多万元，相关部门才能给予办理退休手续。

农垦积弱已久，民生欠账很多，解决农垦一线职工社会保障历史遗留问题，事关农垦系统改革、发展和稳定全局。中央、云南省财政要加大支持力度，协助云南农垦集团公司妥善解决由于体制和历史原因而产生的社会保障历史欠账问题，协助解决农垦职工家庭抚恤金、丧葬费、养老补助等问题，尽快将农垦一线职工全部纳入当地社会保障体系，化解民生欠账，促进垦区社会事业的发展。

（二）基础设施建设负债较高，应分类予以化解

长期以来，农垦由于体制上的特殊性享受不到中央许多惠农政策，农垦农场在水、电、路等基础设施建设方面进行了大量投入，但也有较高的负债。截至2011年6月，西双版纳州12个农场通过向国家申请补助和农场自筹资金，在基础设施建设上累计投入16.6亿元，目前仍负债4985.8万元。其中投入与欠付较多的为：景洪农场累计投入4.9亿元，欠付1471万元，东风农场累计投入3.6亿元，欠付1436万元。推行普遍家庭承包经营之后，各个农场将这些负债列入家庭承包费收取项目，最终还是要依靠职工、农工承包家庭来偿付。

区别对待基础设施建设负债，分类进行处理，是切实减轻农场和一线职工家庭负担、提高职工收入的关键环节。对于农场形成的公益性、政策性基础设施建设历史负债，财政、金融部门要认真研究，妥善处理，减轻改革后农场的历史负担。对于生产经营性历史负债，农场要本着切实减轻承包户负担的原则，清楚界定负债，认真进行协商，划定承包户的债务承担期限、数量，明确收取标准、形式，彻底加以解决。

（三）一线职工社会保障欠费、退保问题突出，临时工社保覆盖面很低，需全面纳入属地化管理

一线职工今后的社会保障是难题。按照相关政策规定，家庭承包经营之后，农垦职工身份不变。职工个人养老、医疗保险等缴费比例合计为30%左右，按2010年云南平均工资2515元/月的60%的基数计算，人均缴纳养老、医疗等保险费用超过5000元/年。今后一是部分职工、农工将不会缴费，自动退保。近年来，因缴费基数过高，停保、退保的职工达15819人；二是部分职工、农工将缴不起。承包茶叶、水稻、水果、甘蔗、咖啡的一线职工收入不高，大渡岗农场承包茶园的职工年收入不到5000元，无法缴纳社会保险。这部分人员达到退休年龄而没有养老保障，必将成为社会隐患。

并且，农垦职工失业、工伤、生育保险参保率较低。截至2010年底，垦区职工参加当地失业保险的只有4.1万人，参保率只有57%；参加当地工伤保险的4万人，参保率只有56.9%；参加当地生育保险的4万人，参保率只有56.3%。长期以来，农垦企业经济困难，职工负担很重，欠费、退保问题突出。 临时工社会保障问题难以解决。据统计，云南省农垦尚有31229名临时工，农垦没有与这3万多名临时工签订劳动合同，更没有为其建立起社会保障。西双版纳大渡岗农场总人口10286人，农工6901人，其中长期在农场工作，但是未签订劳动合同的临时工就有3620人。推行家庭承包后，这部分临时工自主经营、自负盈亏、收入很低，医疗、养老等社会保障问题难以解决。并且，年老临时工的社会保障也是个难题，目前，垦区31229名临时工中，需发放年老生活补助的超过2000人，每年需要资金540万元以上。

妥善解决养老、医疗等保障问题，必须将职工、农工（包括部分临时工）、退休职工、年老农工等群体的社会保险纳入属地管理，总体费用由中央及地方财政、农垦集团利润、农垦系统资产租赁出让收入、以及承包家庭上缴收入共同承担。一是将农垦职工基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险全面纳入属地管理；二是将农工以及未签订劳动合同的临时工等全部纳入当地新型农村合作医疗和农村社会养老保险范畴；三是将具有农垦职工身份的待业、下岗、失业人员等全部纳入当地城镇低保范畴；四是将年老农工，包括年老临时工等人员纳入农村社会养老保险范畴；妥善解决他们的医疗、养老等社会保障问题。

（四）农垦长期形成的特色产业优势保持难，亟待加强行业服务、指导和管理

一是行业管理有待规范。云南省农垦橡胶加工存在工厂多、设备工艺落后、管理粗放、加工能力不高等问题。比如，西双版纳州是云南省的橡胶主产区，年生产加工干胶23.9万吨，其中农垦超过10万吨，然而，整个西双版纳州有加工企业57家，年均企业加工能力只有4200吨。二是农垦改制之后组建的新公司与种植基地农户（职工）之间的利益联结机制尚未建立起来。农垦系统的生产、加工、经销企业尚未充分发挥龙头企业的加工、品牌和营销方面的优势，还存在与种植农户争利的状况。三是农垦长期形成的农业装备优势、规模化、标准化生产优势，以及队伍素质优势、先进农业技术优势和现代农业组织管理等优势难以发挥出来。改革之后，国有土地承包到户、经营核算到户、经营盈亏到户，承包家庭很难做到技术措施、质量标准、病虫害防治、林木更新“四统一”，产前、产中、产后的社会化服务体系也尚未建立起来。四是农垦特色产业优势难以保持。改革之后，农垦橡胶、茶叶、热带水果、咖啡等特色优势产业，采取租赁、承包等方式分包给了职工、农工家庭。如何保持这些优势产业的良好发展势头，如何加强科技推广、良种繁育、品种优化、产业布局等，是下一步农垦发展需要解决的问题。

改革完成之后，云南省农垦总局成建制转为经济实体，组建为云南省农垦集团，各州市农垦分局改制为州市政府直属的农垦局。随着农垦体制改革的深入，地方农垦应如何与农业部农垦局对接，也是地方颇为关注的问题。

解决上述问题，迫切需要加强行业技术指导和社会化服务工作，推进橡胶、茶叶、热带水果等特色优势产业发展，提升产业竞争力。在种植环节，要大力发展农民合作经济组织，完善农业社会化服务体系。探索建立龙头企业与农户之间的利益联结机制，保护农户合理利益。在加工环节，要促进农产品精深加工产业发展，向市场提供科技含量、附加值较高的中、高端产品。依托特色农产品基地，建立一批市场型、科技型和效益型的农副产品加工企业。在社会化服务环节，要逐步建立起一支相对稳定、素质较高的科技推广队伍，提高产前、产中、产后社会化服务水平。

国务院发展研究中心“云南省‘三农’发展政策”调研组

调研组成员：张玉台

韩俊

何宇鹏

来有为 秦中春 张云华

樊雪志 伍振军

执笔：韩俊 伍振军

第15篇：省级以下国土干部管理体制改革调研报告

一、2004年以来国土资源干部管理体制改革情况

为认真贯彻落实党中央、国务院关于加强国土资源宏观调控的重大决策，强化地方各级人民政府保护国土资源职责，落实最严格的耕地保护制度，切实加强矿产资源的管理，增强国土资源部门参与宏观调控的能力和管理的统一性、权威性和有效性。**国土资源系统认真贯彻落实国发[2004]12号、组

通字[2004]22号文件精神，昭通国土资源系统根据《**省人民政府转发国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革文件的通知》（云政发[2004]122号）、中共**省委办公厅、**省人民政府办公厅《关于我省国土资源管理体制改革的实施意见》（云办发[2004]30号）、省国土资源厅高度重视，加强领导，结合**实际，做了大量工作。

一是实现了地州、市县国土资源局领导班子正、副职和党组书记、党组成员的考察任命权由省国土资源厅党组决定；

二是实现了县级国土资源局领导班子正、副职和党组书记、党组成员的考察任命权由地州、市国土资源局党组决定；

三是基本实现了县级国土资源局对乡镇国土资源所的人、财、物全部上划，大多数地方实行了垂直管理，体现了真正意义上的垂直管理；

四是根据职能和事权的变化及国土资源管理工作需要，各地根据实际情况，撤销或合并了原来不适应的一些机构，增设了比如分局、耕保、国土资源执法监察支队（大队）、土地储备交易中心、土地开发整理中心等相应机构并调入相关业务人员；

五是人员编制得到进一步的落实，各地在原有人员编制基础上，随着职能机构的建设，又增加了相应的人员编制数，国土资源系统干部队伍进一步壮大。

二、改革后的成效和存在问题

1、改革成效

全省国土资源系统管理体制改革后，进一步理顺了国土资源管理体制和机制，初步建立完善了相关制度体系，全面加强了基层国土资源所建设。各地狠抓工作职能、职责、职权的落实，确保国土资源管理工作上台阶、上水平。紧扣工作实际，安排部署“完善体制、提高素质”活动，建立了国土资源管理长效机制，紧紧围绕规范行政行为、行政审批，完善集体会审、实施过错责任追究、加强监督制约等内容，进一步加强制度建设，抓好建章立制，实现了制度化、规范化管理。全省改革和创新，初步理顺了国土资源管理工作体制和机制，进一步提高了国土资源管理工作的水平和能力，推动了科学合理、节约集约利用国土资源，促进了经济社会又好又快发展。

2、存在问题

一是虽然实现了地州、市县国土资源局领导班子正、副职和党组书记、党组成员的考察任命权由省国土资源厅党组决定，实现了县级国土资源局领导班子正、副职和党组书记、党组成员的考察任命权由地州、市国土资源局党组决定，实现了乡镇国土资源所由县级国土资源局垂直管理，但饭碗问题，也就是人员工资和福利待遇等由地方财政解决，没有实现国土资源系统人、财、物全部上划，即没有实现真正意义上的垂直管理。

二是全省国土资源管理系统体制改革参差不齐，甚至各行其是。比如有的地方至今尚未实现对乡镇国土资源所的垂直管理，没有一个地州、市实现对县级国土资源局真正意义上的垂直管理。各地在机构内设分局、科室(股室)、事业单位方面也是五花八门，内设机构上下口径不一，往往出现不知道在哪里办事，甚至发生推诿扯皮的现象。

三是市（县）国土资源主管部门的领导干部实行双重管理体制，以上一级国土资源主管部门党组（党委）管理为主，地方党委协助管理，任免国土资源主管部门党政正、副职时，上一级国土资源主管部门党组（党委）要事先征求地方党委意见。在实际操作中存在问题较多，有些县局领导干部的任免因地方党委有不同意见，造成任免工作不能到位。

四是国土资源系统干部发展的路子受到限制，对国土资源系统后备干部的培养、使用重视不够。“双重管理体制”容易造成“都管都不管”。

五是在国土资源管理工作中，表现出来的主要问题是各地在资源利用方面的保障工作做得比较充分，而在资源的严格保护和节约、集约利用方面做得很不到位。就西部地区而言，经济社会发展滞后，前些年几乎没有发展，对土地和矿产资源的开采利用程度低，资源保护与供给的矛盾未显现。随着区域经济的发展，工业化、城镇化步伐加快，而正当要发展的时候，时逢国家进行宏观调控，将土地、信贷作为宏观调控的两道“闸门”，实行一刀切，这样，导致地方政府往往违反土地利用总体规划等非法用地进行建设，于是地方国土资源管理部门在资源保护与资源保障工作中形成一对十分尖锐的矛盾，可谓“上下两难”，从而地方国土资源管理部门很难有效贯彻国家宏观调控政策，很难履行严格保护和节约、集约利用国土资源的工作职责。进一步加强国土资源管理体制建设，势在必行，刻不容缓。

三、进一步加

强国土资源干部管理体制改革的建议

一是建议充分借鉴工商、税务系统的管理体制，在全省国土资源系统实行人、财、物全部上划，实现真正意义上的垂直管理。

二是尽快明确乡（镇）国土资源管理所“实行公务员管理”的问题。针对现乡（镇）国土资源管理所在编人员全部实行公务员管理存在一定的困难，建议尽快明确现乡（镇）国土资源管

理所暂不实行公务员管理，尽快解冻乡（镇）国土资源管理所的人员编制，按财政全额拨款事业单位性质招录缺编人员，以解决目前乡所工作人员严重不足问题。

三是有效的管理应当是完全意义上的人、财、物的管理。针对目前“双重管理体制”难到位、缺陷多的问题，建议组织有关部门深入调研，对存在的问题制定切实可行、操作性强的配套政策和具体意见，进一步完善省级以下国土资源垂直管理体制。

四是拓宽后备干部提拔任用渠道。建议后备干部管理应同时纳入省国土资源厅和省、市委组织部后备干部库，加强国土资源系统后备干部的培养、使用工作。

第16篇：我区事业单位录用体制改革调研报告

进一步推进事业单位录用体制改革，保证事业单位公开招聘的透明公正

事业单位是我国教育、科研、文化、卫生等各项事业发展的骨干力量，在促进经济社会协调发展，推进社会主义经济建设，全面建设小康社会中发挥着重要作用。推行事业单位实施公开招聘制度，是事业单位用人制度的一项重要改革，是加快推进事业单位人事制度改革的重要环节，对落

实科学发展观，实施科教兴国战略和人才强国战略，促进专业技术人才队伍建设，促进各项社会事业全面发展有着重要意义。

国家人事部于2006年颁布实施了《事业单位公开招聘人员暂行规定》，规定事业单位新进人员，除国家政策性安置、按干部人事管理权限由上级任命及涉密岗位等确需使用其他方法选拔任用人员外，都要实行公开招聘。

为了把好用人“进口关”，真正把优秀人才吸引到事业单位中来，必须进一步深化事业单位招聘录用体制改革，从制度上规范事业单位人员招聘的程序和办法，创造一个公平公正的竞争环境，防止事业单位招聘中各种暗箱操作，权钱交易等行为，杜绝事业单位招聘中的各种腐败现象。

一、目前我区事业单位公开招聘工作的现状

为进一步深化事业单位人事制度改革，提高事业单位工作人员素质，营造公开、平等、竞争、择优的选人用人环境，我区根据实际情况于2007年制定了《关于对区直及街镇事业单位缺编人员实行公开招聘的实施办法》，区直事业单位、部门属下事业单位以及街镇属下事业单位补充缺编人员都要实行“凡进必考”的制度。

事业单位公开招聘制度实施以来，我区组织实施了多次教育系统、区直及街镇事业单位的公开招聘工作，事业单位公开招聘为有志于报考事业单位的人员提供了一个公平竞争的平台，不少优秀的人才被选拔补充到事业单位工作人员队伍中，招聘工作取得了显著的成效。实施事业单位公开招聘制度，有效的防止了招聘工作中可能出现的腐败问题，推进了我区事业单位的人事制度改革，我区事业单位招聘工作也逐步走上规范化、制度化的道路。

在事业单位工作人员比较优厚的工资待遇吸引了越来越多符合条件的报考者的同时，社会各界对事业单位招聘的关注度也在逐渐提高，这些对我区事业单位招聘的公平性和公正性提出了新的要求。我区事业单位实施公开招聘的时间比较短，各项招聘的制度还不够规范，招聘的方式方法依然尚待完善。为了适应新时代新形势的要求，防止事业单位招聘中出现的腐败问题，保证招聘工作的公开透明，必须进一步推进事业单位招聘录用制度改革。

二、推进事业单位录用改革，构建监督与惩治并重的预防腐败体制

1.全面推行事业单位统一招考制度。开展事业单位公开招聘工作，是对事业单位人事管理制度的重大改革和创新，是推进事业单位人事制度改革的重要举措。要认真落实有关文件要求，提高认识，加强重视，对全区各级各类事业单位新进人员，都应坚持“凡进必考”的原则，将街镇及区直事业单位人员的招录都统一纳入到区人事部门的管理，按照有关规定组织进行统一命题、统一考试，统一录取。把严事业单位新进人员入口关，杜绝用人上的不正之风。

2.严格增人报批相关工作。事业单位主管部门（含区直属事业单位）必须在机构编制部门核定的编制数、领导职数限额内，根据岗位设置、人员空缺以及人员结构比例等情况制定招聘计划，并在上下半年的指定时间分别将招聘计划报区人事部门审核，由区人事部门统一汇总后上报区政府审批。根据批准的增人计划，用人单位及其主管部门提交详细的招聘方案，并拟定招聘简章。人事部门要加强指导，让事业单位在制定招聘条件、方案时科学、合理、客观，避免用人单位设置过高条件或歧视性条款。既要体现用人单位的自主权，又要防止用人单位在考核过程中的随意性，避免考生和社会对考核结果公正性质疑。招聘简章经核准后，在有关人才网站和相关媒体上公开向社会发布。招聘公告发布时间距报名时间不少于15日，报名时间距考试时间不少于15日。

3.加强对考试程序的规范。应加强对事业单位招聘考试程序的规范和监管。在公开招聘的笔试中，招考岗位与报名人数的开考比例不能少于1∶3，个别岗位报名人数达不到开考比例的，要经过有关部门审核同意才能开考。为提高笔试命题的水平和公正性，有关部门可以将笔试的命题工作委托有关命题中心完成。组织、人事、纪检和公安等部门要联合制定有关保密措施，积极配合，做好试卷的接收、运送、保管和分发等工作，保证任何工作人员不能提前接触试题，严防考题内容外泄。在面试工作方面，事业单位主管部门可以根据招聘岗位，自主制定面试题本，在规定的时间内，按照人事部门制定的面试规则组织面试。与此同时，人事部门要加强面试工作的监督，保证面试程序要规范，面试方法要透明，面试结果要公开。面试主考官必须由用人单位主管部门的一把手或分管领

第17篇：关于深化医药卫生体制改革的调研报告

关于深化医药卫生体制改革的调研报告

一、基本情况

近年来，全市卫生系统不断深化医药卫生体制改革，公共卫生服务体系得到完善，城乡医疗服务体系进一步健全，农牧民医疗保障水平显著提高。近年来，全市卫生系统不断深化医药卫生体制改革，公共卫生服务体系得到完善，城乡医疗服务体系进一步健全，农牧民医疗保障水平显著提高。截止XX年12月31日，全市共有医疗机构1657家，其中有医院57家、社区卫生服务中心186个、乡镇卫生院68个、门诊部38个、妇幼保健所10家、卫生所42家、个体诊所815家。全市共有乡镇卫生院68个，一体化村卫生室441家。全市有社区卫生服务机构186个，其中：中心47个、站139个。全市卫生机构有工作人员24401人，其中卫生技术人员19450人，占总人数的79.7％。全市实有床位共13590张，全市平均每千人口医疗卫生机构拥有病床4.8张。全市有大型医用设备CT24台，核磁10台，数字减影血管造影机14台，电子直线加速器7台。

二、调研中发现的亮点工作

加强公共卫生服务体系建设，构筑健康屏障，保障群众能够“防得了病”。

全面贯彻“预防为主”方针，着力改变“重医轻防”的 局面，突出加强公共卫生建设，努力使群众“少得病、不得病”。积极促进公共卫生服务均等化，全市城乡居民规范化电子健康档案建档人数199万人，建档率73％。实施了农村牧区孕产妇住院分娩、“两癌”检查、免费服用叶酸项目和贫困白内障患者免费复明手术，改造农村牧区户厕5.6万座。加大传染病防控力度，完善全市三级传染病直报网络，强化传染病预警预测，切实抓好传染病防控工作。强化卫生监督，切实履行食品安全综合协调职能。市财政投入800万元购置水质全分析仪器，使我市水质检测项目达到国家标准。强化妇幼机构和产科管理，全市孕产妇住院分娩率达到99.98％，婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率和孕产妇死亡率明显下降。完善自愿无偿献血网络，实现临床用血100％来自自愿无偿献血。加强卫生应急管理体系、预案体系、应急队伍、应急演练等基础性工作，应对突发公共卫生事件的能力显著提升。落实创卫长效机制，顺利通过国家卫生城市复审。今年6月1日自治区人大批准《xx市爱国卫生工作条例》正式颁布实施，爱国卫生工作迈上法制化轨道。

构建和完善城乡医疗服务网络，提高群众就医的可及性，确保群众“看得上病”。

医疗资源配置不均衡，是我市医疗卫生的客观现状。据统计，我市医疗资源83％集中在城市，城市中又有80％集中在大医院，造成农村牧区和城市社区医疗资源缺乏，成为 “看病难”的原因之一。为此，着力发展农村牧区卫生和城市社区卫生服务。

1.在农村牧区卫生方面。抓住国家以项目资金的形式对农村牧区卫生基础设施和设备配置给予支持的有利时机，近年来，实施了15所县级医疗卫生机构、53所苏木乡镇卫生院、138所嘎查村卫生室新建改扩建项目。XX年，积极推进十个全覆盖工程标准化嘎查村卫生室建设项目，目前104个嘎查村卫生室建设项目中，完工并投入使用13个，主体完工正在装修中22个，正在进行主体建设40个，未开工29个。三年投入252万元专项经费，用于城市医院对口支援苏木乡镇卫生院。农村牧区三级卫生服务体系不断完善，农牧民群众在乡村的就诊率明显提高，逐步引导形成“小病不出村、一般病不出乡、大病不出县”的就医观念。

2.在城市社区卫生方面。社区医疗服务具有方便、价廉等优势，既有利于分流病人、缓解大医院的就诊压力，又有利于降低卫生服务成本、减轻城市居民的医疗费用负担，是缓解城镇居民“看病难、看病贵”的根本出路。我市合理调整卫生资源，鼓励和引导医院延伸服务开展社区卫生工作，将一级医院、部分二级企业医院、区属医院、门诊部、分院、街道卫生院转型或改造为社区卫生服务机构，形成政府主导、行业推动、医院举办的发展模式。实现社区卫生服务基本覆盖全体居民，并形成“十五分钟服务圈”，极大地 方便了居民群众就医，逐步形成“小病进社区、大病到医院、康复回社区”的就医格局。

与此同时，不断加快大型医院建设，先后建成市中心医院、包医一附院、包医二附院、包钢医院、北重医院、市肿瘤医院、包钢三医院、市传染病医院等医院新大楼。XX年启动新都市区医院筹建工作，开工建设了精神卫生中心病房大楼。

完善机制，健全医疗保障体系，确保人民群众“看得起病”。

立足卫生行业实际，多途径构建医疗保障体系，着力推进新型农村牧区合作医疗和基本药物制度，强化医疗机构内部运行管理机制，改进医疗服务，努力缓解群众就医负担。

1.不断完善新农合工作机制。XX年全市参合农牧民69.63万人，参合率99.07％，人均筹资标准提高到425元，基金达到2.96亿元。实行重大疾病医疗保险，病种扩大到29种，其中将14种大病以及无责任意外伤害纳入大病商业保险范围。今年住院报销最高封顶线提高到13万元。

2.积极推进实施国家基本药物制度。全市693个基层医疗卫生机构全部配备和使用国家基本药物、自治区增补药物，实行药品零差率销售，实现基层全覆盖的目标，有效降低群众用药负担。

3.加快医疗机构运行管理机制改革。

一是推动公立医院改革。九原区医院、达茂旗医院、固阳县医院和土右旗医院分别列为自治区和国家县级医院综合改革试点医院，重点在人事管理、收入分配、绩效考核、优质护理、医药价格机制等方面进行改革探索。

二是强化医疗服务管理。同时全市二级以上医院不断改善诊疗环境和服务流程，积极开展临床路径管理、优质护理示范工程、预约诊疗服务。强化医疗机构对口帮扶，促进优质资源共享，启动市中心医院与土右旗医院协作办医。积极推动包钢三医院股份制改革。与市公安部门联合开展医院安全防控体系建设。启动市综治委、卫生、公安、司法等部门联合建立的医疗纠纷第三方调解机制。积极推行医师多点执业工作。大力发展医疗服务，鼓励不同形式的社会办医，形成多元化的办医格局。

三是积极开展医疗机构公益性建设。推行济困门诊、济困病房建设和对口支援农村牧区工作，大力推行单病种最高限价。深入推进“健康xx行动”。

四是加强行风建设，努力营造良好的医疗服务环境。大力开展“三好一满意”活动和医德医风教育活动，在12家三级医院安装了反统方软件。积极推行医疗服务信息公示制度和诊疗费用一日清单“五统一”制度，实现诊疗收费电子监督，努力提升卫生行业形象和医院公信力。

加强设备配置和队伍建设，提高医疗卫生服务能力和水 平，确保群众“看得好病”。

提高医疗机构诊疗水平和医疗卫生工作人员技术水平，是保障人民群众就医效果的根本所在。在抓好各大医院人才培养和引进，建立高、精、专医疗技术队伍，更新陈旧医疗设备的同时，着力抓好农村牧区和社区卫生服务机构的设备配置、卫生队伍建设，促进全市整体医疗水平的提升。

加强医疗设备装备。为406个嘎查村卫生室、40个社区卫生服务中心配备价值317万元和260万元的基本医疗设备。投入276万元为35个社区卫生服务中心配备了双向转诊车。投入253万元实施农村牧区基本卫生服务全覆盖工程，配备了17台流动卫生服务车及车载设备，发放3314个家庭健康保障小药箱，为全市173个没有卫生室的行政嘎查村农牧民提供基本卫生服务。

加快基层卫生信息化建设。投入750万元在固阳县医院、达茂旗医院、土右旗医院实施旗县医院能力建设，配备PACS系统，用于日常监测信息采集和远程会诊。投入700万元实施基层医疗卫生机构信息管理系统建设，完成全市一体化嘎查村卫生室和社区卫生服务机构信息管理系统。

加强第三方医疗服务。XX年，我市首次引进医疗服务第三方评价组织机构，对我市12家医院进行了全面的医院服务管理暗访调查，对每个被调查医院形成完整的调查报告。并就存在的问题与医院领导班子面对面、一对

一、全方位、逐条逐项进行反馈，对改进医院管理提供了科学的决策依据。

加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设。健全和完善培训制度和规划，加强培训基地建设，确定包钢医院、市中心医院、包医一附院为全科医生临床培养基地。

加强名医培养和学科建设。全市有国家级临床重点专科5个，自治区级领先、重点学科14个，重点实验室3个，自治区临床医学研究所5个，xx市领先、重点学科71个。拥有享受国务院政府特殊津贴专家33人，国家级突出贡献专家1人，省级突出贡献中青年专家8人。引进和培养医学博士、硕士210名。XX年启动实施名医人才培养工程，五年投入1000万元。首批5名名医培养对象、10名名医后备培养对象陆续赴国内外进修深造。对未进入名医培养工程的蒙中医、儿外、传染病、精神科等学科进行专项资助培养。今年确定培养对象22名，其中名医培养对象5名，名医后备人才培养对象10名，名医后备中蒙医7名。

三、主要问题与困难

虽然我市卫生事业取得了长足的发展，但仍然滞后于经济的快速增长，医疗卫生保障水平与人民群众的期望以及社会需求还存在一定的差距。医改面临不少困难，一些体制性、机制性、结构性矛盾还没有从根本上解决。

全市公共卫生体系建设还不健全，公共卫生财政投入不 足，重大传染病防治工作任务仍十分艰巨。疾控、卫生监督、妇幼保健等公共卫生机构基础设施等比较陈旧、滞后，妇幼保健机构作为差额拨款单位，财政投入总量仍然不足，运行存在一定压力。艾滋病、结核病等传染病防治经费不足。慢性病防控一是经费投入不足，部门间协调沟通、各负其责、有效监督的工作机制及疾病预防控制机构、医院、专病防治机构、基层医疗卫生机构在慢性病防治中的分工负责和分级管理机制尚未建立。县级以下各级各类医疗机构传染病监测和报告能力低下，全市90％以上传染病是由县级以上医疗机构发现并报告。地方病防治专业队伍建设滞后，目前全市地方病防治专业人员40余人，工作任务繁重，人员年龄普遍较大，学历水平普遍较低。全市9家县级妇幼保健机构中，目前仍有3家妇幼保健机构还未纳入政府全额事业拨款单位，与《全国县级妇幼卫生工作绩效考核标准》中要求的“明确妇幼保健机构为全额预算事业单位”的目标还存在差距。全市9家县级妇幼保健机构均为单独建制，名称规范，科室功能设置基本能与其开展业务相匹配。现达茂旗妇幼保健所、青山区妇幼保健院开展产科、住院临床业务，其他机构受条件限制仅能开展门诊诊疗和妇女、儿童保健服务。除昆区、达茂旗、固阳县妇幼保健所以外，其余机构业务用房均未达到《考核标准》的要求，其中白云区、东河区、石拐区妇幼保健所等机构甚至未达到要求的50％。妇幼保健机构人 员配备中，专业人员所占比例平均占75％以上，本科学历所占比例达50％以上，按照《考核标准》中保健人员与当地人口比例1：10000的最低编制要求，昆区、青山区、东河区妇幼保健机构人员配置均不达标，白云区、石拐矿区由于服务人口较少，存在开展业务工作专业技术人员缺乏的现状，而其他达标旗县也存在人员老化，专业人员断档的问题。

城乡之间、区域之间的医疗卫生资源差距较大，一些地区医疗卫生机构重复设置，布局不合理。优势医疗资源多集中在市三区，特别是青山、昆区，三级医疗机构重复设置，职能交叉，资源“过剩”，新都市区、九原区和其他旗县区医疗资源匮乏，难以形成区域内资源的合力优势。特别是农村牧区卫生工作基础薄弱，发展水平总体不高，卫生资源总量、质量、卫生基础设施、服务条件及人口健康状况等方面都落后于市区，绝大多数大型先进医疗设备都集中在了城区大型医院，农牧区医疗设备短缺、落后，且旗县区之间、乡镇之间存在一定差距。

卫生专业人才总量不足，供需矛盾仍然突出。8家直属医疗单位1997年核定编制人数3970人，床位数2590张，已不适应各单位目前业务增加、服务需求增多的实际需要。目前8家医院实际开放床位4341张，按照床位和专业人员1：1.5的比例，应核定人数为6652人，总体人员短缺。同时，疾病预防控制、卫生监督机构专业人员不足，疾控机构具备 流行病学调查能力的人员比例不足30％～40％；卫生监督员总体数量不足，平均监管数量大，监督频次低。基于此种情况，一方面需要充分利用好现有编制，畅通进人渠道，有效缓解部分单位现有专业技术人员严重不足的问题。另一方面，根据国家有关规定，立足目前我市医疗单位发展实际规模，在充分调研和测算的基础上，分批分步有序增加部分医疗单位编制，从长远角度解决人员不足问题，以形成专业人员梯队建设。

“无主病人”救治机制亟待完善。我市几乎所有医院都存在“无主病人”欠费情况，XX至XX年各医院累计接诊无主病人1995人次，累计投入救治费用515.3万元。巨额的医疗欠费，医护人员长时间辛苦付出得不到回报，影响医疗机构正常运转秩序和医护人员的积极性。同时，国家卫计委要求地方设立大病救助基金，我市目前还没有开展此项工作。

公立医院改革滞后，有待于加快探索推进的步伐。目前，我市公立医院改革仍然停留在表层的服务管理方式的改进，深层次的“四个分开”仍然没有推开。

村医的养老问题亟待解决。我市共有乡村医生921人，50岁以上占40％。乡村医生面临人口老化，而绝大多数又没有养老保险的现状。为保障村医老有所养，调动和发挥村医积极性，需要积极探索实行村医养老保险机制。

健康服务业发展滞后。人口老龄化问题的突出，健康服务中所需供应出现短板，导致现行健康消费保障机制不完善。服务链上的关键环节缺损，使得健康服务业的发展无法与消费需求和新兴业态发展趋势相匹配。第三方医疗服务需求逐年增加，现有的第三方医疗服务能力不能满足群众需求。

120急救能力落后于经济社会发展。及时有效的院前急救，对于维持患者的生命、防止再损伤、减轻患者痛苦，为进一步诊治创造条件，提高抢救成功率，均具有极其重要的意义。由于我市政府投入不足、急救资源不足，急救队伍结构不合理等问题，导致我市院前急救一直处于供需不平衡的状态下。政府投入不足，各急救分站业务收入只能维护一般运转，基本建设、更新车辆、增添设备困难重重，120急救车辆配备严重不足，且车辆更新不及时，车辆状况差，存在“带病”出车现象。按每5万人配置一辆救护车，我市至少应配60辆救护车用于院前急救，现有的27辆远远不能满足需要。各急救分站实行24小时两班倒，有4个分站由于人员不足，实行每班24小时制，医护人员超负荷工作。国家对急救服务辐射半径规定为3－5公里，而我市由于急救网络医院不足，服务半径远远超过五公里，服务距离大，急救时间也在延长。在我市的报警求救电话中有30％的是骚扰电话。

四、下一步卫生工作发展建议和对策

以将改革开放和创新作为核心驱动，提高医疗卫生服务和管理能力。

1.应进一步推进卫生信息化建设。尽快拿出区域性卫生信息化建设规划，以卫生业务为主线，以实用共享为目标，参照xx市卫生信息化“12446”工程，加大政府卫生信息化建设投入，建立全市统一的卫生信息化平台。

2.加强机制体制创新，强化卫生人才科技支撑。完善公立医院服务体系，建立公立医院与城乡基层医疗卫生机构的分工协作机制，开展分级诊疗试点工作。将人才战略与体制创新相结合，深化“将才、团队、平台”的科研人才发展模式，以人才培养带动公立医院法人治理机制和运行机制进一步完善。逐步建立基层医疗服务监管制度，推动基层医疗服务监管队伍建设，加强基层医疗服务监管工作。建议市政府保障名医人才培养工程持续推进，加大名医人才培养工程影响力，更好建设与管理重点学科，完成科研成果、适宜技术推广、应用。

3.加快推进健康服务业发展。根据国务院印发的《关于促进健康服务业发展的若干意见》，针对健康服务中所需产品供应短板，大力发展第三方检验、检测、评价等服务，引导发展专业的医学检验中心和影像中心。建议市政府整合全市医疗卫生资源，支持发展第三方医疗服务评价、健康管 理服务评价，以及健康市场调查和咨询服务等健康服务产业集群，建立我市独立的第三方评价机构。

4.院前医疗急救带有社会公益性和政府行为的特征，是社会抵御重大灾难、集体突发事故不可缺乏和不可替代的重要力量，完善的院前急救体系和快速的现场急救能力，是社会安全保障机制的重要组成部分。在我市院前急救与经济社会发展，建议市政府加大投入，整合120急救指挥中心和各医院急救分站医疗急救资源，参照XX模式建立符合实际的综合型120急救体系。

注重保障和改善民生，继续推进基本医疗卫生制度建设。

基本医疗保障体系进一步加强，基层卫生服务水平和公共卫生服务能力有所提升。新农合成果进一步巩固和发展，城乡一体化医疗保障服务体系基本构建。居民健康档案真实性和规范性核查进一步加强，《xx市爱国卫生管理条例》基本落实，并实行城市卫生长效管理。在实施城乡医院对口支援项目的基础上，以城带乡，积极探索推广上下联动的医疗联合体机制，促使大医院的人才向基层流动，并积极探索村医养老保险机制。建议市政府出台有关政策制度以便加快支付制度改革深化进程，并通过提高筹资标准、增加财政补助等方式，增强制度保障能力，提高参合患者医药费用补偿比例，并进一步规范城市社区卫生服务机构建设，加强管理标 准化，实现社区卫生服务中心、服务站一体化管理。

完善公共卫生服务体系，更好提升医疗卫生安全保障能力。

基本公共卫生服务，是指由疾病预防控制机构、城市社区卫生服务中心、乡镇卫生院等城乡基本医疗卫生机构向全体居民提供，是公益性的公共卫生干预措施，主要起疾病预防控制作用。近几年，我市在卫生公共服务体系和医疗卫生安全保障方面有了全面发展，下一步建议市政府通过进一步完善政策，将健康管理融入社会管理的各个环节，呼吁并引导城乡居民提高健康意识、改善健康行为，实施健康自我管理，全面提高群众健康素质。

调整和优化卫生发展布局，促进城乡卫生统筹协调发展。

应本着“科学布局、优化结构、适度规模、多元办医”的原则，对部分综合医院和当前短缺的专科医院进行规模和结构调整，统一规划布局，合理定位各医疗机构的性质与管理归属。加强专科体系建设，以现有的重点专科为基础，有计划地加强蒙中医、骨科、康复、老年病以及妇女、儿童医疗服务等专科医院建设，形成基本覆盖居民主要健康问题的专科体系，并确定各家医院的重点学科和发展方向，提高医疗水平和服务能力。要加大市级医院对口支援旗县医院的力度，提升县医院的服务能力和水平。控制医疗资源总量，逐 步建立公立医院与民营医疗卫生机构的分工协作机制。明确各级各类医疗机构的功能与任务，按社会需求控制和调整机构规模，规定服务内容。放宽市场准入，建立公开、透明、平等的健康服务业准入制度，鼓励民营资本进行医疗市场。

第18篇：我国旅游产业导游体制改革调研报告

为贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》，改革导游体制，提高导游服务、导游管理和导游队伍建设水平，国家旅游局组织开展了《导游体制改革》专题调研。调研工作由邵琪伟局长组织领导，监督管理司牵头，办公室、人事司、中国旅游协会、中国旅游研究院等参加。调研组在认真研究制定工作方案、调研提纲和收集资料的基础上，结合历年来的调查研究工作，于3到4月，先后在广西、云南、湖北等地开展实地调研，听取导游人员、导游管理服务机构、旅行社、旅游协会、旅游行政管理部门的意见和建议。同时，调研组进行了多次集体研究，形成本报告。

一、导游方面存在的主要问题及其原因

我国导游方面存在的问题可以分为几个层面。第一个是导游服务层面，反映突出的是将导“游”变成导“购”，以及与此目的性质相同或与此密切相关的“加点”、“换点”，具体表现为导游诱导、欺骗甚至强迫游客购物和参加质次价高的自费项目，擅自变更行程计划、压缩计划内项目的游览时间，以便从购物点和景点拿“回扣”。第二个是在对导游人员的管理服务和权益保障层面，反映突出的是“人头费”、“买团”，即导游按游客人数向旅行社支付费用以获得带团服务的机会，旅行社不向导游支付带团服务的劳动报酬，旅行社和导游管理服务机构不为导游提供劳动社会保障，甚至要求导游垫付、支付游客住宿、用餐、游览、交通等接待费用。第三个是在导游机制、体制层面，反映突出的是“零负团费”、导游公司监管缺位、导游进入-退出机制和监管考核体制不完善。第四个是具体工作层面，主要是在导游教育培训、年审、ic卡计分管理、服务监督检查、正面宣传引导和政府、协会的导游服务方面存在不足。

导游问题的症结主要在于机制方面的“零负团费”操作模式和体制方面的不适应。零负团费操作的基本情形如下：

起点：游客追求价廉物美而又不太了解和熟悉旅游产品的特性及相关信息，在报名出游时反复多家询价压价。

招徕、组团旅行社：为适应游客需要以争取客源和业务，竞相压低报价并低价促销、收客，不向游客收取目的地旅游接待费用，因此不向接待旅行社支付接待费用，搞“零团费”结算，甚至还要接待社向其反向支付“人头费”以获取、增加利润，成为“负团费”结算。

地接旅行社：不向导游支付劳动报酬，不为导游提供劳动社会保障，反而要求导游支付接待费用并解决旅行社和导游收入问题。

导游：与司机和购物、景点单位联合起来，通过诱导、欺骗甚至强迫游客购物、参加自费项目即“加点”、“换点”来获取“回扣”。

终点：导游“导购”、“加点”、“换点”严重影响了旅游质量和效果，且所购物品和所参加自费项目往往都是质价不符、质次价高的，向旅游和相关部门投诉。

导游体制方面存在的主要问题也直接影响导游服务质量、队伍素质、导游权益保障。一是导游入门条件偏低，主要是高中毕业的学历起点直接影响到导游知识量、服务能力和新导游的年龄起点，对导游服务质量和队伍素质产生直接影响。二是导游公司性质、经营服务内容及设立条件和程序、监管责任和方式等不明确，大量通过导游公司取得导游证并实际从事导游服务人员的劳动就业、权益保障、监督考核、管理服务严重缺位。三是导游服务的性质、地位及其与旅行社的关系不明确，“导游自由职业化、导游服务市场化”与“零负团费”、“人头费”、“买团”、“加点”、“换点”的产生、发展关系密切。四是导游ic卡计分管理、导游年审考核等制度需要改进和完善。

二、遏制、扭转“零负团费”操作模式

主要对策是加强对游客的引导宣传、信息服务和认真贯彻《旅行社条例》两个方面。

一方面，从源头和起点入手，加强宣传引导和信息服务，让游客特别是国民游客掌握旅游的基本性质特征和有关旅游产品、价格的信息，认识“质价相符”、“品质旅游”、“理性消费”等基本理论知识，逐步调整改变报名出游反复询价、无限压价等行为，进一步重视品牌、质量。具体措施包括运用广播、电视、互联网、报纸、杂志等公众媒体开展公益广告宣传和案例宣传、深度报道，组织开展“品质旅游”进社区等宣传活动，由旅游行政管理部门或行业协会收集发布主要线路、项目价格信息等。在这方面要注意的是，不能笼统地说“旅游市场不成熟”、“游客不成熟”、“游客消费不理性”，这有将责任推给游客的嫌疑，而应该使用“信息不对称”、“政府、行业引导和信息服务不够”等说法。

另一方面，认真贯彻落实。新条例在旅行社招徕宣传、签订旅游合同和收取旅游费用、组团社向地接社发送团和支付旅游接待费用、地接社委派导游接待和支付接待费用等各个环节，做出规范、禁止和处罚规定，为遏制、扭转“零负团费”奠定了法规基础。因此，认真贯彻落实新条例的这些规定，特别是加大执法检查、监督和违规处罚力度，遏制、扭转“零负团费”，是从机制入手解决导游问题的主要对策措施。

三、加强对导游管理机构的监管

我国近60万执业导游，约有七成挂靠在导游管理服务中心和导游公司等机构。绝大部分导游管理服务中心是当地旅游管理部门成立的自收自支的事业单位，承担办证领卡、年审、人事档案管理等政府职能和组织培训、为导游介绍业务等的社会或中介服务职能，主要靠向导游收取管理费（挂靠费）、年审培训收费等维持运行。

加强对导游管理服务机构监督管理的主要措施是，第一，明确其性质为面向市场（旅行社和自助游客）“提供导游接待服务的独立经营企业；第二，明确规定其经营业务为向旅行社和自助游客派遣导游人员、提供导游服务，承担导游的企业管理职责；第三，明确规定导游公司的设立条件、程序和监管方式；第四，用5年左右的时间逐步清理规范现有的导游管理服务机构，政府管理职责转入各级旅游行政管理部门，行业和社会服务逐步转到行业协会，导游管理服务机构逐步统一为导游服务公司（可以以介绍业务的中介服务为起点逐步发展成为导游派遣）。

四、明确导游的职业定位

《韦氏大词典》对自由职业者的定义是：独立工作，不隶属于任何组织的人；不向任何雇主做长期承诺而从事某种职业的人。目前业内有观点认为应将导游变成自由职业者、让其脱离旅行社独立存在，管理、培训、就业、劳动权益保障等，都由政府或有关社会组织来负责。这个观点混淆了导游就业形式的“自由”与导游从业“不许”自由两个问题。《导游人员管理条例》明确规定，导游必须经过“旅行社委派”才能从事导游业务，可见我国法律不允许导游单独提供服务，因此导游在法律性质上不是自由职业者。即使导游不是旅行社的正式员工，依据短期或临时用工合同为旅行社提供服务，但其服务是旅游产品不可分割的部分，导游是旅游产品销售者的履行辅助人，无法脱离旅行社单独存在。

由于我国对旅行社实行特许经营管理，如果导游不经过旅行社即可接待旅游团队，将会产生无数个不经许可从事旅行社业务的个人。不仅消费者的利益难于保证，市场也将陷入无序竞争的混乱，因此，倡导导游归入自由职业者对旅游业的发展有害无益。导游不是自由职业者，就不能靠自己“经营”获得收入，而必须由其雇佣者支付合理的劳动报酬，所以，旅行社完全应该且必须将导游劳动报酬纳入旅游报价和费用之中。

五、建立合理透明的薪酬制度

我局《关于进一步加强全国导游队伍建设的若干意见》中提出应建立“以基本工资和导游服务费为主体，带团补贴为补充的导游人员薪酬制度”，是符合劳动法规定的。旅行社向其固定导游发工资目前已经基本做到，但是给社会导游发工资难以落实，因为数量巨大（占总数70%以上），又不是企业员工。

建立合理透明导游薪酬制度的任务和措施是，第一，要求旅行社在旅游产品报价中必须单独规定导游服务费并支付给导游，其幅度和数额由省市旅游部门根据当地经济发展和旅游市场实际情况确定；第二，明确导游带团补贴的主要项目内容和标准，应该包括差旅补贴、超时补贴、加班补贴、通讯补贴等，具体幅度及数额仍由省级旅游部门协调劳动保障部门共同确定执行；第三，明确重申导游可以接受游客自愿、主导支付的小费，但不得以索要小费，并引导游客养成给付导游小费的身份消费习惯；第四，依法规范“回扣”、佣金，使其收受数量合理化和方式合法化，即消除占比过高问题和“公对公”并如实入账，同时要求旅行社按一定比例分配给导游。

六、改革完善导游准入-退出机制

1999年颁布实施的《导游人员管理条例》规定，参加导游资格考试的学历起点为高中毕业，这在十年前是基本合理的。但经过三十年的发展，我国的高等教育规模及其毕业生大幅度增加，接受高等教育基本成为我国青年一代的普遍现象。更重要的是，导游是依托基础知识、专业知识和专门技能从事专业服务的人员，接受适当教育是一个人形成良好的基本素质的起码保障。调研反映的普遍意见是将导游考试的学历要求提高到大专，是比较合理的。对于少数民族和边远不发达省份，可以有一定的灵活性。

完善导游执业退出机制十方必要，重点是完善年审统计和ic卡计分管理制度。首先要解决年检和计分制度管理都缺乏法规支撑的问题，明确不予通过年审的导游证及其持有人如何处理。国家层面上，尽早出台导游ic卡有效时限及注销退出办法。研究如何进一步改进现有法规规章规定不完善、不合理的方法，如“导游人员必须参加所在地旅游行政管理部门举办的年审培训”，但未明确培训费用由谁承担及其标准和支付方式，出现了借机收费的现象，引起导游不满。此外，ic卡管理系统亟需升级完善，及早实现信息实时传输，充分发挥科技在提升管理水平上的作用。

七、完善导游分类和等级制度

导游分类问题首先体现在导游如何进入《中华人民共和国职业分类大典》上，当务之急是加强对导游人员职业的研究，包括准入的研究，力争以专业技术职称任职资格性质进入新版《职业分类大典》。实现以导游职业标准为导向的变革，在构架和改造导游职业教育、培训、鉴定、考核、竞赛和表彰系统的过程中提升导游职业，增强导游职业的凝聚力。

从就业形态上看，可以考虑恢复兼职导游。一方面，从完善导游劳动保障制度考虑，兼职导游没有以此为业，不必纳入导游职业的社会保障计划，其管理和劳动社会保障等主要由其所在单位负责。另一方面，他们所具备外语或特定的知识、技能等，是旅游接待服务和提高导游服务水平所必需的。兼职导游资格及管理问题，要通过修订法规来解决。

建议建立实习导游制度，这是适应高等院校旅游及相关专业教学和培养导游后备人才的需要。实习导游由省级旅游行政管理部门或其委托的地市级旅游行政管理部门考核发证，以高等院校旅游及相关专业在校学生为对象。实习导游可以按照教学计划进入旅行社和景区景点观摩、学习和协助导游从事服务，不得独立开展导游服务，由所在学校负责监督管理和权益保障，毕业离校实习导游证自动失效。

目前导游实行了等级制度，由于社会认可度不高，和导游人员就业机会和收入水平联系不紧密，加上多年考试中断，中高级导游比例太小，严重影响了等级制度的影响和作用，应该继续坚持和完善。需要继续坚持和完善职业技能分类，探索形成合理的职业发展和晋升机制，以提高职业认可度和忠诚度。

八、促进导游协会的建设和发展

20世纪90年代初开始进行导游管理体制改革后，越来越多的导游脱离旅行社成为社会导游、签约导游或挂靠导游。随着导游与旅行社分离，其在利益上与旅行社的不一致出现并不断扩大后，就有必要有自己的组织来代表、维护其利益，同时发挥桥梁、纽带、规范、服务等作用。正因为如此，在一些重点地区和旅游城市，逐步建立起导游协会。这说明，随着旅游业的发展和导游体制改革、队伍壮大，有必要按照市场经济原则，建立导游协会等行业组织。

在开始阶段，导游协会也是沿用旅游协会的模式，采取“官办”方式，即政府批准成立导游协会并负责管理，工作人员主要是政府派，经费由政府资助，主要业务是规范、管理以及在导游与政府之间发挥桥梁作用。与其他协会的不同之处在于，导游协会的会员和工作对象不是企业、事业单位，而是导游员个人。重点旅游城市如桂林、昆明等，率先进行改革探索，由导游人员自己来建设、管理导游协会。

就建设和发展的过程来看，导游协会建设和管理的重点，先是在地方和基层，然后根据发展的需要逐层上推。第一步，鼓励、支持重点旅游城市建立导游自主管理的导游协会，这是导游行业组织建设的基础。第二步，城市导游协会建立起来后，在省、自治区旅游协会或旅行社协会中，建立导游工作部、导游工作委员会等工作机构，负责指导、支持城市导游协会的建设、管理和发展。第三步，多数城市建立了导游协会后，省、自治区成立导游协会联合会，以城市导游协会为团体会员，进一步加强对本地区导游协会的管理、指导、服务。第四步，全国大部分省、自治区成立了导游协会联合会后，成立全国导游协会联合会，以省级导游协会联合会和直辖市导游协会为团体会员，统一组织、指导全国的导游协会工作，同时开展有关国际交流合作。

第19篇：电力体制改革进展情况的调研报告

电力体制改革进展情况的调研报告

一、省电力体制改革进展情况

作为全国首批开展大用户直购电试点的省份，广东省于2006年启动该项工作，安排台山发电厂与6家电力大用户开展直接交易试点，年交易电量约2亿千瓦时。广东物价局为此专门核定了一个输配电价，为0.179元/千瓦时。此项交易与交易价格、输配电价格一直延续至今，未受后期扩大试点的影响。

2013年，《广东电力大用户与发电企业直接交易暂行办法》（南方电监市场„2013‟162号），《广东省电力大用户与发电企业直接交易扩大试点工作方案》（粤经信电力„2013‟355号），《广东电力大用户与发电企业集中竞争交易实施细则》（粤经信电力„2013‟550号）等政策文件连续出台。2013年，广东完成电力用户与发电企业直接交易电量23.87亿千瓦时，其中扩大试点交易电量21.92亿千瓦时。2014年度广东直接交易电量规模约150亿千瓦时，2015年度广东直接交易电量规模约227亿千瓦时。直接交易发电量占省内总发电量的比例持续提高，每年提高幅度在2%左右。2016年，广东省安排直接交易电量规模年度目标为420 亿千瓦时，占2015年全省统调发电量的8.3%左右。

2013年12月27日，广东首次电力用户与发电企业集中竞争交易开市，至今已先后开展了十余次集中竞争交易。

2015年11月28日，国家发展改革委办公厅、国家能源局综合司批复同意重庆市、广东省开展售电侧改革试点，结合实际细化试点方案、完善配套细则、突出工作重点，规范售电侧市场主体准入与退出机制，多途径培育售电侧市场竞争主体，健全电力市场化交易机制、加强信用体系建设与风险防范，加快构建有效竞争的市场结构和市场体系，为推进全国面上改革探索路径、积累经验。2015年底广东省经信委下发的《关于2016年电力大用户与发电企业直接交易工作有关事项的通知》（粤经信电力函„2015‟3137号）中，明确了2016年将有12家售电公司进入电力直接交易市场，采用代理电力用户购电的方式，参与长期协议交易和竞争交易。

此后在政府有关部门的组织下，市场主体各方就售电公司如何参与直接交易进行了长期、反复地讨论。受此影响，2016年

1、2月份直购电集中竞争交易均未开展。2016年3月1日，广州电力交易中心挂牌。3月22日广东经信委和南方能监局下发了《关于明确2016年售电公司参与直接交易有关事项的通知》（粤经信电力函„2016‟84号，以下简称“粤经信84号文”）。3月25日，在广东电力市场交易系统上进行了有售电公司参加的首次集中竞争交易。

二、市场交易主体

随着电力直接交易的不断深化，市场交易主体群体在逐步扩大。目前广东省参与电力直接交易的市场主体情况：

（一）大用户

1.年用电量8000万千瓦时以上的省内大型工业企业；列入《广东省主题功能区开发产业发展指导目录》的园区内年用电量800万千瓦时以上的企业；2015年用电量5000万千瓦时以上的商业用户；符合上述条件且已在广东电力交易中心注册的用户333家，2015年总用电量约240亿千瓦时；

2.部分省级产业转移园区（共11家）内的工商业用户，2015年总用电量大约30亿千瓦时。此批11家园区内电力用户（不含第1条已确认的大用户），必须通过售电公司代理进行购电，目前园区内已注册用户168家。

（二）发电厂

广东省内单机容量30万千瓦及以上的燃煤发电厂，现有符合条件的发电企业38家，均已注册，合计装机容量约5090万千瓦。

（三）售电公司

“粤经信84号文”确定的并已完成注册的售电公司共12家，后增加一家“广州穗开电业有限公司”，到3月份竞争交易开市前，可参加交易的售电公司共13家。售电企业门槛，售电公司资产总额在5000万元以上，专职在岗员工10人以上（主要包括生产技术部、市场营销部、财务经营部和综合部），其中至少高级职称1人，中级职称3人等方可通过申请。

本次售电公司参与竞争性交易必须首先取得所代理客户的代理授权，已注册的大用户可以在交易系统中确认代理关系，园区用户必须有相关协议。据电力交易中心称，实际执行中园区用户也需要在交易系统注册并确认关系。

三、市场交易电量

根据“粤经信84号文”，广东省2016年直接交易电量年度目标为420亿千瓦时，其中长期协议交易电量280亿千瓦时，竞争交易电量140亿千瓦时。因

1、2月份广东未进行电量竞争交易，因此140亿千瓦时竞争交易电量在剩余10个月内平均分配，每月14亿千瓦时。

根据“粤经信84号文”，2016年单月竞争电量大于14亿千瓦时，单个售电公司申报竞争电量不超过总竞争电量的15%；单月竞争电量小于等于14亿千瓦时，单个售电公司申报竞争电量不超过2.1亿千瓦时，单个售电公司年累计成交竞争电量不超过21亿千瓦时。

3月份广东经信委安排竞争电量14亿千瓦时，单一电力用户当月申报总电量上限为1.4亿千瓦时，单一售电公司当月申报总电量上限为2.1亿千瓦时。为形成竞争，发电企业当月申报上限按照竞争直购利用小时数的1.25倍（34.9小时）申报。

但在正式交易前的意向电量申报中，用户申报的总意向电量仅为11.2亿千瓦时。为保证竞争态势，广东经信委将3月份集中竞争电量规模调减至10.5亿千瓦时。发电企业申报电量上限按竞争直购利用小时数的1.25倍（26.2小时）执行，单一电力用户当月申报总电量上限调减为1.05亿千瓦时。但与此同时，维持了单一售电公司当月申报总电量上限不变（2.1亿千瓦时）。

四、竞争报价及撮合办法

报价差：竞争交易报价采用价差报价的方式，即电力用户申报与现行目录电价中电量电价的价差，发电企业申报与上网电价的差价。电价下浮为负，电价上浮为正。申报价差最小单位为0.1厘/千瓦时。

分段报价：用户和发电企业报价最多可分成三段报价，各段电量总和不能超过允许申报上限，电力大用户允许申报最少电量为10万千瓦时，发电企业允许申报最少电量为100万千瓦时。采用三段报价，是降低用户和发电企业不中标风险的一种有效措施。

价差对：将发电企业与用户报价配对，用发电企业申报价差减去大用户申报价差，计算生成竞争交易价差对。

交易撮合：价差对为正值时不能成交，为负值或零时价差对小者优先中标交易；价差对相同时，按申报价差相应电量比例确定中标电量。因采用分段报价，因此按量价段撮合交易，而非按厂撮合。

无限次报量报价：集中竞价中，在总电量不超过上限的条件下，用户和发电企业可以无限次修改报量和报价。从去年底竞价情况来看，发电企业一般会进行3-5轮量价修改，但用户修改频率低，大部分首次报价后不再修改。

价差电费返还和成交价格：成交的大用户与发电企业，两家报价可能存在差异，结合成交电量计算将产生价差电费。此部分电费，75%返还给发电企业，25%返还给用户，并由此计算产生最终成交价格。

不干预原则：竞争报价一旦启动，整个过程中交易机构不进行任何干预。且报价信息在整个过程中都是屏蔽的，仅在中间进行撮合计算时临时解密，随后再次锁定屏蔽。不管撮合计算结果如何，均不能作为干预交易过程的理由。

五、

3、4月份交易过程简述

（一）3月份交易情况

1、交易过程

3月23日，广东电力交易中心下发了关于开展3月集中竞争交易的通知，明确竞争申报时间为3月25日9:00—12:00，同时要求各交易主体在3月24日17:00前首先填报意向申报电量。 3月24日下午，根据意向申报统计，发现用户侧申报总量大幅低于安排竞争电量。为确保形成竞争态势，避免发生用户竞价全中情况。广东电力交易中心发出了《关于2016年3月份集中竞争交易申报时间推迟的紧急通知》，竞价申报时间调整到3月25日的10:00—12:00。随后又根据经信委的调整结果，发出了《关于调整2016年3月份集中竞争电量规模的通知》,下调了总竞争交易电量和大用户、发电企业的申报电量上限。

2、交易结果

2016年3月份集中竞争交易集中撮合，竞价规模为105000万千瓦时。

供应方：共有36家参与报价，总申报电量为129767万千瓦时，异常报价剔除量为0万千瓦时， 其中29家最终成交， 成交的供应方平均申报价差为-429.023024厘/千瓦时，其中最高成交申报价为-240.3厘/千瓦时，最低成交申报价为-500厘/千瓦时。

需求方：共有81家参与报价，总申报电量为112180万千瓦时，其中80家最终成交，成交的需求方平均申报价差-24.397363厘/千瓦时，其中最高成交申报价为-0.1厘/千瓦时，最低成交申报价为-38.4厘/千瓦时。其中售电公司9家参与，8家成交，成交电量为68096万千瓦时，成交的售电企业平均申报价差为-29.430188厘/千瓦时，平均成交价差为-151.453719厘/千瓦时。

全网总成交电量为105000万千瓦时， 最终结算的平均价差为-125.553778厘/千瓦时。

3、售电公司成交情况

已注册13家售电公司中，本次共有9家参与了竞争交易报价，最终成交8家，合计成交电量为68096万千瓦时，占总成交电量的64.85%。各售电公司成交电量请见下表。

目前各家分段报量报价情况仍然保密，估计粤电售电公司、恒运能源销售公司申报电量总额可能达到了上限，但有小报量段降价期望值较高而未能成交。

（二）4月份交易结果

1、4月份竞价情况

本次交易为 2016年4月集中竞争集中撮合， 竞价规模为145000万千瓦时。竞价申报时间为2016-04-26 14:00至 2016-04-26 16:00。

供应方：共有 36家参与报价，总申报电量为 179299万千瓦时，异常报价剔除量为 0万千瓦时，其中33家最终成交，平均申报价差为-436.944191厘/千瓦时，其中最高成交申报价为-371厘/千瓦时，最低成交申报价为-500厘/千瓦时。

需求方：共有 81家参与报价，总申报电量为 160734万千瓦时，其中 79家最终成交，成交的需求方平均申报价差 -51.58659厘/千瓦时，其中最高成交申报价为 -1.1厘/千瓦时，最低成交申报价为 -76厘/千瓦时。

全网总成交电量为 145000万千瓦时，最终结算的平均价差为 -147.92599厘/千瓦时。

2、售电公司成交情况

售电公司方面，共有11家售电公司参与了竞价交易。国家电投深圳售电公司、深圳市兆能供电服务有限公司2家未参与报价。参与报价的售电公司全部达成了交易，合计成交电量99589万千瓦时，占总交易单量的68.68%。各家成交电量情况请见下表。

六、

3、4月份交易情况分析

初步分析广东省

3、4月份竞价交易，其主要特点如下：

（一）市场交易主体对交易认知度存在较大差距

1、用户侧购电意愿不足

一是用户参与比例低。广东现有可以参与竞价的大用户和售电公司合计346家，而参与此次竞价的仅有81家，比例仅为23%。二是注册比例低。11个产业转移园区内工商业用户1000多家，而目前到交易中心注册的仅有167家，仍有800余家未注册。三是降价期望值低。最小降价期望值仅为0.1厘/千瓦时，最高也只有38.4厘/千瓦时，可见用户并未充分意识到目前发电企业的电量销售压力，对市场总体趋势认识不足。四是用户参与主动性差。一些可以直接参与交易的大用户，也交给售电公司代理购电，且代理购电占比达到64.85%，说明被代理的大用户用电比重还比较高。

从广州电力交易中心了解到，为形成有效竞争避免恶性杀价，在安排竞价时，希望申报电量与成交电量比例为1.1:1。但3月份竞价实际申报意愿电量明显低于预期，导致广东省经信委调低竞争电量并推迟报价时间，实际最终形成的意愿电量和成交电量比例为1.09:1，仍未完全达到1.1:1。

2、发电企业市场意识强烈

在利用小时数持续下滑的情况下，发电企业普遍具有紧迫感，市场意识觉醒较早也较强。3月份发电企业所申报的降价额度令人惊讶，也从一个侧面体现了发电企业抢占电量的积极性很高、决心很大。

（二）价差电费返还规则，对交易结果影响较大 以往历次竞价中，价差电费100%返还给发电企业，3月份开始竞价中调整为75%返还给发电企业，25%返还给用户。这一规则影响十分重大。

1.发电企业和用户报价走向两个极端

作为发电企业，报出较高的降价意愿值可以有效提高中标概率，而在交易达成后，通过价差电费返还计算确定的最终成交价，很可能比发电企业自己报出的电价高得多，电厂仍可保证边际收益。而用户则恰恰相反，都通过报出比较小的降价期望值来保证自己拿到电量，而后通过价差电费返还取得更大收益。

正是由于上述原因，

3、4月份竞争交易供需双方走向两个报价极端。以三月份为例发电企业报出429.02厘/千瓦时的平均降价意愿值，而用户平均降价期望值仅为24.40厘/千瓦时，两者差距达到0.4元/千瓦时。

2.售电企业获取暴利，被代理用户吃了大亏

售电企业在参与竞争性报价前，与被代理用户首先签订了协议，明确了降价额度。此额度如参照3月份竞价中需方最高降价期望值来考虑，也不超过38.4厘/千瓦时，而售电公司实际成交平均降价额度为151.45厘/千瓦时，因此每度电在售电公司一进一出差价最少113厘。如按此测算，粤电售电公司本次最少也可得到2100万元的毛利，可谓收益惊人。 本次竞价后，被售电公司代理的大用户普遍惊呼“亏大了”。

（三）加强规则研究和合理报价策略对中标率至关重要 除前面所述的价差电费返还外，三段式报价等一系列规则对报价策略、中标率影响非常重大。

1.发电企业可以按照竞争直购利用小时数的1.25倍申报电量，且报价可以分为三段（3月份36家发电企业报出90多个价段）。那么发电企业就可以先用较高的降价意愿值来争取一块较大的基础电量，而后用多出来的0.25倍来报个较低的降价意愿值，尝试争取一下高电价中标。 2.发电企业要在低电价争取中标率，可能拿到的价差电费返还收益，发电边际成本等几个因素中进行综合衡量，寻找平衡点，难度很大，且不可测因素较多。

（四）交易对后期市场产生一定影响

1、对交易规则影响

3、4月份竞争交易过程和结果出乎各方预料，各方反响均较强烈，特别是售电公司获得巨大利益，与市场改革初衷存在一定差距，后期的市场竞争交易中，有关政府部门必然会对交易规则有所调整。

2、对大用户影响

交易结果是被代理的大用户感到震惊，从长期利益看，可以直接参与交易的大用户找售电公司代理相当于放弃应有市场主体地位，这种情况长期存在的可能性低。 目前已与售电公司签订代理协议的大用户在一年内无法解除协议，但后期继续委托代理的大用户可能减少。

3.售电公司代理对象发生变化

为控制市场交易秩序，必须对市场主体数量进行控制，因此从长期来看中小用户也只能通过售电公司代理购电。这就为售电公司保留了一块市场蛋糕。从11家产业转移园区来看，尚有800多家中小用户未进行购电委托，所以这块蛋糕总体量还是不小的。

4.售电公司挑肥拣瘦的习惯要改 目前来看，售电公司普遍将精力放在大用户身上，原因一是只要做成几单大用户总体的交易量就可以有保障了；二是中小用户数量众多，事情繁杂琐碎，交易管理难度大，形成大的交易总量比较困难。

但从目前来看，售电公司必须采取措施适应和解决与中小用户交易中存在的困难，这是市场所决定的，售电公司完全无法选择。

五、对于公司相关建议

作为新一轮电改的最大亮点，售电侧放开从一开始就受到各界的高度关注，据不完全统计，目前国内注册成立的售电公司已经超过400余家，包括央企、地方国资企业、民营企业和混合制企业。由于各地售电政策不同，售电公司业务开展的进度也千差万别。当前，广东推动售电侧改革试点工作，允许售电公司作为市场主体参与交易，并成为交易市场中最活跃单元，其代理成交交易电量占广东省交易总量的60%以上。作为央企，我们更应该积极参与售电侧业务，拓展公司业务范围，为公司实现可持续发展奠定基础。

一是对于各单位售电公司成立时间进度应有明确要求。目前广东省仅有13家售电公司可以参与售电业务，还有40多家售电公司被堵在围墙之外无法获取市场主体地位。我们各三级单位要及早成立售电公司并取得工商营业执照，这样至少在区域发放牌照时我们还有对应公司存在，不然就无法入围售电业务范围。

二是要加强售电公司人才队伍培养。从广东售电公司注册门槛看，每家售电公司公司至少要有4个部门，全职人员至少10人以上，此外对于人才的职称等级都有明确要求。中电国际目前已成立的售电公司（或综合能源服务公司）主要以发展项目为主，售电侧改革工作开展主要以营销人员为主，目前各单位营销人员配备远不能达到要求，对业务开展十分不利。建议公司增加各单位市场营销人员编制，储备优质市场化人才，为适应各区域售电侧工作开展打基础。

三是加强售电侧改革研究学习。目前全国仅有广东和重庆开展售电侧改革试点，允许售电公司参与市场交易，但两个地方交易模式存在较大差别。各区域要开展售电侧改革，必将以上述两个地方作为参照，各单位要密切关注区域售电侧改革动向，加强售电侧改革调研学习和研究，争取在区域售电市场占有一席之地。中电国际利用二级单位有利条件，积极组织各单位进行售电侧改革政策学习研讨，开展售电侧改革调研，有条件时可以参与系统内售电公司交易工作。只有学习和了解游戏规则，才能有效制定应对策略，获取最大收益。

四是加强用户侧管理和梳理。在电力市场化改革不断推进的前提下，各单位要详细梳理区域内大用户的情况，加强用户信息档案管理工作，有针对性的甄选用户，做好市场风险方案预控措施。同时要不断提高市场服务意识，了解用户需求，全方位、多渠道与用户沟通合作，锁定优质用户。

五是加强营销体系建设。目前营销范围的变化和售电侧业务开展，对人员配备、团队建设和培训育人方面，都必须有一个能有更细化的要求与措施。必须建设一支精干的电力营销和后续售电综合能源服务的专业人才团队，结合信息化建立电力市场信息支撑系统，对用户市场进行有效整理，规范市场业务流程，有效进行风险防控。同时要制定研究激励机制，防止骨干业务人员流失。

第20篇：纪监机构体制改革状况调研报告

去年以来，通河县按照市纪委的部署和要求，对乡镇和部分县直纪委进行了纪检监察机构体制改革。按照市委本次调研要求进行了专题调研。

一、乡镇和部分县直纪检监察机构改革情况

20xx年4月，针对基层纪检监察职能弱化问题，按照上级纪委有关规定，我们探索实施了纪检监察派驻制度改革，撤销了 8个乡（镇）党委纪委，成立了祥顺镇和富林乡2个乡镇纪工委监察分局；撤销了7个县直部门纪委，成立了教文卫和农业2个县直纪工委、监察分局。

1、配齐配强干部队伍。县委高度重视纪检监察体制改革，先后召开三次会议，专门研究派出机构有关问题。在编制和干部职数比较紧张的情况下，克服各种困难，在全县优秀副科级干部中提拔4名干部，任正科级纪工委书记、监察分局局长，在优秀后备干部中提拔了12名干部，任副科级纪工委委员，为基层纪检监察工作提供了组织保障。

2、创造条件强化管理

保障。二是分局，基层党风廉政建设工作得到明显加强。一是创造条件创造创造条件。县政府先后拨款30万元，为4个纪工委监察分局解决了办公场所、电脑、电话等办公办案装备和设备。统一标准，制定了工作职责和制度，明确规定了纪工委监察分局干部与纪委干部在福利待遇、评优晋级、纪律要求、学习培训上“四个一视同仁”，极大地调动了基层纪检监察干部的工作积极性。

3、明确职责理顺关系。根据有关规定，赋予了派驻机构检查权、问询权、制止权、建议权、谈话权、考核权、问责权和督办权。同时明确规定派出机构受县纪委、监察局垂直领导，协助各党委抓党风廉政建设等重大事宜，做到指导不指挥，督办不包办。通过改革工作体制，有效解决了基层纪检监察机关监督虚位、协调缺位、办案失位等体制上弊端带来的问题。

二、乡镇和县直纪检监察派驻机构工作情况和成效

为保证新的工作体制规范运行，通河县纪委坚持指导不指挥、督办不包办、参与不干预、监督不对立的原则，保证了纪工委监察分局独立履行职责。通过对纪检监察机构实行分片派驻统一管理，达到了促进基层党风廉政建设的目的。

1、积极开展了廉政教育工作。积极协调党委把廉政教育纳入了党委的学习计划，定期下发学习要点，组织党员干部学习反腐倡廉的理论、方针、政策。结合部门工作实际，组织党员干部学习相关的法律、法规、政策。各纪工委普遍组织辖区内党员干部观看了傅丰志案例警示教育片。驻农业纪工委紧紧围绕提升党员干部廉洁意识，组织开展了廉政知识测试，组织开展了对145名执法人员的行政执法教育。驻教文卫纪工委紧紧围绕医德医风教育和师德师风教育，举办了“廉政文化进校园”广场文艺专场演出活动，营造了“以廉为荣、以贪为耻”的良好氛围。

2、深化对重大事项监督。紧紧围绕执行“三重一大”制度，深入开展了反腐败抓源头工作。成立以来，各纪工委先后参加所驻党委会议22次，监督人事任免、工程建设、大额资金管理使用等重大事项决策29件。对基层站所负责人进行工作谈话24人次，信访谈话2人，警示教育谈话1人，诫勉谈话1人，检查党委、部门各类会议记录12次

3、积极推进了党风廉政建设。建立了党风廉政建设联系点制度。从纪工委书记到委员都确定了各自联系单位，深入各自联系点，进行面对面督促检查和具体指导，重点查看工作方案是否制定，组织机构是否落实到位，活动记实、会议记录是否规范，责任制是否层层签状，规章制度是否健全等内容。对检查中发现的问题提出了整改意见，明确了整改时限，并帮助所辖单位完善了反腐倡廉建设各项规章制度，形成了制度汇编。建立了8个党风廉政建设示范点，对各类图版、阵地、档案、工作流程进行标准化建设，有力的推进了院务、校务、村务公开工作。

4、创新了工作载体。各纪工委共在辖区内党员、干部和群众中聘请党风廉政教育宣传员、廉政建设监督员168人，构建了党风廉政建设宣传和监督网络，推进了反腐倡廉建设。以乡镇站所长“双述、双评、双公开”活动为载体，强化了对基层站所长的管理和教育，加强了对基层干部廉洁自律和遵守党纪、政纪情况的监督检查，延伸了工作手臂，促进了基层干部廉洁从政。结合“关注民生、促进发展”最佳最差单位评议活动，组织评议员对基层单位行风建设和干部作风建设进行了明察暗访，发现问题2件，及时督促有关单位进行了整改。

5、坚持了依法执纪办案。4个纪工委成立以来，共接到群众来信、来访37件，初核案件线索25件，立案18件，结案16件，处分党员干部17人，收缴违纪资金15万余元。立案案件占全县的50%，收缴违纪资金占全县的70%。在惩治腐败方面发挥了重要作用。

三、未进行纪检监察机构改革的县直纪委情况

我县原有35个党委、党组、直属总支纪委、监察室、纪检组，改革后，撤消了15个党委纪委，现还剩下20个基层纪委、监察室、纪检组未进行纪检监察机构改革。

1、构改革的纪委的县直部门基本情况。全县未进行机构改革的基层纪委、纪检组、监察室共20个，其中，县直党委15个，县直属总支纪检组3个，法检两院监察室2个。设专职纪检监察干部20人，行政级别均为副科级。上次改革未纳入纪工委管理的部门共有38个，20个党委和未纳入纪工委管理的县直部门共有党员2388名，涉及副科级以上党员干部约270人。

2、行机构改革的纪委工作情况。近年来，县直纪委、纪检组、监察室能够按照县纪委的要求，积极组织开展本党委的党风廉政建设，能够组织开展民主生活会、学习会等一般性教育活动，能够配合县纪委开展各类监督、检查和纠风治乱工作。总的来说，能够完成规定性动作，但工作创新不强，没有特点和特色。未实行派驻管理的纪委、纪检组、监察室作用发挥较差。工作中存在的问题主要有三个方面：一是查办案件力度小。从去年办案情况看，全县共办案29起，其中纪委和纪工委办案27件，基层纪委办案2件，在查办案件工作中作用不大。二是常规性工作质量低。从日常工作上看，个别基层纪委只是在上级检查时临时装档、补充材料，应付上级纪委，极个别的还存在压案、瞒案现象。三是有影响、有震动的教育活动少。从开展大型活动情况看，纪工委辖区内党委都能够积极组织开展集中性教育活动，像卫生、教育等部门，都结合自身特点开展了行风教育活动。未实行派驻管理的党委，往往重业务、轻教育，几乎没有开展有影响、效果好的集中教育活动。

3、关于对县直纪委改革的初步设想。持“分类归口，整合力量，集中派出，统一管理”原则。在试点基础上，对属地管理的党委纪委进行撤销整合。撤销党委纪委、直属总支和纪检组20个，纪委、监察室、纪检组撤销后各部门设一名专兼职纪检委员，具体负责本部门党风廉政建设工作。成立2个县纪委监察局驻部门纪工委监察分局机构，即：驻政法纪工委监察分局（办公地点在检察院）、驻财贸纪工委监察分局（办公地点在财政局）。根据部门工作职能相近，业务相关原则，划分纪工委监察分局管辖部门（含常设机构）。新成立纪工委监察分局编制为4人。设书记分局长1人（正科级职位配置），副书记、副分局长1人（副科级职位配置），副科级职位委员1人，科员职位委员配置1人。驻乡镇纪工委监察分局、驻农业纪工委监察分局、驻教文卫纪工委监察分局人员职位职级配置按新成立纪工委监察分局职位职级配置理顺。

四、派驻机构存在的主要问题

1、实施纪检监察派驻制度以后，个别党委领导以为撤消了基层纪委就是取消了基层纪检监察工作，对基层党纪检监察工作不重视、不过问，严重影响了基层党风廉政建设。

2、派驻机构的级别没有明确定位，造成了干部选拔、人员配置等方面实际操作中的困难。

3、派驻机构人员素质有待进一步提升。突出表现在多数干部为从事过纪检监察工作，业务不熟悉，缺少必要的专业知识，工作经验欠缺。

4、还有监督不到位的现象。乡镇水利、教育、卫生、林业等上管的企事业单位还存在监督不到位的情况，按照《派驻机构责任区划分办法》，这些单位日常监督检查应由上口所在纪工委负责，发生案件则由属地辖区纪工委负责查处，实际操作中却常出现两不管现象。

五、关于对纪检监察机构改革的相关建议

1、基层党委反腐倡廉能力建设。明确党委主管领导，配齐配强基层纪检监察委员，改变上重下轻的工作格局，实现工作重心下移。要加强基层纪委的人员队伍建设，理顺基层纪检监察干部职级、待遇等问题，提高纪检监察干部做好纪检监察工作的积极性、主动性。要加强作风教育，经常性的开展各类教育、培训活动，增强纪检监察干部做好工作的责任感、使命感。要改善基层纪委的办公条件，在经费、设备上倾斜基层纪委，为基层纪检监察干部履行职责创造必要条件。

2、切实加强派驻机构人员培训。要采取请进来、走出去的方式，加强对派驻机构纪检监察干部培训，以纪检监察业务理论知识为重点，以提高干部做好纪检监察工作方法和技巧目标，集中辅导与在岗自学相结合，全面提高干部的业务素质和工作能力。

3、出台相关政策，保证改革工作顺利进行。建议在对基层纪委实行派驻管理，由省市纪委与组织部门搞好协调沟通，出台相关政策，统一研究派驻机构的指数、职级、职能，为县级推进纪检监察体制改革创造良好、宽松的政策环境。

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