关于我国开发区管理体制的类型及其改革的思考
发表日期：2008-05-08 00:00:00 阅读次数： 538
摘 要：我国开发区管理体制经过二十多年的演变，形成了三种比较稳定的类型：政府主导型、企业主导型、政企混合型，这三种类型的管理体制都在不同程度上促进了我国开发区的建设与发展，同时也面临着越来越多的困难与挑战。应该从增强独立性、理顺开发区管委会与企业的关系、大力发展社会中介组织三方面入手进行改革，不断完善开发区管理体制。
关键词：开发区，管理体制，类型，改革
20世纪80年代中期以来，经济技术开发区、高新技术开发区、科技园区、工业园区等一系列开发区在中国(尤其是沿海城市)迅速勃兴，这为新时期中国现代化建设的全面提速注入了巨大活力，极大地支撑并推进了我国经济的快速、持续、稳健增长。20多年来，我国的开发区已从最初封闭式的试验基地，逐步转变为开放式的发展社区；开发区的功能也从过去单一性(经济)功能扩展成为现在的综合性(产学研)功能；开发区自身也逐步形成了一系列相对成型的管理体制和模式。随着我国进入WTO并与国际相关规范接轨以后，根据公平、公开、无歧视的原则，以往开发区建设中的特殊优惠政策的优势减弱，开发区建设已经进入到一个全新的历史时期。面对世界政治经济文化发展的新形势和我国社会主义现代化建设的新需要，如何总结经验、完善管理、健全体制、提高效益和增强竞争力，将是我们各级各类开发区建设面临的一个新问题。
一
中国开发区管理体制的形成及其演变可谓与开发区的发展历程同步进行。根据开发区发展的历史进程，其管理体制的演变进程大致可分三个时期：1984-1994年是中国开发区建设的起步期。这期间是我国开发区的创建和探索阶段，因此，有人把这一阶段称为前开发区期，或称为第一次创业期。在此阶段，大批开发区相继成立并在探索中起步发展。但由于初创不久，开发区在少有先例借鉴的条件下各自探索，所以这时并未形成统一的管理体制，可谓管理体制的未定型期。1994-1996年是中国开发区建设的稳定发展期。这期间，许多地方把一些管理职能下放给开发区的管理机构。很多开发区实行“小政府，大社会”的管理体制。开发区人员精简、办事速效的特点凸显，可为企业快速办理各种证件和手续，故该管理体制可称为“办证”体制。由于这一阶段管理体制较为统一，因此也称为管理体制的“相对一致期”。1996年以来是中国开发区建设的分化期。随着国家对开发区优惠政策和管理权限的调整，行政权力逐渐集中到上级主管部门，开发区便失去单独办理相关业务的权力。由于开发区的急剧扩张，开发区与其它城区的矛盾也凸现出来。于是，各开发区之管理体制开始依托自身情况而分化，逐步形成了三种基本管理体制：“政府主导型管理体制”、“企业主导型管理体制”和“政企混合型管理体制”。可以说，这三种管理体制各有利弊，在开发区的成长发展中各自发挥了重要作用。
(一)政府主导型管理体制。该体制特别强调政府在开发区管理过程中的重要作用，由开发区所在地的政府或政府的职能部门对开发区进行直接管理。根据开发区管委会权力的大小，该体制可分为“纵向协调型”与“集中管理型”的管理体制。为了突出政府在开发区管理中的作用，也可划分为“纯政府管理型(或政府直接管理型)”和“准政府管理型(或政府委
托管理型)”。实际上，两种分类只是名称不同而已，并无本质差别。“纵向协调型”对应于“纯政府管理体制”，而“集中管理型”则对应于“准政府管理体制”。
“纵向协调型”管理体制突出强调由开发区所在城市的政府全面负责开发区的管理工作。所在城市政府设置开发区管理委员会或开发区办公室，管委会或开发区办公室不再设立常设机构。管委会或办公室成员由原政府行业或主管部门的主要负责人组成。开发区的各种管理仍由原行业主管部门负责。管委会负责在各部门之间进行协调，组织有关部门处理开发区的重大问题，监督各部门的日常工作，不直接参与开发区的管理。该体制的优点是：开发区在城市政府或其他职能部门的协调下，有利于城市政府的宏观调控，能确保所在城市政府政策意图的准确理解和贯彻，能使开发区的发展格局与城市的整体发展战略保持一致，使开发区建设不会脱离城市整体规划而片面发展。该体制的缺点是：这种管理体制仍然沿用原来政府组织管理体制中的条块管理模式，开发区管理体制的独立性不强，管委会的权力较少，不利于开发区试验新的体制和机制。并且，管委会在许多职能部门的多重管理下，会造成推诿与扯皮的现象，从而降低了管理效率，影响了建设效能。
“集中型管理型”体制又称为“封闭型”或“半封闭型”管理体制，其特征是开发区是一个与其他行政区相对隔离、经济和行政管理相对独立的特殊区域。该体制的组织结构是：由所在城市政府授权组建专门的派出机构开发区管理委员会，由开发区管委会自行设置各种行政管理部门，并享受所在城市的市级各管理部门的权限，开发区管委会受所在城市政府委托，对新区的行政、经济等事务进行全面综合管理。管委会下设各部门虽然对区内事务行使市级管理权限，但在工作上要受当地政府各行业主管部门的指导。该体制的优点是：由于开发区管委会拥有相对独立的地位和经济、社会事务管理权，因而能在区内进行新的管理体制试验，为体制改革做出尝试。由于管委会摆脱了“纵向协调型”管理体制下各部门的牵扯和约束，有权力及时处理区内的各种矛盾和问题，从而有利于开发区的整体规划和发展。同时，开发区所设的职能部门消除了双层领导的尴尬局面，也避免了各部门之间的推诿扯皮，从而有助于办事效率和工作效率的提高。该体制的缺点是：由于开发区相对独立的地位，使得原有城市主管部门对其控制力相对减弱，开发区因此有可能脱离原城市发展规划而独立发展，并与原城市争夺资源，导致新区扩张而旧城区衰落。
(二)企业主导型管理体制。该体制又称无管委会管理体制。其主要特点是管理机构本身是营利性的企业单位，以企业作为开发区的发展者与管理者，政府不再设立派出机构管理委员会，而是通过建立经济贸易开发总公司作为具有法人地位的经济实体，来组织区内的经济活动，同时经济贸易开发总公司还承担部分政府职能等。这种管理体制中，开发建设的主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是经济贸易开发总公司，由它直接向县政府负责，担负土地开发、项目招标、建设管理、企业管理、行业管理和规划管理等职能，其它管理事务如人事、税收、工商等仍由政府的相关职能部门来行使。该体制的优点是：有利于开发区政府从大量行政事务中解脱出来，提高工作效率，增加管理机构对市场信息的敏感度。有利于总公司经济实力的增强，并运用经济杠杆进行开发区的建设与管理。有利于开发区提高建设速度和经济效益。该体制的缺点是：总公司作为经济组织，缺乏必要的政府行政权力，在征地、规划、项目审批等多方面较为被动，进而影响了其管理能力的发挥。由于开发区的经贸开发总公司是一个企业，其根本目的是追求利润最大化，因此，总公司会千方百计实现其经济目的，其经济行为时常会偏离开发区应有的定位和职能。
(三)政企混合型管理体制。该体制突出表现为政府和企业相互结合与联合管理。根据开
发区管委会与发展总公司的关系，政企混合型管理体制又可分为政企合一与政企分离两种具体的管理体制。
政企合一型管理体制就是在开发区管理委员会下面设立一个发展总公司。开发区管委会与发展总公司合署办公，人员配置上相互混合，管委会主任和发展总公司总经理通常由一人兼任。管委会负责决策和其它服务性职能，发展总公司负责区内基础设施建设。这种管理体制下，政府管理具有双重性质，既具有行政职能，也具有经济开发职能。不但行使审批、规划、协调等职能，还负责资金募集、开发建设等具体经营性事务，发展总公司则很少有决策的权力。该体制的优点是：开发区管委会和发展总公司的设立有助于发挥行政职能，并同时兼顾经济职能，在开发区建设初期曾经发挥了积极作用。该体制的缺点是：由于发展总公司基本上没有决策自主权，而开发区管委会不但负责宏观决策，而且还负责具体的微观管理，容易造成权力的过分集中或相对偏颇，进而导致政企不分，总公司应有的作用得不到发挥，整体管理效率降低。
政企分离型管理体制就是管委会作为地方政府的派出机构来行使政府管理职能，不直接运用行政权力干预企业的经营活动，而把重点放在协调和监督方面，开发区的总公司和专业公司作为独立的经济法人，实现企业内部的自我管理，从而使政府的行政权和企业的经营权相互分离。该体制的优点是：体现了“小政府、大企业”的原则，一方面可以充分发挥政府的行政职能，另一方面也可以借助企业的资金和管理经验来弥补开发区本身的不足，充分发挥企业的经济职能，两者相互促进，从而有利于开发区的经营、建设和管理。该体制的缺点是：在开发区的初级阶段因为政企分离而很难集中有限的人、财、物用于开发区建设。同时，还会因为开发区的管理手段不尽科学、配套机制不尽完善等情况而难以摆脱旧体制的束缚，造成开发区建设力量的分散。
二
以上三种管理体制各有利弊，都在不同时段、不同程度上促进了我国开发区的建设与发展。但是，随着改革开放的深入和国内外环境的变化，我国开发区管理体制也面临着越来越多的困难与挑战。譬如，开发区管理机构的法律地位不明确；开发区的管理机构缺乏权威，管理权限经常不到位；开发区管理体制逐步向一般行政区管理体制的复归等。这些问题已经开始制约了开发区的进一步发展。为进一步改革和完善开发区管理体制，笔者认为，宜选择如下三个方面作为工作切入点。
(一)明确开发区管理体制的独立性。为了减少外部行政体制的干扰，应以立法的形式授予开发区管理机构在遵守宪法等相关法律的前提下独立行使管理的权力，从法律的高度赋予和保证开发区管理体制的相对独立性，使开发区“名正言顺”地行使自己的权力。首先，要从法律上确认开发区管委会的行政主体地位，使其具有独立的行政执法资格，将管委会对开发区的统一领导和管理纳入法制化轨道。为此，要修改我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，将开发区管委会纳入国家行政组织序列；并修改该法关于派出机关的规定，明确较大的市、设区的市经国务院批准，可在一定区域内设立市政府的派出机关，代表市政府管理相关事务。其次，要在法律中明确规定开发区的组织管理体系、主要管理职能、基本管理权限以及发展政策等，从而确保开发区组织管理的有效性、权威性以及开发区发展的稳定性和连续性。这可以通过国家组织制定《开发区法》对开发区管委会的职责权限、领导体制、决策机制、下设机构的设置原则及监督机制等问题进行专门规定。地方国家权力机关则可以根据上位法的规定，制定或修改开发区条例，在其中设专门章节，结合本地区实
际特点对《开发区法》中关于开发区管理委员会的内容进一步予以细化。最后，要以立法的形式确定开发区的审批程序和开发区的性质、功能与任务，以便对开发区实现统一的规划布局，避免开发区之间的无序竞争及“开发区热”的出现；对开发区的授权范围实际上是一个开发区管理机构与地方政府的关系问题，按照国家级、省级开发区的不同类别规定统一的授权范围，以利于开发区之间的平等竞争、利于上级政府对开发区的统一管理、利于开发区管理机构与地方政府的权责明确，而这就需要有相应的法律法规。
(二)理顺开发区管委会与企业的关系。虽然目前没有法律界定开发区的政府地位，但在现实中管委会起着“准政府”的作用。政府和企业有着不同的行为准则和价值目标。既然作为“准政府”，管委会就不应该强力介入企业的发展与经营。开发区管委会自己的企业带有强烈的政府角色，就会破坏企业之间的平等竞争与合作。但是，由于受我国传统行政管理体制的束缚和“官本位”文化的影响，再加上市场机制不完善，当前开发区在管理方面仍然过多地运用行政手段，还没有完全自觉地通过政策和其他手段来调控和管理市场，影响开发区的企业来规范自己的行为。政府既提供公共物品，又提供一般物品；既直接发动和分配投资，又直接安排和管理消费。政府既是比赛的裁判员，又当教练员，还当运动员。政府代替市场履行资源配置，资源的配置不能根据市场的需求来合理地分配，没有建立一个公平竞争的市场环境，这样企业失去了发展的内在动力，从而使开发区失去了吸引外来投资的优势。如果说在开发区建设初期，管委会以企业经营的方式进行管理还有其合理性，但在今天，这种政府办企业的方式已经伤害到开发区的自身发展，必须尽快理顺“政企关系”，把精力放到对企业的监管上来。为此，要切实转变开发区管理体制的政府职能，科学界定开发区管委会同企业的关系，变以前的微观管理为宏观调控与管理，并且要多以信息发布、发展导向和备案管理等软性手段对开发区的企业进行宏观管制。
(三)大力发展社会中介组织。当前，开发区管委会承担着大量具体而琐碎的社会事务职能。因此，需改革现有的管理体制，大力发展社会中介组织，各种具体的行业管理职能和社会服务职能要逐渐交到中介组织去行使，逐步实现“小政府、大中介”、“小管理、大服务”的管理体制。社会中介组织作为政府、企业、市场之间联系的纽带和桥梁，具有政府行政管理不可替代的服务、沟通、协调、自律、公正、监督等方面的职能与作用，是保证开发区经济和社会健康发展的、必不可少的重要组成部分。针对我国开发区目前存在的社会中介机构数量不多、级别不高、职能不清、服务范围不明等问题，今后要着重抓以下几方面的工作。首先，要理顺开发区管委会与社会中介组织的关系。改革现行的管理体制，把那些原来由政府承担的大量具体琐碎的有关落实政策的职能、行业管理的职能、社会监督的职能等逐步交给中介组织，这样就客观上为中介组织的发展提供了广阔空间。其次，要改变现有的中介组织“官办”、“半官办”、“官民合办”的架构，督促资产评估事务所、会计师事务所、律师事务所等社会中介组织尽快与挂靠单位彻底脱钩，将其逐步改制成为自主经营、自负盈亏、自担风险的合伙制事务所、个人事务所和股份有限事务所。再次，要加大对社会中介组织的监管力度。加强行业协会建设，引导行业管理组织制定行业的执行准则、技术标准及后续教育等制度，并建立健全职业道德、质量监督等制度。政府有关部门加强对行业协会和中介组织的监管，以保证中介机构能健康、有序地发展。最后，要不断提高社会中介机构从业人员的素质。有计划、有步骤地对执业人员进行培训，以提高他们的业务能力和管理水平。这样，通过中介组织机构的扩大和功能的强化，一方面可以帮助管委会从繁重的事务中解脱出来，专心致志地搞好管理和服务；另一方面，也可以防止管委会机构人员的增加和行政权力的扩张，使管委会保持精简和高效的管理体制。
