关于对广佛同城化、广佛肇一体化及 长株潭城市群“两型社会”建设情况的
考察报告
为了做好长吉一体化调研题目， 5月25日一6月4日，由市政协张文才副主席带队，组成由市发改委、市科技局、市科协和市政协委员等一行7人的长吉图课题考察组，赴广州、佛山、肇庆、长沙、湘潭对广佛同城化和广佛肇一体化以及长株潭城市群“两型社会”建设情况进行学习考察。考察组与广州、佛山、肇庆、长沙、湘潭五市的政协和政府相关部门进行了座谈，给了我们很多的启示，现将考察情况汇报如下：
一、基本情况 (一)广佛同城化
广州与佛山分别是广东省经济总量第一大、第三大城市。两市相距仅20多公里， 2000年，广州提出“东进、西联、南拓、北优、中调”发展战略，“西联”佛山全面启动。2003年，佛山呼应广州“西联”战略，提出“东承”战略，主动接受广州辐射。2008年底，国务院批准《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，将广佛同城化上升到国家战略层面。明确要求“强化广州佛山同城化效应，携领珠三角洲地区打造布局合理、功能完善联系紧密的城市群”。 广佛同城化真正实质性推进是2009年初，2009年3月19日，两市正式签署了广佛同城化建设的“1+4”框架协议，即《广州市佛山市同城化建设合作框架协议》和城市规划、产业协作、交通基础实施、环境保护等4个专项协议。对 1 同城化建设做出了全面部署，标志着广佛同城化建设进入实质性阶段。根据“1+4”框架协议，两市共同确定了一批共建项目并积极推进，目前两市36条广佛公交线路投入运营，佛山交通卡和广州羊城通已实现全面融合，广佛交界7个收费站实现年票互认，交通设施与服务已经实现了同城化，在产业协作方面，两市频频联手，产业融合度不断增强，交界地区经贸活动越来越活跃；广佛人力资源市场信息对接网络已正式开通；广佛教育城域网实现互联；广佛互认一批定点医疗机构，医院参保人医疗费用直接结算。
（二）广佛肇一体化
肇庆在佛广的上游，同饮珠江水，距佛山100公里，距广州120公里，高速公路1小时车程，正在修建的广州至肇庆的高铁仅半小时车程。肇庆面积1200平方公里，比广佛总面积还大，但在经济总量和人均GDP等方面和广佛相差很大，是广东省经济欠发达的农业大市，广佛肇经济圈突出强调的是广佛和肇庆是经济一体化，肇庆是广佛产业转移和为广佛提供人力资源的重要基地，广佛肇经济圈提出的晚一些，但由于借助了广佛同城化的经验，进展却很快。截止目前，连接三市的城际轨道、高快速路网等交通项目快速推进，广佛肇三地已实现年票互通；囊括了广佛肇140多个旅游景点的“一卡通“成功发行；成功举办了广佛肇品牌产品联合展销会、广佛肇经济圈发展论坛、广佛肇理论宣传座谈会、广佛肇科协座谈会等有实质性意义的会议；2009年以来，肇庆引进产业转移项目322个，总投资266亿元，其中80%来自 2 广佛地区，肇庆发展速度跃居全省第一。广佛肇三市合作已经驶入了快车道，取得了阶段性成效。
（三）长株潭城市群“两型社会”（一体化）
长株潭三市呈品字形，长沙至湘潭不到50公里，长沙至株洲不到80公里，湘潭到株洲仅40 公里。三个城市如此近的距离，再加上三市占全省40%以上的经济总量，构成了湖南省的核心城市群。1997年湖南省做出了推进长株潭经济一体化的战略决策，2005年出台了《长株潭城市群区域发展规划》，2007年，长株潭三市被整体纳入国家老工业基地，2007年12月国家批准长株潭城市群成为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革实验区。
长株潭试验区获批一年多以来，试验区改革建设取得了实质性进展。一是完成了顶层设计。初步形成了高起点、多层次、全覆盖的规划体系，即《长株潭城市群两型社会改革实验区总体方案》和《长株潭城市群区域规划（2008-2020）》，并获得国务院批复。二是以创新产业结构优化升级、创新土地管理机制、创新财税和投融资体制机制、创新对外开放体制改革、深化行政管理体制改革等一系列改革试点工作收到显著成效。以长沙大河西先导区为例：一年多来，已通过异地占补平衡落实土地30000亩，完成土地拆迁18000亩、土地报批8200亩；清理土地51宗，收回闲置土地1365亩、宁乡县实现土地流转总面积84.2万亩；区内竣工道路63条，总里程近200公里。争取银行授信200多亿元，实际到位140多亿元；新注册入园企业达670多家，实现总产值740亿元，财政税收40亿元。三是交通方面：连接长沙湘潭的重要交通设施已全面开工建设、四是通信、金融、广电等公共服务领域一体化已经部分实现。
二、主要做法
总结归纳广佛同城化及广佛肇一体化、长株潭城市群一体化建设的成功做法和经验，我们认为有以下几个方面：
（一） 规划先行
《广佛同城化发展规划》是2009年12月完成的，是国内第一个正式对外发布的跨市共同编制的同城化规划，规划重点突出了空间布局，一是区域发展空间格局、二是产业发展空间格局、三是交通发展空间格局、四是生态安全空间格局。同时围绕增强广佛都市圈综合服务、居住生活、生态维育功能、发挥重大基础设施辐射带动作用，选取发展定位明确、基础较好的重要区域，规划建设成为广佛同城化发展载体，推动同城化先行先试。《广佛同城化发展规划》是广佛两市共同的研究成果，具有较强的前瞻性和可操作性。
长株潭城市群规划的特点是围绕“两型社会”实验区开展顶层设计，以此来提升城市群区域规划。湖南省人大出台了《长株潭城市群区域规划条例》，依法监督规划的实施，这在全国也是首例。湘潭顶层设计的做法更为慎密，湘潭的顶层设计花了整整一年的时间，设计过程中有五个特点：第一是举全市之力，各级领导高度重视，各部门积极配合，各县（市）区通力合作。第二，是一套全新的体制设计。全市域总体规划和城市中心区总体规划两个总体规划和12个专项规划构成了规划体系，同时又有一个改革整体方案和12个专项方案构成的改革方案体系与之配套。第三，是聘请权威机构进行设计，请了中国城市规划设计院和中国（海南）改革研究院作为技术支撑单位。第四，是集全民之智。在设计过程中，向省里和国家部委征求意见，向人大代表、政协委员和各方
4 面专家征求意见，还通过报纸和网络向社会征求意见。第
五、是全力突破难点。把可能影响顶层设计可行性和操作性的梳理成了20个问题，一个问题由一个市级领导牵头、一个部门负责、一套班子研究，进行专题突破，不同程度解决和回答了这些问题。按照这样的过程编制的顶层设计得到了国家各部委和省里各厅局的高度认可，湘潭也由此争取到了沪昆高速铁路在九华设站、在湘潭和株洲之间增加了天易示范区等重大项目。
（二） 先易后难
同城化、一体化、城市群都是指城市间的融合，包括经济、文化、社会事业等各个领域的融合，既有市场主导、又有政府推动、还有民间活动的作用，复杂而艰难。从各地推进情况看都遵循了先易后难的原则。交通、电信、城市基础实施、生态环境建设与保护、社会公共服务这些政府层面操作等方面进展相对较快，说明政府的推动作用还是占主导地位。相对于产业融合、资源合理流动，结构调整、转变经济增长方式等方面都没有明显的进展，还处于整体规划、各干各的状态，说明市场机制和利益分配机制还不完善，市场培育还是一个十分缓慢的过程，同时打破行政壁垒建立合作共赢的体制和机制也是任重而道远。
（三） 边干边试
广佛同城化是以城乡结合部为突破口，边干边试。广佛两市地域之间有长达200公里接壤的行政边界，由于体制方面的原因，交界处城乡规划欠缺整体性、互补性和协调性，造成了路网布局各成体系，断头路、梗阻路多、给排水和排污管网不对接、土地开发利用水平低、环境监管和治安计生处于真空地带等一系列问题。广佛同城化优先解决了广州的
5 荔湾、番禺、花都与佛山的南海、顺德、三水两市交界区域的上述问题，成效十分显著。肇庆是以建设示范性产业转移园，提高承载企业转移能力为突破口边干边试。
湖南省的做法是以大河西、云龙、天易、昭山、滨湖五大示范区为先导区作为突破口边干边试，通过选择一个特定区域，推行特殊的体制，实施特别的政策，坚持先行先试、敢想敢试、边干边试。以长沙大河西区为例：大河西先导区分为规划区、核心区、起步区三个层级，总规划面积1200平方公里，包括两个城区和两个县的11个乡镇。有三点做法值得借鉴，一是实行高效运转的领导体制和组织框架。管委会级别为副厅级单位，享有市级和部分省级经济管理权限，设置了“四部一委”（综合管理部、国土规划部、项目建设部、投融资部、纪工委）的“大部制”管理机构，启用2号公章，代行市11个职能部门的权利。设置了和市土地收储中心职能相同、权限相同的土地收储中心。大河西区这种领导体制和组织框架为改革创新带来了动力和活力，在短时间内取得了令人瞩目的成效，成为湖南省乃至全国先行先试的样板。二是土地管理改革取得重大突破。大河西区紧紧围绕节约集约用地这个核心，先后推进了用地指标分类控制、先征后转和征传分离、土地综合治理、农地流转交易、农村拆迁安置“两转变一纳入”等改革措施，充分体现了在节约集约用地上的自主创新成果，其经验向全国推广。三是金融服务创新成效显著。组建了两个100亿元、一个50亿元资本金的政府投融资平台，运用信托、企业债券、中期票据、产业基金等方式进行直接融资，增强了政府投融资平台可持续发展能力。
（四） 合力推进
6 广佛同城化及广佛肇经济圈、长株潭城市群都有一个共同的特点，就是合力推进。广佛的做法是：一是成立了由广州佛山两市党政主要领导组成的四人领导小组，负责重大事项的决策和协调。二是建立市长联席会议制度，市长为联席会议总召集人，两市分管发展改革工作的副市长为召集人，分管发展改革工作的副秘书长和各有关单位主要负责人为成员，负责同城化工作的总体组织协调。三是在两市发改委设立了市长联席会议办公室，承担广佛同城化的具体工作。四是成立了城市规划、交通基础实施、产业协作、环境保护四个专责小组就两地合作发展进行专题研究和协调，五是建立两市其他对口部门、对口地区和民间社团之间的沟通协调机制，合力推进同城化具体工作。广佛的这种组织框架和协调机制有效地推动了同城化的进程。
长株潭的做法是省里成立了“两型办”，长株潭三市也设立“两型办”为正厅、局级单位，独立机构，编办核定编制，人员从各部门选调或向社会公开招聘。（比如长沙，编制15人）。“两型办”职责明确，上下联动，横向互动，有效地解决了顶层设计、重大项目申报、建设中的协调统一问题。
三、几点建议
分析两个区域一体化的主要做法对我们加快推进长吉一体化发展步伐具有十分重要的借鉴意义。长吉图开发开放先导区是以先行先试为主要政策支持、以打造长吉特大城市体，实现长吉一体化，增强腹地支撑能力为先决条件的。对于我市来说，在这个大的战略中，如何打造中国新加坡吉林食品区，把岔路河建成30万人口中等城市、如何借助长吉图先导区共享资源发展我市经济，是我市的战略重点，为此建议：
（一）永吉县撤县变区，迁址至岔路河。通过行政中心的转移，加快岔路河城镇化的步伐和实现人口的快速增长。同时也有利于省市共管共建。（不撤县变区，在省管县的财政体制下对市本级经济没有意义）
（二）实施体制创新，整合资源，两区合一。把长吉中间地带的九台、岔路河两个重要节点和中间地带乡镇整合成一个大特区，设置省直管的特区管理机构，实行无体制性障碍管理。有利于打破行政壁垒，加快岔路河新城和中国新加坡食品区、九站工业城和中部城市群的发展，有利于我市和长春共享综合保税、出口加工、空港物流、融资平台等长吉图先导区共有资源，有利于推进长吉特大城市体进程。
（三）实施规划创新，统筹规划，合理布局。打破行政区域界限，统筹规划特区，实施总体规划共治、基础设施共建、公共事务同管，产业资源共享，拉开城市框架，实现两市空间无缝对接，形成长吉两市东西对进，南北对接的格局。
（四）坚持综合配套改革，大胆创新，先行先试。坚持特区特办，推行特殊的体制，实施特别的政策，坚持先行先试、敢想敢干、边干边试，进行综合配套改革实验，积极探索以土地节约集约利用和农村劳动力转移为重点的区域经济发展模式、城镇化模式、新型工业化城市和农业现代化模式。使特区成为“三化”统筹，示范区，“三动”战略的承载区，长吉一体化的先导区，长吉图腹地经济的增长极，走出一条转变经济增长方式的新路子。
（五）规划新节点，发展大产业。蛟河市黄松甸镇位于吉林省蛟河市区东50公里，距长春和图们都是260公里，302国道、长浑高速公路、8 长图线铁路穿越全境，交通便捷；属长白山延伸余脉，是全国最大的食用菌生产基地、食用菌批发市场、东北地区食用菌集散地。主要产品有黑木耳，灵芝，猴头菇，香菇，榆黄蘑，榛蘑，黄蘑，双孢菇，杏鲍菇，元蘑，滑菇，金针菇，平菇，天麻，白灵菇等20多个品种， 销往全国各地及美国、韩国、日本等东南亚国家和地区。根据黄松甸区位上的优势和产业上的巨大潜力，应将该镇纳入长吉图先导区重要节点城镇并从打造食用菌和长白山特产产业园进行规划。
注：以上建议的理论依据：
1、《规划纲要》明确提出“提高长吉图地区城镇化水平，继续巩固长春和吉林两个特大城市核心地位，努力把区域内交通轴线的主要节点城市打造成中等城市，分步推进县城镇升级为小城市，加快人口向中心城镇聚集，促进区域内各类城市层次清晰、功能互补、布局合理、协调发展”。
2、《实施方案》提出要“重点推进长吉一体化，建立长吉一体化统筹协调机制，发展壮大九台节点，通过提升长吉聚集辐射能力，协调推进长吉之间三大产业带的布局和整合，建设长吉特大型城市体，引领培育 9 中部城市群，壮大腹地的支撑能力。同时又提出建设吉林岔路河宜居生态城“以中新食品区和百镇建设为契机，依托星星哨水系景观优势，全面加强岔路河镇基础设施建设，加快城乡一体化进程，积极构建以绿色食品加工为中心，物流设施完善、宜居环境优良的生态城市，远景规划人口规模达到30万。
3、《指导意见》提出“按照建设长春市东部生态新城区的总体目标，打造九台现代化中等城市和九台工业集中区”。同时提出建设“岔路河生态新城。以中新吉林食品区为契机，依托星星哨水系资源，全面加强基础设施建设，积极构建以健康食品、绿色食品为加工中心，物流设施完善、宜居环境优良的生态新城，打造长吉南线重要节点和世界一流的农产品生产、出口基地，远景规划人口规模达到30万人。
