醴陵市小城镇建设调研报告
小城镇一般是指建制镇政府所在地，具有一定的人口、工业和商业聚集规模，是当地的行政、经济和文化中心。
近日在京召开的中央经济工作会议明确提出，城镇化是中国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。
近期，根据安排，我们通过收集资料与实地调研相结合的方式，结合中央经济工作会议、全省新型城镇化工作会议精神，对醴陵市小城镇建设现状及其特色、存在的问题、有关建议对策进行了一次全面、系统的调研，现将具体情况陈述如下。
一、醴陵市小城镇建设基本情况
（一）小城镇发展现状。按照“强化中心，培育集核，以点带面，协调发展”的发展战略，醴陵市小城镇建设取得初步成效，城镇规模逐步扩大，城镇化水平逐步提高，布局有所改善，对农村经济的辐射能力和带动能力逐步形成，城镇基础设施建设和环境治理水平大幅提升。一是集镇规划工作力度不断增强。全市26个乡镇已有22个乡镇完成了总体规划编制工作。从2006年开始，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，完成了270个村庄（共335个村）整建规划工作任务，今年还将完成65个村的村庄整建规划。船湾镇于2003年高起点、高标准完成了总体规划修编，规划控制面积达到3.5平方公里，人口15000人。在编制规划时，该镇依托106国道的区位优势，虽紧连国道但不沿路建镇，而是在国道的一侧构建特色鲜明的“藤上结瓜，两纵四横”规划体系。规划蓝图覆盖了镇区的所有重要地段，车站路、贸易街、服装街、镇鑫街、韶双路等主干道成为主框架主线条，科学合理地将镇区划分开来，居住、商贸、加工功能分区明显。该镇规划布局的科学性得到了省市等建设与规划部门的充分肯定。二是基础设施建设明显改善。。规划主要城镇职能结构分为综合型、工业型、农业服务型、生态旅游型四大类别。规划市域各城镇的职能引导重点以产业空间承载、农业支持服务、商贸物流集散、休闲旅游服务等为主。综合型包括：醴陵城区、白兔潭、泗汾、楚亭、霞阳5个综合性城镇。工业型包括：潼塘、王仙、大障、船湾4个工业型城镇。农业服务型包括：板杉、黄獭嘴2个农业服务型城镇。生态旅游型包括：官庄、神福港2个生态旅游型城镇。
二、醴陵市小城镇建设面临的机遇和存在的问题 省委、省政府对加快城镇化和推进城乡一体化建设高度重视，《湖南省推进新型城镇化实施纲要》（2012—2020年）将优化城镇体系结构放在重要位置，大力促进城市集群发展，推进县城和中心镇提速发展，鼓励中心城区人口过10万的县（市）按中等城市的规模和标准规划建设；中心镇及镇区人口过2万以上的一般建制镇按5万人口以上的小城市规模和标准规划建设。其中明确提出，长株潭地区将成为全省新型城镇化的龙头、全省经济社会发展的引擎和核心增长极。至2015年，长株潭城市群城镇化率达到70%，gdp和财政收入在全省的比重均达45%左右。醴陵市被列为全省新型城镇化重点县（市），计划至2015年中心城区人口过20万，2020年中心城区人口过50万。
挑战与机遇并存。目前，我省长沙县、浏阳市和宁乡县的城镇化建设步伐已经超越醴陵市，后起的耒阳市、湘潭县等地也是奋发赶超，周边县（市）几乎都在大力实施城区提质改造，小城镇建设进入一个高速发展时期。醴陵市的小城镇建设虽然取得了一定的成绩，但也面临着城许多问题，主要体现在以下方面。
（一）醴陵市各建制镇规模偏小。人口规模偏小。醴陵市18个建制镇，镇域人口大都不足5万，镇区人口超过2万的镇仅有白兔潭一个，其他大多在1万左右。城镇集聚辐射能力不强，镇区面积偏小，大部分在1—2个平方公里左右，城镇骨架没有有效拉开。建制镇人口总量不足，镇区人口规模偏小的现状，与《湖南省推进新型城镇化发展实施纲要》鼓励中心镇及镇区人口过2万以上的一般建制镇按5万人口以上的小城市规模和标准规划建设的目标要求相差甚远。
（二）城乡规划编制滞后。城乡规划是城镇建设的“龙头”，对城镇化具有宏观调控和指导作用。按照规划调控区域不同，分为城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。其中，城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划；详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。近年来虽然加大了规划编制的投入力度，小城镇规划管理日趋完善，但是仍然滞后于建设、经济发展要求。突出体现在以下几个方面：一是集镇规化与行政区划现状脱节。总体规划中的部分集镇如潼塘、楚亭、霞阳和神福港镇，分别由南桥与富里、均楚与石亭、仙霞与新阳及神福港与栗山坝合并规划，但行政区划尚未同步整合，合并规划的方案还不能有效执行。许多集镇仍按各自原有规划进行建设。二是小城镇规划流于形式，可操作性不强。各集镇总体规划修编工作大多完成于2004—2006年，不能适应目前小城镇发展趋势。且详细规划编制工作十分薄弱，绝大部分集镇虽有总规，但是基本上没有编制控制性详细规划或修建性详细规划，规划实施缺乏可操作性的依据，实施困难。集镇总体规划需进一步修编完善，并编制各类行之有效的详细规划。三是集镇规划管理工作难以到位。目前集镇普遍没有专门的集镇规划管理机构，从事规划管理的相关人员急需加强业务方面的学习。虽然自2010年开始，个别乡镇已建立规划管理办公室，配备有工作人员，并开始履行职责，但大部分的乡镇仍然只有集镇办，缺少专业人员和工作经费。
（三）集镇建设资金来源困难。随着银行商业化改革的推进，国内各大商业银行都在由农村向城市、由小城镇向大中城市不断收缩。设在镇上的银行只吸储不放贷，资金流向城市的问题日益加剧。醴陵市大多数集镇产业单一，经济基础相对薄弱，资金积累能力低，信贷环境相对较差。单靠乡镇本级财力投入难以承担系统的基础设施建设工程支出，即使向上级争取资金，也是杯水车薪，镇域经济的发展受到资金的严重制约。
（四）城镇建设受土地因素制约。随着醴陵市经济社会各项事业的迅速发展和城市建设进程的不断加快，项目用地需求急剧增加和建设用地计划指标严重短缺的矛盾日益突出。近年来，株洲市下达醴陵市农用地转用计划指标都在30公顷左右，而醴陵市每年的用地需求都在200公顷以上，尽管已千方百计向省厅争取用地指标，仍不能满足用地需求。多年来虽作了一些规划调整，满足了一些重点项目的用地报批，但与全市的用地需求相比，还有很大的差距，而且醴陵市的第二轮土地利用总体规划（2006—2020）已经省人民政府和株洲市人民政府批准，规划数据库已提交，再做规划调整已非常困难。用地选址的不确定性，使规划调整压力增大。集镇规划与土地利用总体规划不能有效衔接，造成集镇规划区内的拟建项目的用地选址不符合土地利用总体规划。
（五）城乡统筹政策受阻。一是户籍管理制度改革进展缓慢。户籍管理制度不仅仅限制了农村人口向城镇的转移，城镇人口向农村的转移以及农村户口之间的转移也受到严格的限制。人口向城镇转移影响到城镇公共福利的供给能力，向农村转移直接关系到基于农村集体经济组织的财产权利和土地权利的分割。二是用地管理制度面临挑战。城镇发展大量低价征用土地，土地补偿的资金并不能解决农村人口进城就业和落户问题。农民并没有分享土地升值的权利。
三、小城镇建设对策与建议
（一）科学规划，保证小城镇建设健康发展。一是出台《醴陵市集镇建设规划管理工作规定》。在总体规划的指导下，进行详细规划和城市设计，以引导城镇建设。坚持“基础设施先行”的原则，城镇基础设施建设是城镇近期建设的重点，形成良好的投资建设环境，全面提升城镇形象。二是完善各层次、各类规划。依据批准的城市总体规划，继续编制近期建设规划、分区规划和控制性详细规划以及重点地段的城市设计，并以城市总体规划为指导，编制各类专项规划，指导各项基础设施的规划建设。三是抓好重点集镇的规划管理工作。编制重点镇控制性详细规划，理顺规划管理体制，积极促进建立区域协作机制，加强与周边地区的沟通协调，杜绝多头审批管理，统一协调规划区内的产业协作、重大社会公共事业和基础设施项目建设。四是健全集镇规划机构。加大规划管理力度，在各乡镇设立乡村规划管理办公室，落实人员编制和工作经费，对集镇规划的落实情况定职定责定人，规范集镇规划管理程序，确保集镇规划落实到位。五是加大集镇规划经费投入。由市规划部门制订集镇规划修编计划，聘请高水平的设计团队编制出符合发展实际，有实际实施价值的规划成果，确保乡镇有规可依，依规建镇。
