许昌市小城镇建设情况调研报告
小城镇是农村政治、经济、文化和生活服务的中心,是城乡商品、信息、技术传递和经济交流的桥梁和纽带,加快小城镇建设是农村发展的大战略,只有先行发展小城镇,使城市人口郊区化、农村生活城镇化、城乡发展一体化,才能更好地推动农村各项事业的发展,全面建设小康社会。但是,在日前公布的2009年全省“百强乡镇”中,我市仅长葛大周镇、和尚桥镇跻身百强,分别居第74和79位,属于跨入百强乡镇数量较少的省辖市之一。
一、我市小城镇建设取得的显著成效
一是规模逐渐扩大,实力明显提升。近年来,我市小城镇建设呈现较快发展势头。2009年底,全市建制镇36个,占全市乡镇总数的46.2%;行政区域总面积2071.81平方公里,占全市的41.5%,平均每个建制镇行政区域面积57.55平方公里;镇区占地面积达到19106公顷,平均每个镇镇区占地530.7公顷;总人口185.24万人,占全市的40.4%,其中:5万以上人口的镇18个,占50%;3万以上人口的镇35个,占97.2%;镇区总人口达到53.13万人,平均每个镇镇区人口达到1.48万人。2009年,全市36个建制镇实现财政总收入7.42亿元,占全市78个乡镇财政总收入的59.6%;平均每镇实现财政收入2060万元;居民储蓄存款余额达到130.26亿元,占全市乡镇的61%;固定资产投资完成额达到238.5亿元,占全市乡镇的55.8%。从人均水平看,36个建制镇的人均财政收入为400.32元,是全市乡镇平均水平的1.3倍;人均居民储蓄存款余额7032元,是全市乡镇的1.18倍;人均固定资产投资完成额达到1.3万元,是全市乡镇平均水平的1.02倍;36个建制镇的农民人均纯收入大都高于全市平均水平,其中7000元以上的镇14个,占建制镇数量的38.9%。
二是企业不断增加,集聚效应扩大。2009年底,36个建制镇的企业数达到32450个,占全市乡镇的70.7%;平均每个乡镇拥有企业901个,其中工业企业533个。企业从业人员数为41.97万人,占全市乡镇的60.1%;企业上交国家税金16.21万元,占全市乡镇的47.4%,企业人均上交税金为1429.5元,是全市乡镇平均水平的2.31倍;从事
二、三产业的人员比重为34.4%,是全市乡镇平均水平的1.1倍。乡镇工业特别是第三产业的快速发展,为农村富余劳动力转移提供了较大的就业空间,也成为吸纳外来劳动力就业的主要渠道。36个建制镇为外来的10.23万人提供了就业岗位,外来从业人员占其从业人员的比重达到9%,比全市乡镇外来从业人员比重高3.6个百分点。
三是基础建设迅速,功能不断完善。目前,全市小城镇中具有一定规模且管理较规范的集贸市场有151个,平均每建制镇有4.2个市场。同时,小城镇的服务功能逐步增强。2009年底,全市36个建制镇的933个行政村全部实现了村村通电、通电话和通公路;通有线电视的村434个,占46.5%;247个村实行了垃圾集中处理,占26.5%。特别是进入全省社会经济综合实力百强的建制镇,镇区不仅有完善的基础设施,街道宽敞,绿化整洁,并建有高品位的镇区中心花园和公共绿地,为镇区居民提供了理想的居住、娱乐休闲环境。2009年底,36个建制镇平均每镇拥有各类学校、幼儿园和托儿所28.3个,农技推广服务人员27人;医院和卫生院(所)平均达1.8个;敬老院和养老院平均2.8家;平均拥有影剧院、文化馆(站)、图书馆(室)4.5个。2009年底,全市36个建制镇平均每镇参加农村新型合作医疗人数达到4.31万人;36个建制镇参加农村社会养老保险人数合计达到6.64万人。部分小城镇在镇区还建设了体育中心、公共绿地等设施,在物质生活得到满足的同时,群众的精神生活也不断丰富起来。
二、我市小城镇建设中存在的主要问题
一是规划不尽合理,与环保的矛盾较突出。小城镇建设长远规划布局有的已经到期,有的指导思想还比较滞后,一些小城镇规划水平低,布局不尽合理,习惯于沿袭旧习惯,搞马路经济,沿公路发展,这样不仅加大了城镇基础设施建设的难度,而且也加大了环境治理的困难,影响城镇环境的整体外观;镇与镇之间规划类同,特色不够,尤其没有充分发挥与挖掘具有良好自然和历史文化旅游资源的小城镇;规划缺少现代化、城镇化的运作理念,导致小城镇布局分散、规模过小、城镇建设脱离区域发展的基础与要求;小城镇规划的实施和管理缺乏应有的法规性,容易出现随领导变动而变动的现象,其结果必然造成资源的严重浪费。同时,耕地占用不合理、污染环境项目还比较多的问题仍然存在。传统的、分散无序的开发建设模式一定程度上影响着小城镇的健康发展。
二是城镇规模偏小,带动和辐射能力不够强。从镇区占地面积来看,不足3平方公里的城镇达17个,占全部小城镇的47.2%;而占地6平方公里以上的只有10个,仅占全部小城镇的27.8%。镇区人口是反映小城镇发展状况的重要指标之一,一般而言,小城镇总人口应在5万人以上,镇区人口2—3万人才能产生一定的聚集效应。在全市36个建制镇中,镇区人口在1万人以上的镇只有21个,占建制镇总数的58.3%;6000人以下的10个,占建制镇总数的27.8%。2009年底,平均每个建制镇镇区常住人口仅有1.48万人,还有相当一部分人口没有从农业中脱离出来,距理想的小城镇标准相差甚远。由于我市小城镇的规模层次还比较低,造成小城镇发展空间和辐射区域狭小,对资源的利用能力小,对周边的资源和资金的吸引力小,使城镇功能的发挥受到较大影响,影响小城镇辐射和带动作用的发挥。
三是资金投入不足,基础设施发展滞后。基础设施健全是衡量城镇化建设质量和水平的重要标志,是保证城镇各项功能正常运行的基本条件。但对于我市而言,由于各地用于小城镇基础设施建设的投入明显不足,导致小城镇基础设施发展滞后,区位优势和自然优势得不到有效发挥,制约了建制镇经济的发展。比如:我市36个建制镇尚有53.5%的行政村没有通有线电视;仅有11个镇配备了垃圾处理站,多数镇没有污水处理厂和垃圾处理场;自来水普及率仅有63%;大部分镇区内基本没有公共绿地,没有排污设施,给人们的生活带来诸多不便;绝大多数建制镇缺乏环保设施,一些乡镇企业没有“三废”处理装臵,工业废水等污染严重,与现代小城镇发展的要求不相适应。
四是乡镇企业基础薄弱,产业化水平仍然偏低。小城镇的发展和壮大,不能简单地靠人员归大堆来实现,必须靠产业来推动,靠产业来支撑。实践证明,有产业支撑的地方,经济相对比较活跃,集镇发展也比较快。而缺少产业支撑,是我市小城镇建设进程中存在的核心问题。一则规模较小。2009年,36个建制镇乡镇企业年平均实交税金4502万元,平均每个企业年实交税金仅180万元,而年实交税金在5000万元以上的企业仅仅7个,占19.4%;二则层次偏低。多以煤球厂、水泥预制板厂、面粉厂等原料消耗大的企业为主,而技术含量较高的企业很少;三则布局分散。目前,乡镇企业办在村里的仍占52%,办在镇上的只占48%。乡镇企业的分散格局仍没有得到根本改变,小城镇的集聚作用没有得到有效的体现。四则产业化水平偏低。大部分龙头企业规模较小、产业化组织松散、产品结构层次低下,且多数企业只从事农产品初级加工,科技含量和附加值不高,农业产业链短。目前,全市36个建制镇中年实交税1亿元以上的龙头企业只有3家,仅占企业总数的0.01%。小城镇在区域经济发展中的“龙头”作用有待于进一步发挥。
五是公共服务体系不健全,城镇吸引力急需提高。目前,小城镇的社会保障体系还不健全,制度尚不规范,保障的标准较低而且覆盖面窄。随着小城镇吸纳外来人口的增加,外来人口在享受当地政府提供的社会服务时也很难得到平等对待,一些保障服务措施还局限于本地户籍人口以及主要面向企业家和投资者。数量逐渐增加、比例不断提高的外来打工者在为本地创造财富的同时,自身的各项利益却得不到有效保障,影响到乡镇基层的稳定,更严重影响着小城镇的健康发展和农村劳动力向城镇的转移。
三、制约全市小城镇发展的主要因素
一是思想不新。小城镇建设乏力的根本制约因素之一在于人们思想观念的落后。从现实情况来看,我市在推进小城镇建设过程中,普遍存在认识不足、重视不够、观念不新的现象。对经营城市的理念认识和理解不深,缺乏创新与激情,在思想上过度依赖于上级政府的政策和资金扶持,思路不够开阔,思维较为教条,这从根本上制约了小城镇的建设与发展。
二是定位不准。通过了解,我市小城镇规划普遍存在着规划不细、定位不准、水平不高等问题,主要表现在:一则城镇规划未与土地利用总体规划相结合。导致城镇规划无法实施,一旦实施,即造成违反土地政策;二则城镇规划与实际脱节。由于规划设计单位对当地情况缺乏深入调研,对所规划乡镇的自然资源、人口环境、发展历史等浅尝辄止,不甚了解,甚至生搬硬套,最终导致城镇规划“千镇一面”;三则城镇规划缺乏执行力。当前我市的小城镇规划工作由于缺乏相关法律法规的保障,随意性较大,且缺乏强制力,执行力弱,使城镇规划往往流于形式,形同虚设,对当地的城镇建设指导意义不大;四则规划功能区不明确,品味较低。现有的规划仅仅在现状的基础上稍加修改,不能大胆创新,高标准、高起点规划,造成规划的老城区功能区不明确,杂乱无章;新城区品味不高,依然是庭院式的建设模式居多,不仅难以提高档次,还造成大量土地浪费。
三是产业不强。小城镇的发展,离不开人口的集聚。只有聚集了大量的人员,才能带来生活用品的需求,住房的需求,文化产品的需求,才能为小城镇发展提供基础和保证。而人口的集聚,又离不开产业的发展,只有产业发展,才能吸引大批农民工离土离乡,进镇务工就业、居住和生活,从而推动小城镇的不断发展。近年来,我市周边小城镇的产业虽有所发展,但是,依然是工业发展缓慢、二三产业比例低、农民就业难。因此无法集聚人气、解决就业,造成城镇化步伐缓慢。如:据农村住户调查资料显示,2009年全市农民人均工资性纯收入中,从本地企业劳动得到的人均收入为296.58元,比上年下降10.3%;在农民家庭经营纯收入中,来自第二产业的人均收入172.29元,同比下降28.2%。这从一个侧面反映了我市小城镇的企业发展状况不理想。第三,乡镇企业产业结构、产品结构层次低。从我市乡镇工业的结构来看,传统产业所占比重高,新兴产业和产品所占比重少。产品质量差、档次低,产品结构调整滞后于市场需求结构的矛盾比较突出。
四是人才匮乏。再好的思路与规划都要人去做,而人才的极度匮乏同样制约了小城镇建设工作的创新及有序开展。目前,基层条件差、待遇低、工作忙、升迁难,不能吸引优秀的人才到农村投身小城镇建设,管理人才以广大基层干部为主体,而一些优秀的干部往往又被选拔进入上级政府机关或部门,这样就造成了基层城建工作少人干、无人干的现状。加之乡镇党政机构严格控制新进人员,造成无源头活水,因此极大地制约了小城镇建设的发展。
四、思考与建议
在全市城镇化工作会议上,市委书记李亚提出:“到2015年,全市城镇化率年均提高2个百分点,城镇化率在50%以上,城镇人口在240万以上,实现城镇人口超过农村人口的历史性转变。”为顺利实现这一目标任务,我们认为,应把小城镇建设作为有效加快全市城镇化步伐的重要组成部分,从以下几方面全力推进,狠抓落实:
一是转变认识,更新观念。搞好小城镇建设,思想观念是关键。各级政府一定要按照全市的主体功能和产业政策要求,把小城镇的发展放在更高层次、更大范围重新审视。在工作中创新思维,学会经营城镇,立足现有资源与优势,建立本地支柱产业。政策制定者,要站得更高、看得更远、步子更大,要体现以人为本,一切从实际出发,在政策制定的过程中充分考虑当地特点并充分尊重群众的意愿。
二是科学规划,合理布局。小城镇建设的规划,一要坚持融入大区域,突出新特色。实践证明脱离区域发展目标的“小规划”、“小建设”是行不通的,要顺应区域发展定位与趋势,对本镇建设进行科学定位,合理布局,依托并整合本地优势资源,走特色兴镇、特色富镇之路。二要坚持规划、建设统筹,要采取市、县、乡(镇)联动的方式,对所在行政区域进行城镇体系规划。各小城镇的建设,不能脱离该区域总体规划而独自发展。只有这样,才能尽多地享有地域发展的优势,保证资源利用的最大化。三要坚持依规实施。规划一经批准,就具有刚性,必须严格执行。
三是多措并举,保证用地。第一,市委市政府要对全市城镇化建设用地通盘考虑,统一规划,统一配臵、统一使用,对于县城、中心镇应优先保证建设用地;第二,应着力盘活存量土地,提高土地利用率。灵活运用现有土地政策,尽量将“棚户区”、“空心村”等闲臵土地充分利用起来,还可将一些居住比较分散的村庄土地集中整合起来,统一规划,统一建设,有效节约利用土地;第三,要加快土地流转。通过土地流转,一方面可以把土地集中起来进行规模经营,避免土地浪费,提高农业劳动生产率;另一方面,也可以让农民工脱离土地。可积极探索“宅基地换住房,承包地换社保”等土地流转方式,即农村宅基地被臵换为城市发展用地,农民可在城里获得一套住房;农民放弃农村土地承包经营权,享受城市社保。
四是稳步推进,乡改镇(办)、村改居。乡改镇是加快城镇化建设的重要路径之一,作为政府主管部门,应积极引导那些发展快、够条件的乡,及时改镇;乡(镇)改(即办事处)办的前提是村改居(即居委会),因此,必须在确保农民改市民后自身利益不受损失、惠农资金不会减少、财政承受影响不大的前提下,稳步推进乡改镇、乡(镇)改办、村改居步伐。
五是建立机制,加大融资。为改变目前小城镇建设资金匮乏的局面,必须在资金筹措渠道和方式上有新的突破。要尽力增加各级政府的财政投入,扩大小城镇基础设施建设资金的来源。借助乡镇工业的反哺作用,发挥镇级财政、乡村集体经济和个人的积极性,从政策上鼓励各类企事业单位和个人采取多种方式,直接从事投资开发,鼓励农民带资进镇兴办各种企业,全方位调动小城镇建设的积极性;对基础设施和公共设施,可以通过有偿使用的办法,使小城镇建设资金得以补偿,形成良性循环;改革小城镇建设土地使用税、费的收取办法,取消一些不合理的收费项目,以降低城镇建设费用。另一方面,激活民间资产。要按照“谁投资、谁所有、谁得益”的原则,充分调动社会民间资产的积极性,吸引民间资金。
六是产业兴镇,培养支柱。在城镇化进程中要进一步突出产业支撑,夯实小城镇发展的经济基础。要大力发展城镇非农产业,走产业兴镇、特色兴镇之路,提供更多的就业岗位,使农村大量的富余劳动力进城镇,由农民变为市民、居民,不断增强城镇的聚集和辐射能力。要立足乡镇资源优势,因地制宜,充分发挥比较优势,着眼全国乃至全球市场,进行全镇的产业定位,打造小城镇的产业特色,形成主导产业,建设工业带动型、农业产业化型、专业市场发展型、旅游休闲型等特色小城镇。要制定优惠政策,鼓励市区工业企业和大型农贸市场向郊区外迁,鼓励市内商业连锁店到郊区和小城镇开拓市场。有计划地引导企业向小城镇集中,形成规模效应。
七是完善体制,提供保障。切实转变政府职能,强化服务和管理功能。认真贯彻落实“多予少取放活”的方针,为小城镇发展创造良好的环境。进一步完善小城镇建设用地、房屋拆迁、投融资、就业及社会保障、户籍管理等方面的优惠政策;建立完善支撑小城镇所在地政府功能运转的财政体制,进一步完善小城镇财政预算管理,加强财政监督功能,规范小城镇的行政行为;强化小城镇所在地政府经济和行政管理职能,逐步实现事权、财权、人权配套,责、权、利统一,使小城镇政府有能力也有动力,在集镇建设、管理和发展上发挥重要作用;建立小城镇社区管理组织。进一步完善小城镇的社区管理服务组织功能,可采取建立混合型居委会的形式,综合负责镇区住宅、道路交通、环境卫生、社会治安、计划生育等方面的管理和服务工作,形成清扫、清运、保洁、管理、执法、监督“六位一体”的管理模式,并动员全社会力量参与其中,努力形成“齐抓共管”的局面。
八是科学发展,重质求效。处理好经济发展与保护耕地和环境的关系。增强保护土地和环境意识,坚持经济效益、社会效益和环境效益的统一,高度重视环境保护工作。认真搞好城镇生活污水、生活垃圾的排放和处理。搞好小城镇绿化工程,切实改善城镇居民的居住条件和生活质量,努力提高城镇建设的档次和品位;实现小城镇的可持续发展,为全面建设小康社会提供基础保障。经济发展是基础,是根本,环境保护是关键,是确保可持续发展的重要环节和必要步骤。因此,必须做到经济建设和环境保护齐抓并举。积极引导和推进农村经济结构的合理调整、生产力的合理布局以及各项基础设施和公共设施的合理配套,促进农村生态环境步入良性循环轨道,确保农村社会、经济和环境持续健康发展,使小城镇建设在可持续发展的轨道上不断前进。
(作者系许昌市统计局 韩岐章 杨育民 李辉 辛燕)
