关于制约扎赉特旗新农村牧区发展因素问题的调研
报告 (规划角度)
.cn2009-12-24 09:01【打印本页】 【字体：小 中 大】 【关闭】
按照旗委统一部署，围绕当前我旗新农村牧区发展的现状和存在问题，我局以制约我旗新农村牧区发展因素问题为内容进行了专题调研。在调研期间，通过实地调查、走访各苏木、乡镇（场）、工作部，广泛听取农村干部群众的意见和想法,经过充分讨论分析的基础上形成了此调研报告。
一、扎赉特旗新农村牧区村镇规划管理的现状
近年来，旗委、政府认真贯彻实施《城乡规划法》，按照科学合理、适度超前的原则，把加强村镇规划管理工作摆到了农村经济社会发展的战略位置来抓，特别是各苏木、乡镇（场）、工作部根据自身的实际情况，努力实现城乡规划由粗放型向规范型转变，有力地促进了城乡互动与协调发展。
（一）规划意识进一步增强。各苏木、乡镇（场）、工作部均设立规划管理办公室，配备了2～3名专门的工作人员，加强对村镇规划的管理工作。同时我局广泛宣传、全面动员，通过报纸、电视台等新闻媒体宣传《城乡规划法》，并印刷宣传单，免费向全社会发放，使《城乡规划法》的宣传渗透到全旗各地，增强了广大人民群众的规划意识和法制观念。
（二）规划体系进一步完善。在旗委、政府的统一领导下，我局2008年通过内外联动、自加压力相继编制完成“四项规划”，即与内工大配合编制《音德尔镇总体规划修编》，与赤峰建委合作编制《扎赉特旗旗域村镇体系规划》，自力更生编制《全旗9个工作部的总体规划》、《全旗新农村重点村、屯（艾里）的规划》。2009年，根据新农村建设和村庄整治的要求，现已编制完成省际通道巴彦高勒至新林沿线两侧17个村屯和盟委确定的新农村19个重点村、全旗24（18）个重点村屯的规划编制及技术服务工作和村屯文明一条街规划选址、配套项目规划。并自加压力完成巴彦高勒镇、新林镇、阿本格勒镇、种畜场、绰勒工作部等5个乡镇（场）、工作部的总体规划修编。通过村镇规划的编制和完善，初步形成
了纵向衔接、横向协调、层次分明的城乡规划体系，为我旗经济社会快速健康发展提供了规划保障。
二、扎赉特旗新农村牧区发展中存在的几个问题
近年来，我旗村镇规划管理工作虽然取得了较为显著的成绩，但由于农村的范围广、面积大、人口多、居住分散、地形地势比较复杂、执法力度相对薄弱、各苏木、乡镇（场）、工作部之间发展不平衡，导致违规建设，乱拆乱建现象时有出现，仍然存在以下不容忽视的困难和问题。
（一）城镇化发展进程不平衡，规划编制整体滞后。
通过调研我们发现我旗约40%的苏木、乡镇（场）、工作部总体规划亟待修编，近70-80%的村屯总体规划亟待编制。近十多年来,各苏木、乡镇（场）、工作部的村镇规划重点模糊，发展布局缺乏宏观调控手段，盲目照搬、缺乏特色，难以形成自己的风格，加上在财力、地理位置、招商引资工作等因素的制约下，全旗各苏木、乡镇（场）、工作部城镇化发展进程出现不平衡现象；大部分苏木、乡镇（场）、工作部基本上没有排水、供电、供水管线等规划资料和数字化地形图，不能适应当前建设发展的需要；有的近几年虽然编制了规划，但未经法律程序审批，没有法律依据，再加上由于技术、资金、时间等方面原因，村镇规划编制的深度不够，大部分只有“一书两图”、技术性不强，难以实施。
（二）村镇规划管理较弱，违法建筑工程时有出现。
虽然各苏木、乡镇（场）、工作部均设有规划管理办公室，但多数力量不足，人员基本上是兼职，精力分散，而且基本没有专业人员，专业素质较低。加之各苏木、乡镇（场）、工作部没有规划建设的执法权，对于时有出现的违法建筑工程，还要申请上级主管部门执行，在管理上常常感到无能为力。因此，规划的执行力度无法保证。致使村镇规划管理处于混乱状态，村镇建设中乱占耕地、违章建设、骑路建设、杂乱无章、功能不合理、风貌不协调的现象较为严重，而且造成很多选址不当和未批先建、少报多建、先建后批的现象较为普遍。村屯规划管理更是盲区，因村级没有配备相应的规划管理人员，村屯级规划管理责任不落实，仅靠乡镇配备的2-3名规划管理工作人员根本无法深入基层进行管理。受规划滞后及资金、观念、产业等诸多因素的影响，我旗村镇规划建设的档次普遍较低，大部分苏木、乡镇（场）、工作部所在集镇仍然走不出二楼和沿公路“走廊式”的建设格局，使小城镇难以形成较高档次的绿化、美化，亮化，人居环境和生活质量普遍不高，乡镇集市乱摆乱卖、违章搭建问题严重,这将直接影响我旗新农村建设和城乡统筹协调发展。
（三）规划实施难度较大，规划的科学性、前瞻性不够。一是由于国家规定的农村第二轮土地承包权30年不变的土地政策，致使村屯规划用地不能有效地整合，农村集体土地无法按照统一规划的村屯建设用地落实到位。二是按照土地集约化发展的原则，“中心村”的成长性较强，规模将不断扩大，对土地的需求也将不断增长，而90年代编制的土地利用总体规划中预留的建设用地很少，在东南片60-70%的耕地是基本农田保护区，村屯周围的耕地均在保护之列，这就带来了规划用地与现实用地之间的矛盾，使规划难以执行到位。三是按照《城乡规划法》的规定，城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年。但在规划编制时，由于对国家宏观政策和经济社会发展的预测不足，导致规划频繁修编，甚至有些规划刚经审批，却由于政策的变化，又不得不进行修编，规划的稳定性和严肃性得不到保障。四是城镇总体规划修编后，详细规划、专业规划设计相对滞后，一些与人民生活密切相关的配套服务设施布点规划尚未编制，规划区的整体功能不够完善，城乡建设缺乏规划依据，规划的科学性、前瞻性、适用性和效益性无法发挥。。
（四）规划监察力量薄弱，规划执法力度有待于加强。违法违章建设和随意改变土地功能性质、未批先建、少批多建等现象时有发生。特别是长期以来，由于村镇规划执行不够和部分干部群众法律意识淡薄等原因，不少地方未经任何审批手续，违法用地、乱搭违章建筑的情况仍比较严重。虽然局机关部门和各苏木、乡镇（场）、工作部多次开展了集中清理整治违法用地和违章建筑工作，但违章建房的现象仍未得到有效遏制。
三、今后工作的几点建议
（一）继续抓好村镇规划的编制，发挥规划的统筹作用。
旗政府应将规划编制计划纳入年度目标任务考核，实施以奖代补措施进行激励或奖惩。以此改变目前大部分苏木、乡镇（场）、工作部没有规划或者规划不科学、不能适应科学发展需要的状况。要因地制宜，分类指导、分期分批地组织镇、村组织编制新一轮规划，在编制中要坚持不强求一律，不盲目攀比，不强迫命令，不搞形式主义，一定要聘请有资质的设计单位和测绘单位测绘现状地形图和编制规划，注重规划编制的深度和规划基础资料的收集。规划编制完成后，要经主管部门审查，并经论证评审后按程序审批。一是抓紧做好村镇体系的规划编制工作。切实解决区域科学布局、合理配置资源，统筹安排区域内经济结构、功能特点、社会服务设施，避免镇村屯脱节。二是认真做好各苏木、乡镇（场）、工作部总体规划编制工作。各苏木、乡镇（场）、工作部总体规划重点把握好村镇布局的科学性、功能的合理性、交通的便捷性、环境的生态性、居住的适宜性、建筑的地域性、文化的传承性七个关键环节，
体现地域风貌特色。有条件的各苏木、乡镇（场）、工作部镇区要在总体规划的基础上进一步编制控制性详细规划和专项规划，指导集镇各项开发建设。国、省道沿线苏木、乡镇（场）、工作部、村屯还应编制街道环境综合整治规划。三是加强村屯规划编制工作。由于我旗自然村量大面广，村屯规划要实现全覆盖短期内资金和技术服务跟不上，也不可行，因此在编制村屯规划计划中要突出重点，中心村，沿国、省道和重要交通干线以及景区内村镇规划应先行，并突出生态线、风景线的规划理念，使这些重要廊道成为展示我旗新农村建设风貌的重要窗口。旗政府要结合地方实际，出台村屯规划建设的指导性文件，规范村屯建设行为，促进村屯健康有序发展。
（二）切实加强村镇规划的管理，维护村镇规划的严肃性。
没有一套健全的机构和一支稳定的队伍，再好的政策和规划均落为空谈。按照《城乡规划法》的要求，一是要健全行政管理机构。旗政府成立一把手挂帅的旗规划指导委员会，下设办公室与旗规划管理机构相配套，负责对旗各建设项目的审查批准；各苏木、乡镇（场）、工作部应设立有专业管理机构，调整配备3名以上村镇规划管理专业技术人员；各行政村也要有专人负责村屯规划管理工作，负责农民建房的受理和违章建设的举报。建立一套“旗有局、镇（乡）有所、村有员”的完整行政管理机构。二是建立规划监察大队。规划管理部门要设立规划监察大队,将城市规划监察延伸到苏木、乡镇（场）、工作部及村屯，以此来加强村镇规划管理。村一级可充分利用富余人员，设立村屯规划管理巡查员，从源头上遏制村庄违章建设。为确保机构和队伍的稳定性，应将规划管理机构和管理人员的正常经费纳入财政预算，确保队伍不散，工作不断，在推进城乡统筹发展的进程中发挥应有作用。加强对村镇规划管理人员、技术人员的培训，提高规划执法水平，增强服务意识，提高办事效率，积极推进依法行政，对达不到规划设计要求的建设项目，不得办理规划审批手续，强化规划监察力度，切实维护村镇规划的严肃性。
（三）坚持人文、生态、特色理念，发挥规划的综合调控作用。
城乡规划，尤其是村、镇规划要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设要求，充分体现以人为本的指导思想，将生态理念贯穿规划全过程。一是要树立人文理念。无论是城市规划还是村镇规划都要体现人文关怀，尊重群众意愿，注重挖掘当地的文化传统、民族习惯、生活方式，把为能否为居民提供良好的生产、生活环境作为衡量规划好坏的一个重要标准，摆在优先位置。二是要树立生态理念。合理布局生产建设、生活居住、公共设施区域，统筹生产区、商业区、生活区、绿地等空间布局，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要，努力实现人与自然的和谐。三是要树立特色理念。要因地制宜，深入挖掘和体现我旗城乡在自然、
历史、建筑、地域等方面的文化特色和内涵，形成一批文化内涵丰富、特色鲜明、风格独具的特色村镇。同时，经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划和各类专项规划之间要统一协调，使规划真正成为城乡规划管理的龙头和基本依据，真正发挥规划对城乡建设管理的综合调控作用。
说明：
本文所称村是指农牧民居住和从事各种生产的聚居点。
本文所称镇是指全旗各苏木乡镇人民政府、种畜场、工作部及驻旗单位所在地。
本文所称村镇规划区，是指村镇建成区以及因村镇建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围将在村镇总体规划中划定。
