宏观服务型绩效审计实践与思考
傅代兴（浙江省丽水市审计局）
【时间:2009年10月15日】 【来源:】 【字号：大 中 小】
宏观服务型绩效审计是现代审计的发展方向和重要标志，也是审计职能回归和审计转型的关键。近年来，浙江省丽水市审计机关按照省厅《关于积极探索绩效审计模式的指导性意见》、《宏观服务型绩效审计管理办法（试行）》，结合工作实际，及时调整审计理念，突出工作重点，整合审计资源，积极探索绩效审计，取得了一定的成效。
一、绩效审计取得的主要成效
（一）理念得以更新
探索和推进绩效审计，关键要解决干部的思想认识问题。观念的更新是思路转变的前题，思路决定了出路，为了使全局上下形成统一认识，我们采取了“走出去”“请进来”等多种形式的学习与实践。2006年以来组织业务骨干先后到深圳、三亚、宁波等地学习考察，邀请省厅王小龙副厅长、社保处长、经责处长和杭州、宁波、建德、海盐等地人员就绩效审计理论、实务在每年的读书班上作为重点学习辅导，并以自身成功的绩效审计案例手把手、实打实地进行培训。通过近几年学习考察、业务培训、专题研讨等形式学习，绩效审计理念深入人心，扎入实践。
（二）机制加以保障
为全面推进绩效审计工作纵深发展，我们从考核、评优等方面保障绩效审计顺利实施。一是在制定审计项目计划时，按人均完成一个绩效审计项目的要求来布置，使绩效审计项目逐年增加。二是将绩效审计项目列入考核内容，对各县（市、区）局、市局业务处室年度完成情况进行考核，并逐年提高绩效审计所占考核份量，要求集中力量抓好2-3个重点绩效审计项目，从点上的突破带动面上的推进。三是组织绩效审计项目评优。2006年、2007年先后两次组织绩效审计项目评审交流会，通过项目演示点评和项目评优，进一步提升我市绩效审计能力与水平。四是强化绩效审计工作督导。市局领导分别深入县（市、区）和市本级重点项目审计组，召开审计工作和项目实施情况汇报会，重点了解各绩效审计项目的安排、实施情况，有针对性地进行绩效审计工作指导。五是及时破解实务操作难题。根据绩效审计遇到的选项、方式方法、评价以及质量控制、风险防范等新情况、新问题，及时召开全局或审计组专题分析会，逐一破解难题。
（三）领域得到拓展
在绩效审计中，我们不仅注重审计项目量的增加，更加注重面的拓展，按照重要性、时效性、增值性和可行性等四项原则认真选好项目。一是围绕经济社会发展大局选项。根据市委市政府经济社会发展的重点，认真开展了农业龙头企业扶持政策、旅游扶持政策、“节能减排”措施落实、水利建设资金、污水处理工程、康庄工程等党委、政府和人民群众关注的热点问题进行审计与调查，把握政策执行、资金管理存在的问题，促进市委市政府政策、措施的落实。二是围绕社会民生选项。近年我们围绕关注社会民生、促进社会和谐，认真开展了农村劳动力培训经费、社保基金、被征地农民社会保障、新型农村合作医疗制度、城镇就业政策、住房公积金、经济适用房等审计与调查；通过审计与调查，促进民生政策落实、资金使用规范、社会和谐有序。三是围绕丽水特色选项。根据丽水的实际，开展了乌溪江紧水滩移民下山脱贫、民族扶持政策落实情况、地质灾害避险工程、生态公益林建设等审计与调查，通过特色问题的审计与调查，反映丽水欠发达地区发展中的问题，积极争取省委省政府的关心和支持。
（四）目标贴近现实
绩效审计是对整个经济活动的审计与评价，涉及领导的决策、政策的制定、过程的管理、资金的使用、绩效的评价等方面。我们在决策方面，主要关注是否符合实际、发展规律以及决策程序；政策方面，主要关注是否存在政策缺陷以及执行效果；管理方面，主要关注是否按照现行的
政策法律制度规定执行、管理是否到位；绩效方面，主要关注资金使用、经济活动、履行职责是否达到资金安排初衷、政策目标、项目的可行性以及履行职责的要求。针对具体的绩效审计项目，要求审计干部选择好切入点、把握审计重点。如：市本级市本级疾病预防控制中心工程绩效审计从决策随意、管理不善等方面切入，反映了设计不科学造成的功能不配套、损失浪费严重等问题，审计成果得到较好的体现。
（五）方法注重创新
在绩效审计组织方式上，我们根据绩效审计主体内容，采用单独立项绩效审计、专项审计调查、与财务收支审计相结合的绩效审计以及跟踪审计等形式。在绩效审计方式上，除了运用传统的审阅、观察、计算、分析、符合性测试等技术方法外，还大量运用调查研究、经济、统计分析和计算机审计等方法，为把握问题、客观评价提供了依据，效果较为明显。如：市局对市区“百万农民素质培训工程”资金管理使用审计调查，运用SQL语句，将莲都区再就业培训、农民培训和丽水学院等四个数据库同成教分院农民培训的数据库进行比对，发现1058名虚报培训人数，将此线索移送司法机关，涉案人员6人中有3人被判处有期徒刑、1人缓刑、2人免予刑事处罚。
（六）价值得到体现
实现绩效审计的价值最大化，是审计出发点和落脚点。我们通过近几年的实践，审计产品价值链不断拉长，成效比较明显。一是得到领导肯定和重视。我们上报审计报告、专报信息、审计建议许多引起领导重视，促使审计反映的问题得到有效的整改。仅去年市本级审计报告、审计专报被省市领导批示29篇次，其中市局对水阁经济开发区被征地农民社会保障专项审计调查专报信息得到市长、常务副市长、分管副市长9次的批示。二是推动制度建立和完善。如：市局通过对云和县政府性资金绩效审计试点，反映的问题引起该县党委、政府的高度重视，已先后出台8个政府规范性文件，政策不完善、管理不规范等问题得到有效的解决；通过市污水处理工程绩效审计，促成市政府出台了《关于完善污水处理经营管理办法》、《丽水市污水处理费调整方案》等等；三是进一步规范基本建设管理，提高政府投资绩效。通过对市本级招投标情况专项审计调查，侧重反映招投标管理体制不顺、制度缺陷、管理不善等方面的问题，报送的《基建招投标废标单位中标等问题应引起高度重视》等审计专报，引起市政府主要领导的重视，批示有关部门整改落实。市纪委还组织了发改委、财政、审计等部门开展了全市工程招投标制度执行专项执法检查。
二、当前绩效审计存在的问题与困难
（一）惯性思维束缚，审计理念仍需更新。
绩效审计作为现代审计的发展方向，要实现传统审计向现代审计转轨，审计理念的转变决定了审计工作转型。因此，转变陈旧的审计观念和惯性思维，适应现代审计需要，是切实全面开展绩效审计的核心，虽然我们已经做了大量的转型工作，但部分审计干部还是习惯于传统财务收支审计，沿用形成的思维定式，无法跳出传统审计的框框，再好的项目，也可能做成一般的财务收支审计项目。对开展绩效审计，总觉得困难大于希望，付出少于收获，存有畏难情绪。对绩效审计理念、内涵、实务操作还有一个认识、接受、提高的过程，转变审计理念而非一朝一夕就能实现，完全转型还任重道远。
（二）专业知识单一，人员素质有待提高。
绩效审计涉及单位多、业务范围广、工作要求高，不仅要对经济活动事项审计后，寻找管理中存在的机制缺失，制度的缺陷，更要提出宏观管理的意见建议。这就要求审计人员不但具备相应的财务、审计知识，更要具备相应的宏观经济、经济管理及法律法规等方面的知识。当前审计机关在人员结构上财务人员居多，熟悉经济管理、公共管理、行政法规和工程技术知识的复合型人才明显不足；在专业素质上表现为财会知识丰富，宏观经济理论和计算机运用等方面的知识相对缺乏；在工作能力上查帐能力较强，现场作业经验丰富，但综合分析问题和提升审计成果的能力较弱。我们队伍大部分是审计机关组建至九十年代初期进来的审计人员，随着时间推移，年龄
老化，专业更新缓慢，业务知识单一，面对绩效审计所遇到的新情况、新问题感到束手无策，对绩效审计还有一个学习、提高的适应过程。
（三）证据收集困难，审计质量难以保证。
审计证据真实、可靠、有效，是审计质量控制的基础。没有确凿的审计证据，审计报告就无立身之处。绩效审计中往往通过调查、座谈、查询等方式获取审计证据，证明审计事实，但在实际工作中，采取这些方法进行审计，时常难以取得完备的证据。如：对方不愿意配合调查；调查笔录对方不愿意签名；相关的业务资料不乐意提供；查询问题回答就轻避重；行业数据资料难以获取等等。尽管审计中形成了一些观点和看法，但难有资料佐证，一些问题审计人员自己底气不足，有些问题在征求意见时容易被单位否定。在审计中还出现根据笔记本记录的内容先形成问题，再补审计证据，结果常常不尽如意。这些现象在传统的财政财务收支审计中是没有的，也是绩效审计中面临的新情况，或多或少地影响着审计质量的全面控制。
（四）公认标准缺乏，审计评价难以把握。
通过审计形成的评价是绩效审计报告不可缺少的重要内容，也是绩效审计的难点。当前绩效审计没有一套规范、科学、公认、可行的指标体系。在标准缺乏的情况，凭审计人员掌握的客观材料和主观想像及专业判断，得出自己认为合适的审计评价。这样的评价，往往不同水平的审计人员得到结论是不同的，既是企业或行业数据横向对比和纵向比较，历史同期和计划目标的分析，审计人员角度不同，得出的结论也不尽一致。行业标准千差万别，隔行如隔山，因此审计人员如何从实际出发，运用现行政策标准、技术标准、经济标准和共同认知等评价绩效审计对象，这需要我们在实践中去分析，去探索，去把握。
三、推进绩效审计深入开展的几点设想
（一）更新观念，认清绩效审计的现实意义。
绩效审计作为审计工作转型的关键，承载了现代审计“在服务中实现有效监督，在服务中推进审计转型，在服务中体现审计价值”的发展目标，彰显着对政府及其职能部门的问责、对财政资金使用的问效。推进宏观服务型的绩效审计，是发挥审计建设性作用的关键，我们必须跟进、贴近时代所赋予的重要职责，必须切实解放思想，转变思维，更新观念，下大决心，花大力气，全面深入地推进绩效审计。要认清形势，把握重点，知难而进，增强工作责任感和紧迫感，采取更加有力的措施，进一步提高绩效审计的深度和广度。要树立科学审计的理念，打破传统的审计观念，从政府资金使用的效益性、政策执行的有效性、决策程序的合规性、制度的完善性等方面分析入手，努力提高政府资金的使用绩效。
（二）采取措施，提高审计干部的综合素质。
绩效审计项目成效好坏，很大程度依赖于审计人员的业务技术基础和社会综合知识的储备，取决于审计人员判断能力、分析能力和综合能力。因此，加强知识更新，提高业务技能至关重要。一是继续强化学习，通过采取外出学习考察、项目交流评比、审计实例讲解等方式，总结经验，查找不足，拓宽思路，提升审计人员的能力与水平。二是整合资源、集中力量，以点带面，按照绩效审计的内涵要求，加大专项资金使用绩效、专项经济活动绩效、政府投资项目绩效、政策执行绩效、领导干部经济责任和工作绩效、基金管理安全与绩效等方面的实践与探索。三是建立绩效审计研究机构，对具有一定理论知识和实践经验的业务骨干，不定期、有针对性地组织学习研讨，通过典型案例剖析、专题讲座、外出取经等方式扩展视野，提高审计骨干的工作能力与水平。
（三）加强研究，探索绩效审计的评价体系。
绩效审计虽然无法建立统一的评价标准体系，但应该存有相对标准。确定评价标准应按照刘家义审计长提出的“现行的法律法规以及人们共同认知或约定的标准”为依据，可以从五个层面考虑：一是国家的方针政策和法律法规等宏观层次标准；二是各行业的技术指标，各地区经济指标，相关对比参数等标准；三是被审计对象的规划、目标和同类审计对象的发展水平等微观标准；四是吸纳相关领域的专家意见和群众评议；五是审计人员职业判断和审计部门通过历次审计，形
成的某一行业或某一单位的指标数据。同时在评价确良过程中除了按以上标准进行评价外，还要从实际出发客观评价、从历史的角度去分析评价。
（四）拓展思路，加大绩效审计的实务创新。
一是科学选项。选项的基本原则：1.围绕大局的原则。要服务于党和政府的工作大局。2.面向社会的原则。要面向公众关注的热点，政府工作的难点，改革攻坚的焦点问题。3.注重成效的原则。要预先规划好审计成果，条件不成熟的不选，意义不大的不选，审计能力达不到的不选。因此，这就要广开渠道，吸取好的项目；广泛听取，吸纳好的意见；广为征集，吸收好的点子。通过向党委、政府、人大、政协，部门、社会各层次征集审计项目，提高社会的参与度和公开度，建立起项目证集、申报、论证、修改完善、执行等环节在内的项目优选程序和立项机制，而使审计项目具有超前性和贴近现实。为此，选择项目着重要从事关公共政策制定执行、公共资金使用管理、公共服务均等提供、公共管理规范有序、公共资源合理配置等方面考虑。
二是切实做好“三个结合”。1.绩效审计与传统审计的结合，要摈弃惯性思维的影响，既要溶于传统审计，但又不局限于传统审计。从更高的层面组织实施项目，充分运用计算机审计，提高审计的深度和广度，为领导提供更多有价值的审计信息；2.要做好绩效审计与专项审计调查的结合，充分认识专项审计调查审计面广、信息量大、审计方法灵活的特点，采取行之有效的方法；
3.要做好绩效审计与后续审计的结合，绩效审计结束后并不意味审计目标达到了，审计的目的是将提出的审计意见建议和各项整改措施落实到被审计单位的经济活动中去，这就要求强化审计结果的跟踪落实，使审计意见建议落到实处。
三是认真把好“四个关口”。1.审前调查关。审前调查是编制好审计实施方案的基础，审前调查工作到不到位直接影响到审计实施方案的质量。2.审计方案关。绩效审计项目的质量高低很大程度上取决于审计方案的合理性和可操作性，审计实施方案不能停留在审计组层面，而应该区分项目的轻重程度，对重大审计项目实施方案实行论证制度。3.审计实施关。项目实施能否达到方案设计的要求，这是审计项目成败的关键，因此必须重视审计实施，全面把握实施过程中的各个环节工作。4.报告撰写关。审计报告是审计成果的最终体现，必须对所取得的资料精心提炼、综合分析，形成领导满意、公众信任的审计报告。只有把好这四个“关口”，审计质量才有保证，审计风险才能降到最低限度。
四是采用先进实用的审计技术方法。绩效审计方法不在于多先进而在于管用，可以根据不同项目的不同情况，选择不同的审计方法，无论选择什么样的审计方法，实质都在于如何实现审计目标。绩效审计的方法：取证方法、分析方法、评价方法、计算机审计技术方法、成果提升等方法。
