我国社会养老保险资金筹集问题研究
摘要：建立和完善我国的社会保障制度，最重要、最紧迫的是做好我国的社会养老保险制度。社会养老保险制度的核心在于资金的筹集，资金缺口庞大已经成为制约我国社会养老保险制度的瓶颈。本文首先分析了我国社会养老保险资金短缺的现状，同时对比目前养老保险资金筹集的主要模式及我国养老保险资金筹集的主要途径，在此基础上，从中央政府发行特别债券、创新发行养老保险福利彩票、变现部分国有资产三方面提出解决养老保险资金不足的政策措施，以期为我国社会养老保险资金问题提供一定的借鉴意义。
关键词：养老保险资金筹集模式途径
社会保障制度作为社会主义市场经济体制的组成部分，其重要性毋庸置疑。而社会养老保险又是社会保障体系里的基础制度，因此，做好我国的社会养老保险关系到整个社会保障体系建设的成败。养老保险是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。目前我国的养老保险制度面临诸多问题，如现行的养老保险制度多数是针对城镇居民的。因此本文所述的养老保险仅限于城镇居民养老保险。城镇居民养老保险最凸显的是资金积累严重不足，形成庞大的个人账户“空账”。
一、我国养老保险资金缺口的测算
（一）养老保险资金缺口含义界定
从一般的意义上来讲，资金缺口就意味着入不敷出，即收入不足以抵补支出。可以有两个层次的含义：一是当期收入小于当期支出；二是长期收入小于长期支出。而针对养老保险资金缺口，同样可以从这两个方面去理解，当期的养老保险资金筹集小于当期的养老保险资金支付；长期的养老保险资金积累小于长期的养老保险资金支出。由于养老保险的长期性特征，决定了第二个层次的资金缺口更为重要。
（二）我国养老保险资金缺口的规模测算
从现有的文献来看，要准确的测算我国养老保险资金缺口数额并非易事，但有一点却是无疑的，那就是我国养老保险的资金缺口数目巨大。据中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文（2010）估算，中国养老金“空账”规模大约为1.3万亿；2004年该数字为7400亿。可怕的是该数据还以每年大约1000亿元的速度增长，再加上我国人口老龄化的加速推进对养老保险资金的刚性需求，这个缺口的规模就更加庞大。以2010年为例，当期筹集的养老保险基金为1.3万亿，支出的基金为1万亿，结余3000亿元，累计结余1.5万亿元。尽管当期和累计均有结余，但是考虑到未来我国老龄化的刚性支出，结余的1.5万亿元远远不够。更何况个人账户“空账”的1.3万亿元始终没有解决。
二、养老保险资金筹集模式及我国养老保险资金筹集途径分析
（一）养老保险资金筹集模式探析
1、现收现付制
现收现付制是以养老保险基金“横向平衡”为依据，首先按照当年养老保险所需支出
的保险费用加以测算，然后在“以支定收”的原则下，将这笔费用按提取一定的比例分摊到参加保险的各个单位或个人。这种模式由欧洲国家首创，因其具有费率调整灵活，社会共济性强，易于操作，基金受通货膨胀和利率波动的影响小，通过再分配达到公平为主导的特性，而成为多数国家普遍采用的传统模式。但是，这种筹资模式有效运行的前提是人口结构相对年轻化、代际赡养系数稳定且平衡。而在人口数量增长幅度较大或年龄结构偏向老龄化的情况下，现收现付制会引起“代际不公”。人口老龄化意味着退休人员占在职职工的比例日益提高，在岗工作的年轻一代所承担已退休一代的经济负担日益加重，年轻人将没有能力或者不愿意为供养退休老人支付更多的保费，因而这种模式容易面临老龄化高峰期养老金的支付危机。
2、完全基金积累制
完全基金积累制模式是以实现长期的“纵向平衡”为依据，采用预筹积累的原则来筹集养老保险资金的模式。这种模式把个人缴费储存与本人劳动贡献及工薪收入紧密联系起来。年轻的时候拿出工资的小部分长期储存积累，年老的时候按个人账户储存余额享用，透明度高，能极大地调动个人缴费的积极性。所以，具有极强的激励和效率机制。社会保险不包揽在政府身上，而是立足于自我储存积累，组织全社会分担风险，具有良好的制约监督机制。由于人人关心个人账户上的储存额，职工可以监督企业是否按规定缴纳保险费，防止经办机构任意挪用资金。渡过老龄化高峰期时有足够的资金，不存在支付危机，也不会引起代际转嫁负担的社会矛盾。但是这种模式的主要缺点在于基金收入的历史性分布与社会经济发展进程之间的矛盾。也就是养老保险资金结余保值增值的难度很大，一旦资金结余不能长期保值增值，会影响职工退休后的实际生活水平。
3、部分基金积累制
部分基金积累制是根据“横向平衡”和“纵向平衡”的原则，一部分采用现收现付制方式，将当期筹集资金的一部分用于支付现已退休者的养老金；另一部分采用基金制方式，将当期筹集资金的另一部分为现在的就业者预留下来用于今后的养老。这种模式从理论设计的角度看，似乎体现了互助共济，又有一定的积累。但是，在现实运作中，此种模式同样面临着和完全基金积累制的缺点，即积淀下来的基金余额在营运管理上的有效性方面是没有保证的。同时，部分基金积累制模式造成社会保障资金管理流程的复杂化和成本的提高，因而必然会消耗更多的资源以实现特定水准的社会养老保险，加大了成本开支。这种模式在许多国家建立养老保险初期，退休金支付额较少的时候存在过，随着退休人员和退休金支出的增加以及受通货膨胀的影响，20世纪80年代实际上都转入了现收现付制。
4、我国养老保险资金筹集模式——统账结合
“统帐结合”模式的特点是引进个人账户储存基金制的机理，积累基金建立在个人账户的基础上，同时又保持社会统筹互助调剂的机制。单位缴纳的保险费绝大部分进入社会统筹，用于支付已退休人员的费用，职工个人缴纳的全部保险费连同单位缴纳的一部分一起进入个人账户。从理论上看，这种模式由于建立了养老金个人账户，它具有激励机制和监督机制，同时也保留了社会统筹互助的特性。它集聚了个人账户储存基金制和现收现付制社会统筹两者的优点。防止和克服了两者的弱点和可能出现的问题。因此人们不仅把它
作为现收现付制向基金积累制过渡的模式，也希望能够作为长期存在的新型的筹资模式，平稳渡过人口老龄化的难关。
（二）我国养老保险资金筹集的主要途径分析
1、企业缴费部分
我国的《社会保险法》规定，用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金，目前这一比例为20%。可以说我国养老保险资金筹集主要是靠用人单位缴纳形成的。从另一个角度理解，用人单位雇佣员工为其生产产品，提供服务，获取利润。归根到底员工才是剩余价值的真正创造者。所以用人单位缴纳的这部分费用实际上是员工缴纳的。1992年我国确立社会主义市场经济体制以来，企业改革进入了良好的发展轨道。2010年，我国的GDP几近40万亿，而GDP其实就是三次产业增加值的总和，可见，我国的企业整体看还是运行的较好。但是由于目前我国企业税收负担在世界范围都是处于较重的地位。所以想通过提高企业缴纳养老保险费用的比例弥补资金缺口，无疑会加重企业的负担，长期来看不利于企业的发展，也就不利于未来养老保险资金的筹集。
2、个人负担部分
个人作为养老保险资金的最终受益者，根据权利与义务原则，个人想要获得年老退休后领取基本养老金的权利，在年轻工作的时候就必须承担相应的缴费义务。目前我国养老保险缴费个人承担部分大多是按照本人工资的一定比例缴纳的。这一比例大多数地区定在8%。然而，从目前的实际情况来看，由于我国职工平均工资水平长期以来处于低位，这样就使得个人缴纳的养老保险费总额较小，能够部分应付当年养老保险金支出就算不错了。如果试图通过提高个人的缴费比例，来筹集养老保险资金，前提是我国居民的收入水平达到一定程度，否则贸然提高个人缴费比例，会对居民当期生活造成严重影响。因为我国的居民收入占国民收入的比例已经逐年下降，研究表明，1996年—2009年，财政收入和企业收入占比持续上升，而居民收入占比下降近10个百分点。这说明1996年以来居民从国民收入中拿到的比例越来越少，此时再提高个人缴费比例，无疑会减少居民当期的收入。相当于我们为了未来的养老需要必须忍受当前消费支出的减少。如果再考虑目前的消费物价水平，更不宜以提高个人缴费比例来扩大养老保险资金。
3、国有股减持转持部分
为了应对未来我国养老保险金的巨额支出，2000年8月，党中央、国务院决定建立全国社会保障基金，同时设立全国社会保障基金理事会，负责管理运营全国社会保障基金。全国社会保障基金是中央政府集中的社会保障资金，是国家重要的战略储备，主要用于弥补今后人口老龄化高峰时期的社会保障需要。全国社会保障基金的资金来源主要是中央政府财政预算拨款和国有股减持列入的资金。国有股减持包括国有股境外减持和境内国有股减持两部分。前者是指国家拥有股份的股份有限公司在境外向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股；股份有限公司设立未满3年的，拟出售的国有股通过划拨方式转由全国社会保障基金理事会持有，并由其委托该公司在公开募股时一次或分次出售。国有股存量出售收入，全部上缴全国社会保障基金。后者是指股权分置改革
新老划断后，凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，除国务院另有规定的，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10％，将股份有限公司部分国有股转由全国社会保障基金理事会持有，全国社会保障基金理事会对转持股份承继原国有股东的禁售期义务。根据这项规定，截止2008年5月31日，全国社保基金累计获得的境外国有股减持和转持收入共894.65亿元。截至2009年3月26日，股权分置改革新老划断后首次公开发行股票并上市的含国有股公司共131家，涉及国有股东826家，应转持股份约83.94亿股，发行市值约639.33亿元。随着更多的国有企业上市，相信会有更多的国有股转入全国社会保障基金，进一步充实全国范围内统筹的这部分养老保险资金。
4、政府财政投入部分
政府财政投入主要体现在中央财政从预算内资金划拨相应资金进入全国社会保障基金，由全国社会保障基金进行投资运营，确保资金的保值增值。2010年底全国社会保障基金管理的8000亿元养老保险基金中一半是政府财政逐年投入形成的。根据全国社会保障基金理事会公布的资料，从2000——2009年中央政府共投入资金3802.56亿元。政府财政支持的另一个方面是对养老保险基金账户管理发生的费用进行支付以及对当年不足以支付养老金的部分进行兜底。
三、针对我国养老保险资金不足问题的政策措施
（一）发行特别国债
根据我国现行的法律，只有中央政府才能发行政府债券，地方政府无权发行市政债券。因此，这里所说的发行特别债券是指中央政府专门为筹集养老保险资金而向社会发行的到期还款付息的债券。改革开放以来，我国的政府债券得到了长足的发展，为我国的经济建设做出了很大的贡献。2010年末，我国中央政府债券余额为71208.35亿元，如果加上中央政府代理地方发行的2000亿元，总额为91208.35亿元，约占我国当年GDP近40万亿的2.5%左右，远低于国际水平。关于政府发行特别债券来解决我国的特殊问题，是有先例可循的。比如对于国有银行的改革问题，我国就曾于1998年发行了2700亿元的特别国债。尽管这2700亿元资金不能解决国有银行问题，但这不是那2700亿元资金筹集得不对，而是别的原因导致那次国有银行改革失败。所以，相对于1.3万亿元的“空账”，如果政府下定决心，通过发行特别债券筹集资金缺口，是可行的，对政府的财政并没有形成太大的压力。而且利用这种方式来筹集养老保险资金，能够一次性解决“空账”问题。
（二）发行养老保险福利彩票
中国的福利彩票发行于1987年，经过20多年的发展，我国的福利彩票事业取得了瞩目的成就。截止2010年底，我国发行的福利彩票累计筹集的公益金接近2000亿元，各项彩票公益金的使用大大促进了我国的社会福利事业。随着我国彩票市场的发展，年销售额和当年累计的彩票公益金都呈现出巨大的增长潜力。所以，同样是利国利民的养老保险制度的建立事关每个国民的老年生活之忧，如果以筹集养老保险的名义发行部分福利彩票，更能得到彩民的支持。因为购买一份养老保险福利彩票就是为自身的养老进行积蓄，对于扩大彩民的群体应该不成问题。彩票的销售额增长了必然带动彩票公益金的累计增长，我
们可以考虑通过这种方式筹集一部分养老保险资金。当然，以发行养老保险彩票形成的公益金弥补现实的巨量“空账”，并不能解决所有的资金缺口，但至少能提高当年的养老保险资金支付能力。
（三）变现部分国有资产
我国基本的经济制度是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展。国有经济作为公有制经济的主导力量，经过60多年的发展，已经形成了十分庞大的存量资产。这里以国资委监管的122家中央企业数据为例，截至2010年底，122家中央企业资产总额24.3万亿元，净资产9.5万亿元，净利润8489.8亿元，上缴税金1.4万亿元，超过当年全国税收的1/6。这里只是中央企业形成的国有资产，如果加上地方各级国有企业形成的国有资产，那么全国国有资产总额规模数量有多大，可想而知。从国有资产的权利归属来看，国有资产的产权最终属于全体国民拥有，换句话说，每个国民都能从这些巨量的国有资产中享受到属于他个人的那部分权益。而如今作为养老保险的受益人，为了保证自身的养老需要，在养老保险资金筹集出现问题的情况下，把部分国有资产进行变现分配到养老保险资金账户，解决养老保险资金缺口不失为一个好的做法。而从国有资产到养老保险资金的转化，并没有涉及到最终产权主体的变化，都是在全体国民之间流动。而这个变化既是国有资产的功能体现，也是解决养老保险资金筹集困难的有利途径。
四、结语
完善我国的养老保险制度，适应我国快速的人口老龄化现实刻不容缓，然而作为养老保险最核心的资金筹集问题并没有得到很好的解决，特别是目前养老保险资金筹集来源较狭窄，无法满足当前和今后我国养老金的巨额支出，为了做实养老保险历史形成的个人账户“空账”和应付未来之需，我们需要创新养老保险资金筹集方式，而结合我国目前经济发展情况，本文提出的三种途径值得深入研究：中央政府发行特别债券逐步充实目前的个人账户“空账”，甩掉这个历史包袱；发行养老保险福利彩票筹集部分养老保险资金；变现部分国有资产解决养老保险资金不足问题。
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