关于基层警力现状的调查研究思考
[摘要] 随着当前经济社会的快速发展，人财物大流动的加剧，社会治安形势日趋严峻，警力不足日益成为困扰基层公安机关的一大难题。因此，在警力无法得到完全保障的前提下，整合警力资源，坚持内部挖掘，是新势下基层公安机关充分履行保驾护航职能的重要课题。
[关键词] 基层公安机关警力现状调查研究思考
警力就是指警察的综合战斗力，它既包括警察的数量，又包括警察的素质，以及对警察的组织指挥、后勤保障等多种因素。在当前公安机关开展的“三基”工程建设中，要提升基层的实力和战斗力，关键还是要坚持以人为本，科学合理配置警力，这既是缓解基层公安机关警力不足的有效途径，也是贯彻落实“二十公”精神，推进公安队伍正规化建设的重要内容和基本要求。本文以杭州市公安局拱墅区分局为例，对基层警力的现状进行调查分析，并据此就解决基层警力不足问题提出一些肤浅的思考和对策。
一、当前警力现状及存在的问题
分局现设有12个派出所、5个综合部门、11个业务部门及区看守所，其中巡特警大队与治安一大队合署办公，户政科和经济文化保卫大队合署办公。全局目前有在职人员542人，其中在职民警534人，离岗退养2人，正式职工6人。在分局534名在职民警中，派出所民警330人，占全局警力数的61.80%；刑侦大队、特警治安大队、看守所民警116人，占全局警力数的21.72%；局领导和办公室、政工纪监、行政科、法制科、科技科等机关综合部门民警46人，占全局警力数的8.61%；其他业务部门民警42人，占全局警力
7.87%。
目前，分局机关和基层警力配置比例相对合理，在全市五个老城区中，派出所警力配置比例最高并率先达到60%以上的标准，综合部门警力配比列五城区末位。但在实际工作中，实战和基层单位警力不足，警力缺口严重等问题依然存在。
（一）总体警力与工作量不相适应。拱墅区地处杭城北部，辖区多为城郊结合部。近年来，随着经济社会的快速发展，流动人口尤其是城郊结合部的流动人口大量增加。2003年年底，全区有常住人口29.2万余人，流动人口19.5万余人；截止2006年底,全区常住人口30.7万余人，流动人口26.8万余人，流动人口的年增长率达到12.48%，在职民警与实有人口比为1：1077。流动人口的大量增加，为全区经济建设发挥了重要的作用，但同时也带来了大量的社会治安问题，全区公安机关的工作任务和压力日益繁重。2006年刑事发、破案和治安案件受理、查处数均比2003年有了较大幅度地增长（如图所示），但与之相对应的是2006年警力数与2003年相比只增加了4.09%。公安工作任务的增长量与警力的增加数存在较大的差距，警力总量凸显不足。
2003年 2006年 比较
外来人口 19.5万人 26.8万人 37.44%
刑事案件破案 1016起 2085起 105.22%
治安案件受理 3280起 4812起 46.71%
治安案件查处 2498起 3700起 48.12%
警力 513人 534人 4.09%
（二）机构设置过细导致警力分散。现行的公安机构设置是根据专业分工和社会治安发展需要，逐步扩充建立起来的。省、市、区各级都基本保持业务对口，这致使机构过于分散，
警力资源配置重复，在一定程度上制约了基层一线警力的合理配置。1999年以来，分局对应上级部门的机构设置，先后增设了经侦大队、禁毒大队、科技科、治安二大队等部门，机构设置越来越细、越来越多。同时，由于业务工作细化，业务部门单设，基层警种越分越细，派出所警种由早期简单的内、外勤警种细分为材料、信息、户籍等内勤警种以及治安、刑侦、社区、巡逻等外勤警种。由于机构和警种设置过多过细，一方面造成领导多、内勤多、会议多、信息传递不畅，各部门多头布置工作，加重了基层负担。另一方面，导致机关部门之间职能交叉，限制了警力资源整体效能的发挥。如将禁毒、经侦等部门从刑侦部门中剥离出来，作为一项专门工作在一定程度上有所加强，但内在联系却复杂化，形成了“先把一个整体分成两半，再想办法把两者衔接起来”的现象，造成警力资源的浪费。
（三）民警文化结构不尽合理。一是文化程度参差不齐。目前，全局具有大专以上文化程度的民警475名，占总数的88.95%，中专以下文化程度的民警有59名，占总数的11.05%，队伍的整体文化素质还有待提高。同时，在取得大专以上学历的民警中,有相当部分是通过函授、远程教育等方式取得，约占了50%以上，“含金量”（相对全日制学历而言）相对较低。二是专业结构不平衡。一方面，公安院校毕业生比例偏低，社会招警、军队转业干部比例偏高。目前，分局从大中专院校毕业直接分配到公安的民警有227人，其中166人为公安院校毕业生，只占全局警力31.09%，而其余大部分是社会招警或军队转业干部。另一方面，随着社会科技水平的发展和犯罪形式的多样化、智能化，公安机关越来越需要既具有公安实践经验又具有专业技术的人才。但目前队伍中“万金油”型民警较多，专业技术型民警偏少。除法律、公安类外，全局经济、计算机、文学、外语类等专业人才只占8.2%，既懂得经济、外语等专业知识，又精通公安业务知识的复合型人才更是稀缺，在一定程度上制约了公安工作向更高层次发展。
（四）民警年龄结构不尽合理。目前，全局有30周岁以下的民警156人，31-40周岁的民警172人，41-50周岁的民警160人，50周岁以上的民警47人，全局平均年龄37岁。近年来，为缓解警力不足的矛盾，各级公安机关在招警方面加大了力度。2003年以来，分局新增警力（含军队转业干部）90人（平均年龄30.4岁），且全部充实到基层一线，这在极大地充实基层警力的同时，也带来了一个新问题，军队转业干部年龄普遍偏大。如近期新分配的14名军队转业干部平均年龄37.1岁，“老兵新警”现象突出。分局25周岁以下的民警为34人，仅占了6.37%，比例相对偏低。
（五）高强度工作下的疲劳应战。面对日趋复杂的社会治安环境和繁重的工作压力，近年来，全区公安机关和广大民警发扬“忠诚、团结、务实、拼搏、奉献”的拱墅公安精神，奋勇争先，全局业务工作和队伍建设均取得了长足的进展。但成绩背后更不容忽视的是因警力不足导致民警长期超负荷工作，2006年全局民警值班备勤和加班约1416168小时，年人均加班（含值班备勤）约2652小时；按8小时/工作日计算，折合加班331.5个工作日，基层派出所民警加班则更多。高强度的工作压力使民警的身体素质日益减弱，在2006年的全局民警健康年检中，参检民警439人，其中查出患有各类疾病的有428人，体检无殊的人员仅为11人，只占参检总人数的2.5%。民警普遍感到身心疲惫，早衰现象严重，严重影响了警力效能的发挥。
二、当前警力配置存在问题的原因
（一）思想观念的偏差影响警力的科学调配。警力不足是当前公安机关面临的一个主要问题，但如何看待警力不足的问题，党委政府和公安机关内部都存在一定程度上的思想偏差。近年来，党委政府对公安工作十分重视，在改善办公条件、完善装备设施等方面投入较大，每年也有警力增加，但对警力不足的突出矛盾在一定程度上重视仍不够，对民警所承受的工作压力认识不足，硬件设施的改善可以在一定程度上提高民警的工作效率，但并不能从根本上缓解警力不足的矛盾。同时，公安机关自身在认识上也存在着一些偏差，将警力不足等同
于数量上的绝对不足，忽视了内部挖潜，很少考虑如何对现有警力实行科学调配和合理使用，警力调配机制不完善，如何在提高工作效率和民警素质上下功夫仍显不足。在分局目前短期内不可能大量增加警力的情况下，要研究解决好警力不足这个问题，警力绝对数的增加不是唯一途径，更重要的是要科学调配使用警力，发挥警力的最大潜能，否则警力不足的矛盾将越来越突出。
（二）非警务活动的牵制影响警力效能的提高。由于受公安管理体制、公安经费供给渠道以及社会转型期所面临的特殊需要等因素的影响，非警务活动占用了大量的警务资源。如110报警每天都要接到处理噪音、工商纠纷、邻里纷争、家庭求助等大量的非警务的求助电话，有的甚至超过一半以上。对于这些报警和求助，民警必须及时出警，否则就会引发群众的不满和投诉。随着旅游经济发展的需要，公安机关每年还要承担相当数量的安全保卫工作任务，其中商业性活动也占一定比例。2003年以来，分局平均每年要参与西博会、体博会、烟花节、动漫节及大型文体活动等各项安全保卫工作任务43余次，且每年数量都在呈上升趋势，这些安全保卫工作少则半天，多则持续一周以上，大量占用了警务工作时间。同时，随着旧城改造步伐的加快，不稳定因素和群体性事件不断增多。2003年以来，分局处置发生在市政府的群体性事件676起，涉及处置警力近30000人次；基层派出所也往往要派出大量警力配合镇、街道开展拆违、城市综合管理等专项治理工作。无论是哪类非警务活动，都耗费了大量的警力，加剧了警力的紧张程度。不仅使基层民警疲于应对、心力交瘁，而且极大地影响了日常公安工作的开展，弱化了公安机关专业职能的发挥，也成为了一些妨害民警正当执法权益案件的诱因。
（三）公安自身定位的偏差影响警力的职能发挥。社会治安属于公共管理的范畴，必须形成政府领导，综治委协调，公安、劳动保障、税务、财政、建设、工商、计生等部门齐抓共管的社会治安综合治理格局。在综治工作中公安机关起着主力军的作用，但其前提是在党委、政府的领导下，在其他职能部门和广大人民群众的积极配合下，才能使公安机关更好地履行社会治安综合治理的职责。当前，几乎所有的综治工作，包括大量的民事纠纷和应由有关政府部门负责的行政管理工作，都压在公安机关一家身上，使基层公安机关警力原本不足的矛盾进一步加剧。再如原110提出的“四有四必”的承诺，出发点是好的，但事实上是很难做到位的，而做不到的承诺造成的负面效应对公安机关的影响也是巨大的。这不仅影响了公安机关专业职能的充分发挥，而且使队伍长期处于高度紧张和疲于应付的状态，厌战情绪由此而生。
（四）教育培训工作的不适应影响警力的素质提升。随着法律体系的不断健全完善，人民群众法制意识不断增强，一方面为公安管理工作提供了更全面的法律依据，另一方面又对民警的执法水平提出了更高的要求。近年来，分局为不断提高民警的执法水平，根据上级有关部门的要求每年都开展不同形式的教育培训活动，2004年的实战技能培训、2005年的岗位大练兵、2006年的苦练基本功以及社会主义荣辱观、法治理念教育等活动的深入开展，使民警的综合素质得到了一定程度提高。但当前培训工作整体水平不高，针对性和实战性不够，致使民警缺乏主动意识，实效不明显；民警在参加教育培训活动中的工学矛盾相当突出，在参加“战训合
一、轮值轮训”等集中培训的同时，往往由于考虑到耽误本职工作而心挂两头；民警个体执法素质也参差不齐，个别民警执法水平不高，独立工作能力差，甚至极少数民警连最基本的笔录都不会，这与现实执法要求形成强烈的反差。因此，队伍知识结构的更新、整体执法素质的提高仍需付出极大的努力。
（五）公安保障的不到位影响警力的警心凝聚。警察是一个危险系数高、精神高度紧张、心理压力大的职业，而受到各方面条件的限制，基层民警还承受着工资待遇低、警务保障不足等困扰。一是警力需求得不到保障。受到政府财政和全区公务员编制的影响，在工作量不断增加的情况下，分局警力总量不能同比增长，工资待遇也不能与工作量成正比增长。在警
力来源方面，大中专院校特别是公安院校生招警数偏少，新警专业化程度偏低。2003年来，分局新增加民警90名，其中公安院校生仅为19名。二是执法环境得不到保障。在日常执法活动中，由于部分群众法制意识淡薄，对民警执法存在不理解、不配合的情况，有的动不动就投诉，反管理、抗拒执法的现象也时有发生。据不完全统计，2004年以来，分局共查处侵害民警合法权益事件106起237人，其中刑事拘留52人，治安拘留119人、罚款24人、警告31人。民警在正当执法中被谩骂、殴打的有385人次，其中有144人次受到不同程度的身体伤害。三是福利待遇得不到保障。由于城区经济状况不同，民警工资待遇和生活福利与其他老城区相比差距过大；受非领导职务职数的限制，大多数民警政治待遇无法得到较好地解决。所有这些，都在一定程度上影响了队伍的稳定，挫伤了广大民警的工作积极性和创造力，也由此造成近年来警力“进得多、出得也多”的情况。2003年以来，分局民警辞职、外调等自然减员的有47人，虽然每年都在加大招警力度，但警力的绝对数增加较少，近两年来更呈现负增长的趋势。
三、解决警力不足矛盾的思考
解决警力不足，最简单、最直接的办法就是增加编制，扩充队伍。但受客观条件的限制，在解决警力不足的问题上更需要我们转变观念，在积极向党委政府反映情况、争取编制和保障的同时，立足内部挖潜上下功夫，在优化警力配置上做文章，从科学使用警力资源、提高队伍整体素质和科技强警上寻找出路。只有如此，队伍的战斗力才能得到提升，警力不足的矛盾也能得到一定程度的缓和。
（一） 向体制要警力。从科学用警的角度出发，理顺公安体制，形成向基层倾斜的警力调配机制。一是要精简部门。要本着统
一、高效的原则，从有利于指挥、执行、监督、协调的要求出发，逐步合并职能交叉或职能相近的部门和警种，进一步明晰职责，减少内耗。就分局来说，可以尝试大批部门“上下对口”设置的惯例，通过合署办公等形式，减少机关警力内耗。目前分局已实行户政与经文保、巡特警与治安一大队合署办公，今后还可根据实际考虑将经侦、禁毒等部门，办公室、行政后勤等职能相近的部门合并。通过精简机关，把警力最大限度地向基层一线和实战单位倾斜，建立起“小机关、大基层”的架构，使一线实战部门警力得到充分保证。二是要做精机关。分局机关要注重向“指导加行家”型方向发展，机关各部门要切实负起决策、指挥、监督、检查、考核、人事管理以及为一线办案单位提供业务工作专家意见等职能，给予基层指导和服务，便于基层更好地开展工作。三是要保障基层。要以基层一线单位辖区治安状况为主要参考指标，并客观综合管辖地域、人口、经济发达程度等因素，设置警力系数，按警力系数配置警力，分局提出的用数据常量指导警务是比较好的尝试（把警力设置为数据常量之一）。要最大限度地把警力下到基层和一线实战部门，使基层和一线实战部门警力不低于总警力的85%，基层派出所警力始终保持在60%以上。同时，对新分配民警原则上要在派出所工作三年以上。在待遇和职级上对基层民警予以倾斜，以此激发基层和实战部门的战斗力。
（二）向素质要警力。警力素质是优化警力资源、提高警务工作效益的关键。一是要优化进口机制。应以全市为单位，市局按民警人均工作量比例每年统一确定各区公安编制数，报各区人事局备案，改变目前因各区财政状况不同而带来的警力配置和增长的差异。要进一步加大院校生比例，特别是公安院校生的比例。要增加刑事技术、文秘、宣传等专业方面的人才。要重点加强对报考公务员加入公安队伍的民警的警察职业先行教育，尽可能避免出现对警察职业不理解而不安心或不适应公安工作等情况。二是要完善在职教育机制。为适应社会治安形势需要，民警的工作要求也越来越高，“三懂五会”的基本要求对一些年龄稍大的民警而言也普遍感到吃力，特别是专业技能的提高及计算机的使用和操作等。因此，对于每天疲于应付的民警来说接受再教育很有必要。公安部要求县（市）、区公安局都建立自己的培训基地、培训师资，但作为分局毕竟在场地和师资方面有一定的局限性，培训质量也难以保
证。各县（市）、区公安局的自训以公共知识更新为主，相对专业的培训应由市局统筹安排，可以按警种、分年龄，以轮训的方式进行（警衔晋升培训可代替轮训），培训人员每期不超过分局总警力的5%，并按一定期限每2年轮训一次为宜。同时，在培训的课程设置上要考虑科学性、合理性和针对性，切实提高民警的业务技能和政策法律水平。三是要畅通出口渠道。民警工作强度大，适应能力要求高，但目前公安机关中进口把不住、出口疏不通的问题依然比较突出。因此，在严把新警素质的同时，我们还要健全和完善民警出口交流制度，当地党委政府及上级公安部门要积极努力，对优秀的民警和中层领导可以进行跨行业推荐交流或挂职锻炼；对因年龄、体能、心理、素质等原因难以适应公安职业要求的民警，可以遵循本人自愿与单位推荐相结合的原则，调整到其他合适的部门工作，完善民警交流机制。
（三）向效率要警力。改革和优化警务机制的最终目的是为了追求公安工作的效率与效益。一是向警务模式要警力。要进一步规范公安机关警务活动的范围，明确民警的职责范围和执法权限，从根本上缓解警力调用的随意性。同时，要结合治安实际，不断创新警务运行机制，保持警务工作的张力与弹性。近年来，分局推行的弹性、错时、轮班工作制，以及机关民警参加街面防控巡逻，在一定程度上有效弥补了派出所警力不足的矛盾，赋予了派出所民警在工作安排上适当的灵活性和自主权。因此，要以“警务前移延伸、警力下沉实战”为切入点，通过尝试扩大巡逻车巡区（以区属为单位，形成由全区统一调配的巡逻机制），依靠综治力量进一步健全矛盾纠纷调处中心建设等方法，整合现有警力资源，科学设定和完善切实可行的警务模式，实现现有警力资源科学利用的最大化。二是向科技要警力。“科学技术是第一生产力”。就公安工作而言，从某种意义上讲，公安科技就是我们的第一警力，公安工作要上新台阶，必须要实现由传统警务模式向现代警务模式的转变。近年来，我们在公安科技建设上投入了大量的人力物力，打防控平台、治安动态监控系统的应用，为警务增效发挥积极的作用。要实现以信息化引领维护稳定、侦查破案、防范控制、行政管理和队伍建设等各项警务活动，实施精确打击和规范化管理，促进警务工作现代化和效能最大化，加大专业人员轮训力度，建立一支高素质和高科技装备的专业队伍已迫在眉睫。三是向社会要警力。“警力有限，民力无穷”。要进一步加大对群众的普法教育力度，增强群众法制意识和观念，引导群众全力支持和配合公安工作，减少不必要的投诉，确保民警能严格、公正、文明执法。同时，要通过扎实的基层基础工作，营造一个良好的共建氛围，加快推进社会治安防控体系建设步伐。要依靠党委政府做大做强巡防队伍，发挥基层治保组织、义务巡逻力量、户口协管员等群防群治力量在基层防控工作中的重要作用，充分调动社会各界和广大人民群众参与社会治安的积极性。另一方面，要加大公安宣传力度，在宣传工作中准确反映治安形势，客观反映民警工作的疾苦，以及与不法行为作斗争的危险和，多宣传具有平凡事迹的典型民警，取得社会舆论的理解和支持，增强公安机关和民警的亲合力和公信力，为公安工作创造良好的执法环境，提高公安执法效益。
