对土地节约集约利用现状的思考与对策
淄博市国土资源局局长 田锡富
摘要：
土地作为经济发展中的重要资源，其利用程度精细化的高低，直接影响着经济发展的质量和后劲，代表着经济的发展水平。实现土地利用由粗放向精细化转变，深挖潜力，节约集约用地，是当前国土资源管理工作的当务之急。本文通过对当前土地利用中存在的问题进行深入分析，探究其产生的原因，结合土地管理的具体实际，以科学发展观为指导，研究促进土地利用方式的根本转变、实现土地集约节约利用的对策，对具体的土地管理工作实际具有较强的借鉴意义。 关键词：
土地；节约集约；利用；科学发展
党的十六届五中全会中指出：“要坚定不移地以科学发展观统领经济社会发展全局，加快建设资源节约型、环境友好型社会，大力发展循环经济”。加快建设节约型社会，事关人民群众的根本利益，事关中华民族生存和长远发展。地球提供给人类可利用的土地自然供给，是相对稳定，无弹性的。但在自然供给的范围内，对土地进行整治，以满足人类对土地需求的经济供给，则是有弹性的。土地作为经济发展中的重要资源，它的利用程度精细化的高低，直接影响着经济发展的质量和后劲，代表着经济的发展水平。实现土地利用由粗放向精细化转变，深挖潜力，节约集约用地，是当前国土资源管理工作的当务之急。
一、当前土地利用中存在的主要问题
近年来，国家不断强化土地的宏观调控工作，相继出台了一系列的法规文件，采取了有力措施，土地利用形式明显好转，土地配置不断优化，促进了社会经济的健康发展。但是，随着我国城市化进程和社会经济发展步伐的不断加快，因土地利用效率低而引发的资源、环境和社会等方面的问题逐渐凸现。
1、思想认识不够到位。用地理念滞后，缺乏建设节约型社会，发展循环经济的急迫感、责任感。土地是我们人类进行社会生产的重要资源，是人类生存与发展的基本条件，它支撑者人类社会的可持续发展。从目前情况看，土地节约集约利用的观念还不能完全深入人心，一些地方领导还错误的认为，土地问题是阻碍经济发展和招商引资的诱因，在严格落实土地政策和节约集约利用土地上还仍然存在很大差距。随着全球经济一体化进程的加快，相应带来了资源日渐紧缺，但有些同志，特别是一些地方的领导干部，因过分贪大喜功，急于求成，往往用资源代价换取短暂的经济繁荣。干事要大派头，“开疆拓土”，以备后用，扩张心态作怪，不愿做“水磨”功夫，精益求精，只成其物，不致其精，导致了土地利用中的浪费、闲置，科学规划、合理布局成为空谈，直接制约了社会经济的可持续发展。
2、土地的集约利用程度不高。许多项目用地宽打宽用现象比较突出，土地利用率和单位土地投资强度严重偏低，使得原本就十分紧张的存量建设用地供需矛盾更加突出。在项目用地上不能严格执行集约用地的控制标准，没有精打细算、深挖潜力的考虑，粗放用地现象比较普遍，以浪费大量土地资源为代价，土地的利用效益低，使“可持续发展”成为无源之水、无本之木。
3、城镇建设布局不够科学合理。有关资料显示，我国城镇人口到2010年将达到
6.3亿，城市化水平将提高到45％左右，城市建设用地将大幅度增加。但在城市规划中的实际操作中，却不注重“量地而行”，存在贪大求洋的趋势，忽略城市建设的实用性，不考虑城市未来的发展空间。城市建设规划和土地总体规划不能有效的同步衔接，尤其是小城镇建设，居民点分散，缺乏科学规划，只贪图一时方便，缺乏长远规划；忽视规划投资，起点低，摊子大，建筑容积率低，建设随意性强；不能立足当地实际，以外延扩张为政绩，造成土地利用率低，土地浪费现象严重。
长此以往，既成事实，则调整置换的难度相当大，对可持续发展造成很大的影响。
4、老企业的土地利用率不高。调查中发现许多老企业危旧房多、低层建筑多，占地面积大，资金运转困难，改造的难度大。在农村，随着农民生活水平的不断提高，新建住宅也不断向外扩张，转移到靠近公路等交通方便的地域，很多老村内形成了“空心村”，对它们的治理利用也有相当的难度。
5、土地闲置和不充分利用现象不容忽视。不仅存在于老企业和“空心村”，在一些新建园区也大量存在土地闲置现象，有的园区招商引资项目不多，即使招来的项目，也存在发展潜力不足的问题，大量土地都在房地产上做文章。还有的土地大量转用、征用后又得不到及时充分利用，园区用地缺乏规范管理。
6、土地开发整理的力度不够。土地后备资源少，分布不均衡，开发利用的难度大，异地开发缺乏实际的操作经验，新开发土地的质量和利用价值上存在差异。
二、土地节约集约利用不高的主要原因
1、管理者不能以科学发展观来统领工作。不能牢固树立“只有节约集约用地，才能保障发展用地”的新观念，没有真正使节约集约用地和经济发展统一起来，实现土地利用方式的根本转变。思想观念的落后直接导致工作思路的滞后。
2、盘活存量土地困难大。存量土地在银行抵押的多、土地利用率低、私下交易严重，企业对闲置土地有较高的预期等问题，加之个别企业把原划拔取得的土地擅自出租、转让、联营联建，既扰乱了土地市场，造成了政府土地资产收益的流失，又为存量土地的盘活带来较大管理难度。
3、管理力度不够有力。建设项目预审不能完全发挥作用。有些预审未能在建设项目可行性研究阶段开展，而且仅限于投资额大的项目，预审深度不够，使预审流于形式。集体建设项目管理不到位，私下交易频繁，管理现状不理想。
4、在节约集约利用土地上还缺乏有力的政策扶持。尽管国家出台了一些相应的标准，但缺少相应扶持和鼓励的优惠政策措施。对经济利益的平衡关系、运作空间的处理没有明确的政策规定，不能充分调动企业，尤其是农村集体组织转变土地利用方式的积极性。
5、土地市场机制不够完善，土地资源市场配置水平低，土地法规政策的宣传力度和覆盖面有待加强，还不能起到先头开路的作用，监督监察的力度不够，缺乏相应的制约机制和手段。
三、土地节约集约利用的主要对策
节约集约利用土地是社会经济发展的必然趋势，人类无限的社会生产活动，需要在有限的土地面积上得以满足。因此，对土地的精细使用势在必行，节约集约是国情的必然选择。淄博作为鲁中地区的较大城市，胶济经济带上的第三大增长极，近年来经济发展迅速，土地供需矛盾比较突出，但由于领导重视，措施得力，在土地节约集约利用方式上创新了一些可以借鉴的经验和做法。
1、牢固树立科学发展观，促进土地利用方式的根本转变。科学发展观是坚持以人为本、全面协调、可持续利用的科学发展观，是当前社会经济转型中必须遵循的科学理念，是实现经济发展和人口、资源、环境的协调发展，达到“生产发展、生活富裕、生态良好”的文明发展目标的指导思想。因此，我们在国土资源管理和创新中，要始终牢牢把握科学发展观的深刻内涵，教育广大党员干部增强建设节约型社会、发展循环经济的紧迫感、责任感，把科学发展观落实到具体工作中。坚持走低投入、低消耗、低污染，高产出、高质量、高水平的发展路子，提高单位土地面积的投入产出水平，满足社会经济发展对土地的需求，实现经济的可持续发展。
2、强化园区用地的管理利用。企业向园区集中是节约用地的趋势，是经济发展新的增长点。需要制定切实可行的措施，以节约集约用地为目的，达到“产业集聚、布局集中”。淄博高新区是经国务院批准的高新技
术产业开发区，到目前已有进区企业2300余个，其中外资项目169个，高新技术项目77个。目前有在建项目105个，总投资69.7亿元，已签约项目31个，总投资89.6亿元；在谈项目58个，总投资65.9亿元，进区项目急需用地，而用地指标又十分紧缺，用地的供需矛盾十分突出。对此，我们通过转变观念，调整思路，采取有力措施：一是通过制定“还本退息”的收地政策，收回闲置土地和低效利用土地。二是严把项目用地预审关，根据《国家建设项目用地定额指标》所确定的投资强度、容积率、建筑密度和行政服务设施用地及绿化比率的标准，严格按项目类型和规模核定用地指标，使每个项目都能做到节约集约用地。三是提高单位面积的投资强度，在03年就提出并规定了投资强度的具体标准，并逐年提高，05年的投资强度达到经济区160万元/亩、高新区240万元/亩，实现了土地利用的充分性和高效性。
3、盘活存量土地。通过土地调查，在全面掌握存量土地数量的同时，“浓缩”原有用地，挤出“水分”，积极盘活存量土地资源。一是盘活城镇存量土地，集
约高效用地。淄川区在把土地节约集约利用的工作重点从农村转向城镇，从增量土地管理转向存量土地管理，对存量土地进行前期开发，实行“净地”包装出让，根据市场需求，及时把存量“生地”变“熟地”，“贱价”变“金身”，走上了“以地建城、以地兴企、以地活商”的可持续发展之路。二是加快中心镇建设。淄川区双沟镇为全省小城镇建设试点示范镇，镇政府从94年开始就停止了镇政府驻地规划以外宅基地审批，要求符合建房条件的居民必须到小城镇规划区内建设或购买高层住宅，在城镇内科学规划了工业、生活、行政等不同功能小区，依照功能分区，将原工业用地、住宅用地和办公用地进行合理调整，使各类用地相对集中；并通过村与村之间的土地流转，以地易地，较好地解决了城镇建设用地不足的问题。目前，双沟镇小城镇建设用地面积已达2.7平方公里，新建高层住宅106栋，建筑面积31.8万平方米，全镇共16个村，已有8个村进行了集中并点，安置农村居民9300人，共计节约土地33公顷。三是积极实施城中村改造。桓台县专门出台文件鼓励城中村改造，严格事权划分，制订优惠政策，加大基础设施投入，新建公寓楼128栋，安置居民3366户，向社会提供商品房1296户，同时翻修旧城区主要道路2条，交通条件得到了很大改善。四是扶持引导农村居民点合村并点。按照旧村面积20%的比例为实施改造的村庄提供周转用地，并在土地手续办理、出让金缴纳等方面给予大力支持。在政策的扶持引导下，桓台县索镇花园村实施村庄整体搬迁，腾空土地320多亩。高青县田镇镇西官庄村对住宅、街道进行重新规划，投资近10万余元，共拆除旧房屋300多间，填湾9000多平方米，复垦坟地、场院地、疏林地，再造耕地近100亩，并通过向群众承包，不但弥补了旧村改造资金的亏空，而且增加了集体收入，并且利用这部分资金建起了存栏200余头、日产奶千余斤的奶牛厂。
4、强化农地、废弃地整理。节约集约利用土地资源，必须坚持开源与节流并举。淄博市近年来不断加大投资力度，积极争取省及国家级土地开发整理项目，2004年全市土地开发整理增加耕地面积22995亩，既为实现耕地总量动态平衡打下了坚实基础，也为全市经济建设争取更多的占补平衡指标做出了积极贡献。高青县充分利用地处沿黄，土地后备资源相对丰富的实际，采取“黄河一条线、芦湖一大片、整村搬迁推平台、填洼补陷改良田”的做法，注重政策扶持、示范引路，每年土地开发整理面积都在5000亩以上。一是坚持谁开发谁受益的原则；二是坚持开发者优先并优惠承包的原则；三是加强资金支持，根据不同情况给予一定数量的补助。示范引路则根据不同地域特点进行不同形式的开发、复垦和整理，对盐碱地、洼涝地采取
一洼一台方式，即下挖成养殖水面，抬高地面压碱种植水稻等粮经作物；针对黄河水含沙量大的特点，采取堤外淤背抽沙填洼，表面盖土的办法，把黄河堤外沿岸长74公里，宽100米的盐碱涝洼地改造成为11100亩国有土地，既起到了预备护堤防洪的作用，又成了多种农作物种植的良田。淄川区针对峨庄山区可供开发整理后备资源多的实际，通过反复论证、组织编制了峨庄流域土地整理项目可行性研究报告，成功争取了区内第一个由国家投资、地方承担的国家级项目。涉及峨庄乡12个村庄，项目总规模900公顷，总预算投资2432万元。按照项目规划设计，项目完成后将新增耕地150公顷（折合2250亩）。该项目区完成后，将大大改善农业生产条件和农业生态环境，提高耕地质量和产量，增加当地农民收入。
5、做好老企业嫁接改造。对老企业土地利用的挖潜、改造是盘活存量的重要途径。沂源县是沂蒙山区革命老根据地，有四家军工企业，占地3440.9亩。随着产品的更新换代及国家军品能力的宏观调控，这些企业效益开始下滑。不少企业开始实施搬迁改造，有的甚至破产，到1997年，沂源县境内的军工企业厂房除少部分作为留守职工的生活和必要的生产用外，其余都已闲置，闲置土地面积达2519.3亩。与此同时，该县的工业得到迅速发展，山东药玻、瑞阳制药、山东鲁阳等一大批骨干企业在沂源县崛起，伴随着企业的发展壮大，土地紧缺成为制约因素。为缓解企业用地压力，沂源县首先对整体搬迁的闲置土地及地面附着物，依法收回。对周围能耕种的土地再交回原农民集体继续耕种，对分散在村庄周围的生活用地及附属物也交回原农民集体用于安置被征地的农民。对剩余的建设较集中的厂区用地，县政府协调相关部门进行了配套建设，将收回的15公顷土地出让给药玻公司，并给予优惠政策。药玻公司根据企业发展规划和土地现状，投资9500多万元对厂房设施等进行了标准改造，建成了约18900平方米标准厂房，安置就业971人，去年完成收入11076万元，实现利润2377万元、税金781万元，为该县的经济发展起到了巨大拉动作用，成功地实现了老企业嫁接改造后，实现了经济发展与保护耕地的和谐统一。
6、搞好企业内部挖潜。着眼内部挖潜，在精细上做文章，通过应用行政手段严格控制增量建设用地，利用经济手段提高市场化配置土地资源的能力，政策鼓励引导企业利用存量土地等举措，充分调动企业走内部挖潜，增产不增地的积极性。如周村区境内的多星电器集团股份有限公司，随着生产规模的不断扩大，原有的厂房已经不能满足现代化工业生产的需要，在国土部门的政策导引下，企业在有限的土地上做起了大文章，研究制定出了一整套企业建设发展规划方案。把企业的厂房和车间改造为多层式建筑，其中生产大楼高度达12层、建筑面积15000平方米，建筑密度达52%，容积率达1.71。并采取绿化上墙，立体绿化，仓库的上面建停车场等措施，向天要地，集约利用。淄博工陶耐火材料有限公司，作为中国最大的玻璃耐火材料生产配套基地，随着生产规模不断扩大和中外合资的需要，用地需求非常迫切。该公司在国土部门的大力支持和帮助下，拟定了科学合理的土地处置方案，靠挖潜内涵，集约利用满足了用地需求。自2003年起，共办理原国有划拨土地出让手续17宗，总计200410平方米，企业利用上述存量土地建设了140000平方米的标准厂房，容积率达到0.7,为可持续发展,扩大招商引资,企业做大做强奠定了坚实的基础。
参考文献：
1、《中国城镇化过程中土地利用问题研究》 宋戈著 中国农业出版社 2005年
2、《城市土地经济与利用》 何芳编著 同济大学出版社 2004年
3、《中国城镇化进程中的土地制度和政策研究》 国土资源部规划司编 地质出版社 2002年
4、《土地经济学》 中国大地出版社 1999年
5、《小城镇建设的新趋势》山东人民出版社 1998年
