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铁路目前仍实行政企合一的经营体制，以市场机制为导向的运价管理体制改革尚难全面推开，但在政府定价的框架内，对铁路运价体系进行适当的调整应当是可行的，在这方面做些探讨也是有益的。
一、政企合一对运价体系的影响
我国交通运输市场结构中，铁路仍实行政企合一的体制。
《铁路法》将全国从事公共运输的铁路分为国家铁路、地方铁路，从法律层面上确立了我国铁路政企合一的管理体制。铁道部是国务院铁路主管部门，主管全国铁路工作，既是市场规则、行业政策的制定者和监督者，又是国家铁路的直接出资人和经营者，行使铁路生产调度、制定客货运输计划等企业职能，还担负铁路国有资产保值增值的责任。政府职能与企业权利界线不清，既难以从全社会的高度制定公平竞争的市场规则，也没有形成真正独立的市场经营主体，行政管理代替经营决策，难以有效开展经营活动，造成政府和市场职能的双重缺位。同时，我国铁路仍实行路网基础设施与客货运输一体化的组织结构。在这一格局下，随着企业经营管理改革，核算单位缩小、利益主体多元化，但铁路运输各生产环节、部门没有成为独立的市场主体，相互之间不能形成以合同协议为纽带的经济合作关系，而是采取以成本为基础的内部资金清算关系，推动成本钢性上扬，加剧了成本虚高、经济效益低下等垄断行业普遍存在问题。对外要求潜在经营者必须自己拥有铁路基础设施才能成为运输企业，而铁路基础设施专用性强、投资大、建设周期长，而且投资和价格受政府控制，形成了很高的进入门槛。实质上，铁路运输市场对不拥有铁路的经营者是禁人的。而既有的经营者本能地利用其掌握的行政职能，排斥潜在经营者进入，从而强化了铁路政企合一实体的垄断地位。由此也带来铁路运输企业缺乏业内竞争压力，降低成本、提高效率的内在动力不足等问题。
这种政企合一的体制对铁路运价的影响也很明显，各种价格矛盾都希望从运价中找到出路。在通货膨胀严重、物价上涨时，为稳定价格水平，维护社会稳定，铁路运输不能提价；在通货紧缩时期，为降低成本，减少企业负担，促进生产企业发展，铁路运价也不能调整。运价与物价脱节，不仅不能随物价变动，还要承担稳定物价的责任，形成死运价对活物价的局面，即不反映价值，也不反映供求，失去了价格机制的基本职能。具体到一些社会敏感商品，都要从铁路运价中得到优惠，化肥属农业生产资料，为减轻农民负担，增加农民收入，化肥要实行优惠运价，其它货物运价可以调整而化肥运价不能调整；为提高国内农产品市场竞争力，鼓励粮食和纺织品出口，免除粮食、棉花等农产品铁路建设基金；为减轻煤
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炭企业负担，还要求减免煤炭的铁路建设基金，等等，这只是初步了解的一些情况，可能还有更多。铁路就像唐僧肉，谁都想吃一块。而另一方面，其它部门却很少给铁路提供优惠，铁路用煤是市场价；铁路用电执行大工业用电价格，电气化铁路用电还要铁路承担还本付息责任，电价比工业用电高，为弥补电价上涨造成的成本增一方面都向铁路要优惠，另一方面铁路很少能得到优惠，铁路运价实际上就是在这夹缝中艰难维持。铁路部门也只好认账，谁让它政企不分呢?
二、货运价格体系的简要分析
在政企合一体制下，运价调整在各种利益作用下艰难进行，运价体系严重扭曲。
1．运价管理体制
我国铁路运输价格实行以政府定价为主的价格管理体制。《铁路法》第二十五条规定：“国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟定，报国务院批准。国家铁路的旅客、货物运输杂费的收费项目和收费标准由国务院铁路主管部门规定。国家铁路的特定运院铁路主管部门授权的机构规定。兼办公共旅客、货物运输营业的专用铁路的旅客票价率、货物运价率和旅客货物运输杂费的收费项目和收费标准，以及铁路专用线共用的收费标准，由省、自治区、直辖市人民政府物价主管部门规定。”90年代后期，政府开始逐步放松对铁路运价的直接管制。1998年，原国家计委、铁道部《关于调整铁路货运价格规范铁路收费秩序的通知》规定，对货运回空方向运输，与高速公路平行已形成竞争路段的客货运输，允许铁路根据市场情况的变化实行下浮运价。
2．货物运价体系
目前，用户实际负担的铁路货物运输费用，由运输价格和延伸服务价格构成。铁路运输价格是指货物承运加，对电气化铁路货运加收每吨公里1.2分钱的电力附加费；有的地方甚至对车站用水按服务业用水价格收费；铁路用油价格实际上也是市场价格。面对市场价格波动和燃料动力价格上涨，电价可以煤电联动，民航可以燃油加价，而铁路运价是定死的。营线的运价率、特定货物的运价率和临时运营线的运价率由国务院铁路主管部门商得国务院物价主管部门同意后规定。地方铁路的旅客票价率、货物运价率和旅客、货物运输杂费的收费项目和收费标
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准，由省、自治区、直辖市人民政府物价主管部门会同国务人向托运人收取的运输服务费用。延伸服务价格是指有关经营者受托运人或收货人委托，在货物承运前、交付后，为委托人提供各种服务的价格。从严格意义上讲延伸服务价格不属于铁路运输价格。铁路货物运输价格体系从线路产权划分，分为国家铁路运价、地方铁路运价和其它铁路运价。
①正式运营线运价。经铁路正式运营线运输的货物，执行国铁统一运价，还要根据运输条件的不同，加收电气化铁路的货运电力附加费和杂费等。2003年12月16日调整前的铁路货运统一运价平均每吨公里7．86分，由运营价格、铁路建设基金和新路新价均摊运费三部分构成。最近刚出台的运价调整政策，将国铁运营价格由每吨公里4．45分提高到4．70分，每吨公里平均提高2．5厘。统一运价水平提高到每吨公里8．11分，运价结构有小幅变化，运营价格在统一运价中的比重略有上升。现行电力附加费标准为每吨公里1．2分。杂费是针对货物的不同运输条件，对在一般作业环节以外，占用铁路劳务、设施的补偿。
②特定运营线运价。现行国铁特定运营线运价分为两类：一是来自新路新价政策，如大秦铁路建成后对煤炭实行了特殊运价，并在平行相邻的京秦、京原、丰沙大等铁路间进行了均摊，以均衡用户负担和各线间的运输量；二是为适应铁路体制改革需要而制定的特殊运营价格，如广深铁路实行体制改革试点后，允许其运价以统一运价为基础上浮50％。
③临时运营线运价。新建铁路建成初期，初步具备了运营条件，但配套设施尚不完备，在正式验收前不列入正式营业线，称为临管线。《铁路法》规定，临管线可以实行单独定价，具体价格水平由铁道部商得国家发展改革委同意后规定。
3．存在的主要问题
从上面对铁路货运价格体系的介绍就可看出，运价体系复杂而且混乱，归结起来，现行铁路货运价格体系存在以下问题。
第一，政企不分的经营管理体制下，铁路运输企业一方面因垄断经营，受到社会各方面的挤压；另一方面又承担了大量政策性、公益性运输任务。政府与市场责任划分不清，运价中包含着不应由价格承担的部分。
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第二，现行货物运价体系基本上是在1955年统一运价的基础上逐步调整形成的，现行运价有整车运价号10个、零担运价号4个、集装箱运价号4个。改革开放以后，多数时期铁路运输供求矛盾突出，物价上涨，运输成本上升，运价频繁调整，每一次调整都要针对当时面对的具体问题相应调整运价体系。摘其主要者有以下几点：为促进短途公铁分流，对200公里以内货运加收短途附加费，后又为解决200公里左右价率倒挂而“顺坡”；为解决铁路运营亏损问题提高铁路运价，而为稳定市场物价，又对粮食、生活必需品、化肥等农业生产资料运价不提高或少提高；为解决铁路建设资金来源问题，在统一运价内专门收取铁路建设基金；为解决新建铁路还贷问题，实际新路新价，又为公平运费合理分流，实行新路新价均摊；为解决电气化铁路电价纠纷，对经电气化铁路运输的货物加收电力附加费；为适应集装箱运输发展，制定集装箱运价号的政策等等。从这个不断的累加过程就可以看出现行运价体系的混乱状况。
第三，对铁路运输成本缺乏深入研究，存在经济效率不高等垄断性行业的通病。铁路运输只有总成本，从大的方面讲，货运成本与客运成本的分摊缺乏客观标准，在很大程度上依主观判断或作大致估计。这在一定程度上影响了定调价的科学性，需要调货运价格时就把货运成本打大一点，需要调整客运价格时就把客运成本打大一点。调价时也多是按照保本微利原则，根据铁路亏损额和运输周转量大小，计算需要调价多少，调到多少可以使铁路不亏损。对成本合理性缺乏科学分析，只能依据实际财务成本。从小的方面讲，具体成本项目很难区分，每一种车型或不同货物的运输成本很难准确测算，不同运价号所对应的货物在很大程度上取决于货物本身价值、货主承受能力、传统习惯以及国家的优惠政策等因素，而与货物运输成本并不直接挂钩，运价与成本脱节，占用铁路能力、运输条件和要求以及成本大致相同的不同货物，运价却相差很多。
第四，货运价格人为的划分为营运价格和基金两部分，指定专门用途，不仅使铁路部门无法统筹合理安排铁路运营、建设资金，而且削弱了铁路建设融资能力。每年近400亿元的铁路建设基金不参加盈亏计算，降低了铁路运输企业盈利水平。铁路运输业自1994年连续5年亏损后，从1999年到目前也仅处于保本状况，不能吸引民间或国外资金以直接投资方式进入铁路建设、运营领域，利用社会资
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金停留在银行贷款等较低层次。铁路建设基金主要针对用户占用的铁路运输能力收取，没有考虑货物品类和递远递减等因素。基金在运价中所占比例偏高，造成货主负担不均衡。部分附加值较低、运输距离长的货物，与其本身价值相比铁路建设基金负担偏重，扩大了地理位置因素对相关企业竞争力的影响。
三、完善运价体系的思考
完善铁路运价体系必须从体制改革入手。铁路体制改革的基本目标是分清政府与市场的责任，打破行业垄断，引入竞争机制，提高铁路运输企业的竞争力，加快铁路运输业发展。
1．要确立铁路运输行业在经济和社会发展中的基础性、先导性产业地位。从国民经济可持续发展的战略高度，将铁路作为国家重点扶持发展的行业之一，而不再是扶持其他行业发展职能的承担者，增大政府对铁路建设的支持力度。针对在政企不分的经营管理体制下，存在的政府与市场责任划分不清的问题，进行政企分开的改革。一方面明确政府应承担支持铁路普遍服务的责任，明确普遍服务资金来源和用途；同时应明确铁路应承担的公益运输任务，发挥铁路运输的社会效益。另一方面明确铁路经营企业按市场经济原则运营，剥离现行运输企业承担的稳定价格、扶持其他行业发展等政府职能，以运费收入弥补运营支出，取得经营利润，实现良性发展。
2．区分垄断环节和可竞争环节，针对不同市场结构实施不同的管理办法。在政企合一体制下，没有区分市场结构，没有区分自然垄断环节和附着在自然垄断环节上的非垄断业务，对不同市场结构实行相同的管理政策，价格管理与行业发展不相适应。改革就是要把属自然垄断性质的国家铁路网与可竞争的铁路客货运输业务分开，实行分类管理，类似于目前公路运输的市场结构，公路网及公路经营企业与汽车运输企业是分开的。对具有自然垄断性的路网通行费继续实行政府定价对国土开发性线路、国防线路，以及抢险救灾物资、军事物资等铁路承担的公益性客货运输，继续实行政府定价，维持较低的价格水平，但价格水平与实际运输成本之间的差额，应通过普遍服务资金等财政性资金给予适当补偿；对煤炭、石油、粮棉、硬座旅客等与经济发展和人民生活关系密切，或铁路与其他运输方式相比优势明显的大宗客货运输，以实际运输成本为依据，合理制定基准价
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和浮动幅度，实行政府指导价，通过竞争促进企业降低成本，改善服务，控制价格水平变动对社会经济生活的影响；对其他各种运输方式或各铁路运营企业间竞争充分的客货运输价格，应尽量放松政府直接管制，甚至考虑实行市场调节价。已挂牌的铁路集装箱、特货、行包等3个铁路专业运输公司，可以看作网运分开的一种尝试，对这3家专业公司的价格管理模式也应根据体制和市场结构的变化，做相应调整。
3．加强成本监审，提高政府制定价格的科学性和透明度。制定铁路运价管理办法和成本监审办法很重要，以法律手段明确哪些成本项目是合理的，哪些是不合理的，哪些可以作为定价依据，哪些不能作为定价依据，使政府定价建立在科学合理的基础之上，真实反映运输价值。即使在公益性运输价格优惠不能完全取消的情况下，通过确定合理成本和价格水平，也可以实现准确核算铁路运输企业实际承担的补贴额的目的，从而为今后界定运输企业应承担的资产责任提供条件。同时，也有利于促进铁路运输企业建立、健全内部成本约束机制，控制成本过快上涨。
4．理顺运价体系，简化运价结构。首先，应将铁路建设基金并入运营价格，即根据铁路承运不同货种的运输成本、积载条件、承受能力等，将铁路建设基金分摊到货物运营价格中，使货物运价成为名符其实的统一运价，将简单再生产与扩大再生产有机地联系起来。铁路建设不直接依靠建设基金，而通过由于建设基金并入运营价格参与盈亏计算而增加的运营利润，吸引社会各方面投资，解决铁路建设资金问题。
其次，合并运价和其它收费项目，简化运价表现形式。将铁路运输中发生的各项运费、杂费、附加费等多种价目，尽可能并人运营价格或合并为一个价目，使托运人能一眼看明白运费多少。不能合并的也应一次核清，避免过一道手续收～次甚至几次费的情况，提高运价透明度。目前，铁路电气化附加费、货运杂费中的部分项目，已经初步具备了并入相关货物运营价格的条件，如货物中转技术作业费、集装箱使用费、长大货物车使用费等。
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