浅议控制性详细规划的局部调整
【摘要】控制性详细规划已成为我国城市规划实施管理的重要平台，在城市规划体系中具有核心地位，也是协调平衡各方利益的重要“公共政策”。控规调整实际上是各种利益矛盾的再平衡。本文通过对控规的介绍，目前控规局部调整中角色关系、启动和裁决机制、利益补偿等的分析，并借鉴美国区划调整经验，对完善控规局部调整机制提出建议。
【关键词】控制性详细规划；局部调整；公共政策
简·雅各布斯曾指出“城市永远不会成为艺术品，因为艺术是生活的抽象，而城市是生动、复杂而积极的生活自身”。城市规划的重心正从技术性布局、片面追求城市形象转向统筹多种利益，兼顾效率与公平。“城市规划是社会多元主体和成员追求社会、经济和环境效益的共识和目标框架，是一种可以在各种矛盾之间进行谈判、讨价还价和和解的机制，能够面对未来的不确定因素，框架内还包括灵活性的政策行动程序以及实施方案或建议”（于立，2004）。目前控制性详细规划（以下简称“控规”）已成为我国城市规划实施管理的重要平台，在城市规划体系中具有核心地位，也是协调平衡各方利益的重要“公共政策”。在城市规划走向和谐的过程中，控规在编制、审批、修改的程序方面以及成果内容方面进行优化完善显得十分迫切和重要。
一、什么是控规
（一）控规的概念
控规，即控制性详细规划——以城市总体规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。
（二）控规的内容
控制性详细规划应包括下列内容：
1、详细规定所规划范围内各类不同使用性质用地的界限，规定各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。
2、规定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；规定交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离、建筑间距等要求。
3、提出各地块的建筑体量、体型、色彩等要求。
4、确定各级支路的红线位置、控制点坐标和标高。
5、根据规划容量，确定工程管线的走向、管径和工程设施的用地界线。
6、制定相应的土地使用与建筑管理规定。
（三）控规与其他层次规划的区别
城市总体规划:城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。城市总体规划是城市在一定时期内发展的计划和各项建设（或各项物质要素）的总体部署。是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的依据。
控制性详细规划：以城市总全规划或分区规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。
修建性详细规划：以城市总体规划、分区规划或控制性详细规划为依据，制订用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。
二、控制性详细规划的实施
控制性详细规划一旦编制好并通过相应的法定程序审批后，即形成为法定文件。在规划实施过程中要加强管理，在控制性详细规划完成后即开展修建性详规和单体建筑设计及环境设计。由于整个开发和建设的过程较长，一定要进行跟踪管理，不允许任意修改规划，避免改变使用性质、加建、加层等违章现象出现。建设项目完成后要进行规划验收，不仅要核对建筑密度、容积率等指标，还要对配套建设、绿化环境、停车位、道路、管线等设施的各项指标进行核实，达标后才能予以验收投入使用。
由于控规是以城市总体规划或分区规划为依据进行的，总体规划确定城市的规模和发展方向，是对城市一定期限内的综合部署和具体安排。总体规划是长远性的规划，期限较长，而控制性详细规划更加具体，需要与时俱进，所以总规与控规还有现状会发生冲突，种种原因，控规需要修正。因此我们要对控规的调整作相应的研究。
三、控规局部调整的相关研究
随着一些城市控规编制的大规模完成，中心城区基本实现“控规满覆盖”，规划部门的工作重点逐渐由控规编制转向控规的实施管理。控规修改的问题逐步显现。
控规的修改可分为控规修编和局部调整。控规修编是因为社会经济发展或上层次规划发生重大变化，城市结构需要调整，需对控规进行大面积修改或对布局结构进行修改，如一个片区由市场区调整为商住区；控规局部调整是对控规中一个或几个地块的形状、面积、指标进行修改，如改变地块的土地利用性质、容积率，改变城市道路走向等等。下文针对控规局部调整进行论述。
国内一些学者对控规局部调整的需求类型、原因、影响及对策进行了系统的研究，总结出调整的需求类型有工业企业的搬迁改造、房地产开发的市场导向、历史遗留问题、专项规划调整等（李江云，2003）；调整引发原因有土地开发单位经济利益追求、迫于社会因素的压力、城市建设和规划本身的不确定性、控规编制经验不足等（李浩，2007）；所造成的不利影响有对城市公共利益的侵犯、不正当竞争行为的加剧、城市未来发展的失控、对规划科学性和严肃性的质疑等（李浩，2007）；控规局部调整的改进策略主要有几方面：（1）增强控规弹性，提高用地兼容性，适应市场变化；（2）严格控规局部调整的法定程序，维护合理性和严肃性；（3）改进控规指标调整的决策机制，强化公共参与；（4）完善规划调控的经济政策。
上述的对策研究通常较为原则性，缺乏对具体实施策略的探讨。笔者认为控规在目前阶段还无法形成类似于香港法定图则的“法定方案”，原因在于法定图则是分类极为粗犷、指标较少的土地分类管理规则，而内地的控规则是包含基础设施、历史环境保护、建筑管理等的规划方案，且城市在高速发展过程中，无法达到具有10－ 20年稳定期的法定文件要求（尹稚，1995）。故控规的调整在今后较长一段时间内仍将继续存在，当前工作的重点是改进控规调整程序，促使控规调整向有利于城市结构优化的方向发展。本文通过研究控规局部调整过程中的角色互动关系，对控规调整的新机制提出建议，希望能对控规调整的改进完善提供借鉴。
四、控规调整程序以及存在的问题
《中华人民共和国城乡规划法》对控制性详细规划的调整程序要求为“修改控制性详细规划的，组织编制机关应对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案”。修改后的控规按原审批程序报批。
参看北京、上海、成都等地的控规局部调整程序，各地对于控规局部调整的具体操作可概括为有规划调整需求的土地业主向政府提交调整申请，政府在征求有利害关系的市民的意见，以及由规划师提供技术支撑的基础上进行决策。
(一）控规局部调整中的四种角色关系
在控规局部调整过程中存在四种角色，分别为政府、市场（即土地业主，也可以说是资本）、有利害关系的市民以及规划师。
四种角色中，政府的角色最为重要，是裁决者，并具有技术力量，还代表着市民的公共利益，自由裁量的空间非常大，故是四种角色的中心。市场的能量很大，可以对政府施加影响力。前两者是控规调整的主体力量。市民对政府决策的影响相对较小，征求市民意见通常是自上而下的过程，缺乏反馈机制和约束力。规划师可为控规调整提供部分技术支撑，但调整通常是协调沟通的问题，规划师很难在协调方面发挥重要作用。在目前的模式下，决定城市空间生产的是政府和市场的力量；而作为城市空间使用者的市民很难决定自己生活的空间。政府的决策立场受招商引资、城市形象等方面的影响，同控规调整所涉及的市民的利益并不完全一致。
(二) 目前控规调整程序存在的问题
1、公众与市场的地位不对等。市民无法取得同市场（土地业主）一样表达自身利益诉求的机会。土地业主可以申请调整控规以更加符合自身利益，在方案调整及裁决上拥有较多话语权。而市民由于信息不对称，缺乏组织机制，不能透过正常管道行使权利，更不能借助某种机制主动改善自己的居住环境。而公众参与对于控规局部调整非常重要。公众参与虽会增加规划的成本，降低效率，却有利于“消除规划部门自编自审自改、内部循环、缺乏约束的弊端”（汤海孺，2005），保证规划工作的公平、公正、公开，增加规划的威信和约束力，避免发生个体“非正常”地参与监督，带来社会不安定因素。
2、裁决机制不规范。目前的控规调整机制自由裁量权过大，同样的调整在一个地方可以而在另外一个地方却不行，没有一个条文细则进行说明和约束，调整案例也未公开供查阅和引用，从而造成市场方想尽办法去影响裁决。
五、控规调整新机制探讨
美国区划经验对我国的控规局部调整具有借鉴作用。美国的公众和社会团体在区划的制定与实施上具有非常重要的作用，公众与市场的地位是对等的；区划较多地采用依法裁定的办法，仅在历史地段等特殊地区采用自由裁量的方法；另外，区划还有着奖励区划和开发权转让等利益补偿制度。基于前文控规调整存在问题的分析和美国区划经验的借鉴，我认为控规局部调整的新机制应更强化公众参与，实现市民与市场的地位对等，并对控规调整裁决的自由裁量权进行限制。
(一)控规调整的启动机制
目前的控规调整是由土地业主或政府申请，调整目的多是为更符合市场开发利益；而小区或居住区的公共利益却没有一种途径进行优化。建议以社区为基本单元实行联名申请控规调整制度，调整内容为增加公共服务设施等公共利益，跟调整内
容有利害关系的一个或几个社区中30％的居民进行联名申请就可以在规划主管部门立案，审查同意后进行规划选址和调整控规。若处于旧城区没有可开发用地，可通过给开发商指标补偿的办法进行建设，或进行备案在以后更新改造时优先考虑。这样市场和市民都有途径维护自己的利益，促进城市结构优化。
（二）控规调整的裁决机制
目前的控规调整公示意见不具有硬约束力，市民意愿得不到充分尊重，参与规划的热情不高。建议借鉴美国区调整的经验，建立居民否决制度。跟调整内容有利害关系的一个或几个社区中50％的居民明确表达反对意见，则调整不予通过，土地业主须与相关市民进行协商。经市民同意或默许的调整方案再进行专家或行政审查。通过这种方式，市场和市民得以地位对等地进行协商。在充分尊重市民意见的情况下，公共设施用地和绿地等公共用地被开发商蚕食的机会可大为减少。
对于控规局部调整的审查，应有专家和市民代表参加，并具有发言权。另外，审查会应借鉴依法裁决机制。一是行政部门应根据调整案例形成控规调整审查的指导性意见，如哪种调整明确可以通过，哪种调整明确不允许，形成规范性的条文。二是调整结论应更完整，有调整内容、依据、理由、结论等要素，作为案例备案，供公众查询，甚至可以供其他城市参考和专家研究。这种规范化的程序有利于在国内形成统一的调整模式，促进规划体系完善。
(三) 控规调整的利益补偿
在控规调整中，应有两种利益补偿方式，一种是政府对土地业主的奖励，另一种是土地业主对市民的补偿。如果土地业主申请的控规调整对市民造成了干扰，应提供公共利益进行补偿；反之土地业主为市民的公共利益做出贡献，则可以获得容积率或建筑密度等的奖励。为监督利益补偿的实行，在技术审查会上应有市民代表出席。
六、控规局部调整新机制下的公众参与方式与规划师角色定位
（一） 公众参与方式
公众参与控规调整不仅是个人层面的参与，而且要以社区组织团体作为参与的代表。各个社区中应有向公众展示、宣传规划并搜集民意的规划咨询机构，对公众负责，代表公众同政府及开发商沟通。这样才能相对降低参与成本，提高公众参与规划的深度和效率，使公众的意见更好地体现到规划部门所主持的城市规划中。
(二) 规划师角色定位
在新的控规调整模式中，政府、市场、市民和规划师四种角色的定位有所变化。市民的主体地位得以强化，同市场一起作为控规调整的两个利益攸关方。由于市民的作用强化，需要规划师同市民加强沟通，传达调整内容的意图和影响，并搜集民意，代表市民同市场协商，将市场和市民沟通的意见向政府进行汇报说明。政府的核心职能为裁决者，充分考虑市场、市民、专家的意见，最终做出决策。
由于规划师同市民的沟通增强，部分规划师将作为社区规划师，为社区居民提供规划咨询服务，代表市民组成社区团体，沟通政府与市民的意见。
七、总结
本文从构建和谐社会对规划的要求出发，分析了控规局部调整中四种角色的不稳定状态，认为控规调整程序应在启动机制、裁决机制、利益补偿和规划师角色定位四方面进行改进，并将公众参与真正纳入到控规调整程序中来。
西安市规划局控制性详细规划局部调整审查审批程序管理规定(暂行)
上海市城市规划管理局关于印发《上海市控制性详细规划局部调整规定(试行)》的通知
