工业园区控制性详细规划编制方法调整的探讨
《现代城市研究》2010年第6期
摘要：文章针对目前工业园区控制性详细规划编制中存在的用地分类与工业项目特征不吻合，忽略对土地经济效益的控制，缺乏动态适应性等问题，结合实证研究，提出其控规编制应进行适当调整，以强化工业用地的特殊性和经济性，并结合规划控制的动态适应性对其进行了系统完善，在此基础之上尝试构建一套适合工业园区开发建设的指标体系，旨在加强工业园区土地的利用效率，
关键词：工业园区；控制性详细规划；编制方法调整
1 引言
工业园区作为一种发展经济和改善城市布局的重要模式，以集约性为突出优势并引起了全国各地的兴建高潮，但在实际开发建设中不乏圈占土地，盲目开发等现象。随着城市建设用地加速扩张与土地政策的紧缩，为了在工业用地上加强管理，改变其粗放的用地方式，从2003年开始国家下发了各种关于清理整顿工业区加强建设用地管理的通知，国土资源部先后发布了《全国工业项目建设用地控制指标(试行)》(2004)和《全国工业项目建设用地控制指标》(2008)(下称指标)，标志着工业用地的引资和发展步入了一个新的阶段。
工业用地的标准虽引起了国家的重视，但是在规划编制中还未明显体现相应变化。《城市规划编制办法》第二十四条规定，“编制城市控制性详细规划，„„，对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管部门(城乡规划主管部门)作出建设项目规划许可的依据”，由此可以看出，控制性详细规划(以下简称控规)是指导实际项目开发的主要依据，对于工业园区建设的健康发展起着重要的引导作用。
控规作为直接面向市场的政府规划手段，它使工业区的规划有更强的针对性，对用地有了明确的定性和定量，但是现实中控规在对工业区建设的控制和引导方面还没有达到预期效果，工业园区土地利用率依然低下，一方面表现为土地的开发利用程度较低，另一方面则表现为土地的经济产出率较低。由于实施管理不当造成了控规失效外，工业园区控规编制自身中还存在一些问题。本文正是从这些问题出发，结合实际项目对工业用地控规编制方法的调整提出一些看法。
2 工业园区控规编制中存在的问题
控规最根本的是直接界定了土地的发展权，也就决定了土地的市场价值，因而对地产市场乃至经济发展起着举足轻重的作用。由此决定了控规的主要内容是明晰土地性质和开发强度，开发强度需要从空间、经济、土地资源利用等方面考虑，而现行的工业园区控规编制中并没有完全反映以上内容。
2.1忽略不同类型产业用地的区别
确定土地的利用性质是控规的核心，在控规编制中按照《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137-90)对地块进行用地划分，针对于工业用地，标准中只划分到中类。而根据《国民经济行业分类》(G B／T4754—2002)中工业部分的分类(包括30大类)，不同类型产业对于投资强度、用地规模，空间布局有不同的需求，比如交通设备制造业中的汽车制造业，具体又分解为整车制造、发动机等主部件制造，零配部件制造，车辆组装等行业，通过对这些行业的调查分析，发现同属于汽车制造业下的不同行业同样存在着投资强度与土地利用强度上的较大差异。如果仅仅按照建设标准中的用地分类进行编制，无疑会导致控规缺乏科学性，也不利于完善与发展园区的产业链，从而影响了土地的高效利用。
2.2忽略对土地经济效益的控制
工业园区作为产业集群的空间体现，通过土地产出效益的分析研究，很多工业园区总产值虽高却掩盖不了空间效率低下的事实。在目前工业园区的开发中，由于某些政府缺乏前瞻性或管理不当导致“工业房地产”土地投机现象或是缺乏资金而低强度开发的现象。控规作为城市规划控制土地开发运作的关键层面，在其编制的过程中需加强对土地价值规律以及经济效益的考虑，加强对投资强度，土地产出率等控制。
2.3缺乏对规划的动态性考虑
土地在由生地转变为熟地再到开发的过程中，包含现状价值、潜在价值、开发价值附加三大影响因素，其土地开发的综合价值会相应发生变化。
工业园区一般都位于城市边缘区，它的形成是一个循序渐进，分片区，分步骤的过程，而且随着外界环境的变化，会有不同的规划应对措施。规划时以现状价值为依据进行控制，就会忽略其潜力价值和由于开发所带来的价值附加，换句话说就是由于某工业区刚刚起步入园标准不高，但随着园区的发展，新入驻企业就会有相对应的开发强度。
在工业园区控规编制中，应该以一种动态性眼光来看待土地价值的变化。然而，在我国城市高速发展的转型期，市场经济瞬息万变，即使再高明的规划师也无法预测未来，所以强制性的内容一旦以立法的形式固定下来，可能会无形中对城市土地开发造成浪费，降低了土地的利用效率。
综上所述，出现上述问题是由于在控规中忽略了工业园区的用地特征和市场作用下土地经济价值以及动态规划，而仅仅依托于现有的编制体系是无力承担起园区土地资源合理配置任务的。针对于上述问题，结合实证研究进行一些思考。
3 实证研究一一蔡五区核心地段控制性详细规划编制方法探讨
3.1编制背景
蔡五区主要是由宝鸡市岐山县蔡家坡镇、五丈原镇和曹家镇组成，由于产业的发展受到行政区划的制约，为了可以在更广阔的范围内整合经济资源，故而突破行政区划将其合并，统称为“蔡五区”。
蔡五区属于陕西省实施“一线两带”建设的核心层和宝鸡市“工业强市”战略的重点区域，区内拥有各类企业2400多家，产业涉及汽车制造、服装纺织、医药化工、机械电子食品加工，建筑建材等领域，其中重型汽车及零部件产业已经成为宝鸡市八大工业基地建设重点之一。本文主要以其汽车工业园为研究对象，谈谈笔者对编制体系的适当调整的看法(图1)。
3.2按工业项目类型进行用地细分
工业园区的产业集群并不是企业在某个区域聚集，而是企业之间的分工合作，大量上下游企业与配套企业围绕着主要产品在区域内形成分工。所以，为了引导工业园区形成产业集群，控规编制需要在现状产业发展的基础上，对汽车产业集群及相关产业链进行研究，科学分析，建立产业链，进行用地细分，确定每块用地性质和规模。
首先建设汽车产业园区相关产业构成的汽车制造产业链，汽车制造产业链的核心主要包括产品技术，采购和物流、生产制造、销售服务四个方面，建立产业间的相容关系。比如汽车零部件制造产业链，它是汽车制造产业链的一部分，是由不同等级关系的汽车零部件企业的价值活动构成的，上游是原材料企业的价值活动，下游是汽车整车企业的价值活动。汽车零部件制造(A)产业与汽车整车制造(B)产业为相容性产业，而A产业，又由相关A
1、A
2、A3„„An(如汽车仪器制造厂汽车电器厂汽车用品厂等)不同等级关系的企业构成，共同完成产品A的制造(B同理)，但每个企业的产品都可以直接推向市场，也可成为园区内其他相关产业的原材料进行再加工、生产(图2)。
依据现状产业基础通过产业链建立用地类型的方法突破了以建设用地标准进行用地划分的局限，使控规的编制更具针对性和可实施性。
在具体的地块划分中，为便于操作，按照产业类型对用地的不同需求，提出了“大型厂房”和“通用厂房”两种不同的用地类型，大型厂房的一般用地规模为10-15hm2，通用厂房的用地规模以5～10hm2最佳。建议设置基本地块，面积为2hm2，进驻的工业企业根据其发展要求选择基本地块数量。
3.3调整指标体系
以国家的相关规范制度和省级城市规划管理技术规定为基础，考虑土地经济价值等因素，对原有指标体系进行了适当调整。
3.3.1增加经济类指标项
增加投资强度、土地产出率两项经济类控制内容，其中投资强度是关键指标，直接影响所投资产业的用地幅度;土地产出率则对产业的地均产出提出了要求，对地方税收评估起到直接参考作用。
项目用地范围内单位面积固定资产投资，参照《指标》表1“投资强度控制指标”和附件2“土地等别划分”中规定的内容，蔡五区属于14等级城市，其中汽车及零部件加工业的投资强度不小于1175万元／hm2，但依据蔡五区的工业
2发展水平，远期投资强度可以1300万元／hm为底线；土地产出率以地区支柱产业陕西重型汽车集团的产值为衡量标准，不低于1000万元／hm2，远期不低于2000万元／hm2。
3.3.2以容积率为核心双向控制指标的确立
现行工业区的控规编制指标体系中，对容积率的控制，只设置了上限，不起到改变土地利用效率低下的作用，通过增加下限控制，以产业作为容积率确定的主要因素，满足土地市场价值。
容积率下限控制的影响因素有《工业项目建设用地控制指标》中对最低容积率的限制、城市角度分析的产业发展规模范围，投资强度的折算和现状调研分析结果。容积率上限控制的影响因素有《陕西省城市规划管理技术规定》，城市角度分析的产业发展规模范围、城市环境对产业的发展要求。以汽车整车制造类地块来说，在《指标》“容积率控制指标”中按大类(交通运输设备制造业)规定其容积率不得小于0.7，而实际中虽然整车制造的投资强度较高但受生产工艺影响容积率偏低，在蔡五区的平均值为0.5，综合考虑将其下限定为0.5。通过对蔡五区整体开发强度因子评价研究和城市设计的引导确定其上限。
按照此类方法，得出了大型厂房(主要指汽车整车制造)的容积率为0.5—1.0，通用厂房的容积率分1.0～1.4、1.0～1.6两种。
3.4关于“动态”规划的思考
针对于控规缺乏动态性的问题，在学界得到普遍赞同的观点是“将控规由‘终极蓝图式’的规划调整为‘过程规划’，分区分期设计，将原来一次性完成的控规分解为若干次‘过程规划’”，以此适应市场的变化，对土地开发真正起到调控作用。
工业发展的多变性使控规内容需加强弹性和应变。笔者认为可以建立一种与具有“分期”思想的总体规划相对应的“分期”控制性详细规划有区别地把握近期、中期，远期的控制深度(对于远期不能确定的部分指标进行弱化)，并从法律角度予以约束使分期思想由宏观层面的指导性转化为微观层面的操作性，实现城市控制性详细规划的动态滚动式发展。
4 工业园区控规编制指标体系的调整方法的建议与思考
指标体系是控规中最核心的组成部分，以其为研究重点，在上述实例基础之上从土地利用与使用属性，环境容量与土地使用强度，建筑形态与城市设计和设施配置要求四个方面，总结出一套成体系的指标调整方法(表1)。
4.1原有指标控制的调整
在土地利用与使用属性中，用地性质仅仅按照城市建设用地分类是不够的，需要结合工业分类进行用地细分；地块划分要注意结合工业生产的合理规模，对于近期建设的项目地块尽量细化，而对于远期的项目地块依照路网框架不做较细划分。环境容量与土地使用强度指标是反映土地利用效率的核心，对此要采取双向控制指标，保障土地效益；“建筑密度”不完全适合于工业用地需进行更换，采用新的指标。建筑形态与城市设计指标中变被动的保障为主动引导，对建筑(构筑物)进行限高限低，满足工业园区空间轮廓和景观塑造的需要。设施配置要求指标中将停车位改为双向控制，使其更具灵活性。
4.2引入指标项
4.2.1强化工业项目的用地特征
工业园区属于一类特殊的城市建设用地，受外界因素干扰较大，而且在规划布局上与其他用地也有区别，针对其自身特征，需要加入以下几项。
工业项目类型：在原用地性质的基础上对地块进行细分，按照《国民经济行业分类》对划分地块的产业类型进行引导。
建筑系数：由于工业生产的特殊性，除建筑外会存在许多大型构筑物，在控规指标控制中，应用建筑系数项替换原有的建筑密度项。
4.2.2强化经济引导性
为合理有效利用资源，在工业园区的控规编制中要加强对土地经济性合理利用的研究，需引入几个重要的经济指标。
投资强度：按照《工业项目建设用地控制指标》和地区经济水平确定投资强度。对于已批项目还可以根据项目投资额和投资强度控制用地规模保障开发强度。
土地产出率(土地产出率=项目销售总额／项目占地面积)：通过地区现有工业规模、产值得出一个比较合理标准，用以衡量土地预期综合效益，也是作为项目审批的依据之一。
4.3启示
编制工业园区的控规，笔者认为在初始阶段应将大量时间花费在现状，尤其是与土地经济和产业相关的各种信息的调查分析上，比如地区相关产业的规模，资金投入、收益回报等以及工业发达地区的相关指标，借鉴先进产业集群经验等，才能提出适应地区工业发展的科学合理指标体系。
5 结语
工业园区是我国城市化进程中的必然产物，科学地控制引导才能使其发挥出最大效益。控规作为政府控制引导城市建设的主要手段，其合理的指标编制体系是实现工业园区高效利用资源的重要保障。本文针对控规编制中存在的问题，结合工业园区自身特征对指标体系进行的一些调整，可能有失偏颇，还有待进一步完善。
随着近年来科学发展观的落实学界提出了“生态工业园区”的概念即工业园区的规划建设要在促进经济，社会效益的同时，兼顾环境效益，充分发挥规划对各种资源高效配置的引导作用。因此，今后控规编制中还应逐步增加一些生态控制指标项，如：COD(化学需氧量)、SO
2、园区内工业废料再生利用率、耗能预测量等，有利于推动工业园区的可持续发展。
段德罡 王瑾 西安建筑科技大学建筑学院
西安市规划局控制性详细规划编制、调整审批程序管理规定(暂行)
