基层质监局如何强化依法行政
依法行政，是指国家和各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行有效的管理活动。
一、基层质监局依法行政工作不断加强
基层质监局隶属国家行政机关，且处在国家行政管理工作的最前沿，与广大人民群众打交道最直接、最经常。其是否依法行政直接关系到人民群众合法权益的保障和社会法治环境的形成，进而关系到党的依法治国、建设社会主义法制国家基本方略的实现，关系到市场秩序管理、经济宏观调控、社会保障体系建设等政府职能的转变，关系到党和政府在人民心目中的形象和威信。近十多年，党和国家实行依法治国方略，推行依法行政和贯彻落实依法行政责任制，使基层质检局依法行政工作不断加强，基层行政管理逐步朝法治化方向迈进。这主要表现在：一是行政机关及其工作人员的法治意识有所增强；二是行政管理决策层在行政决策过程中开始注重在法律规定的范围内进行，注重决策的合法性、科学性；三是在行政管理的实施过程中，不仅依靠政策，而且开始依靠法制，依法办事；四是行政补救渠道开通，一些违法和不当行政行为所造成的不良结果得到补救，在一定范围内和一定程度上改善了党、政府和人民群众的关系；五是行政管理队伍改革已取得了初步成效。特别是质监系统的垂直管理和连续几次的机构改革，使公务员制度已初步建立，人事、财务、体制、监督管理等方面的改革有了突破性进展。使基层质监局的依法行政工作得到了进一步加强。
二、当前基层依法行政存在的主要问题及原因
改革开放二十几年来，发展经济提高人民群众生活水平的观念，早已深入人心。“为官一任，造福一方”成为各级政府官员的夙愿。但是“焦点访谈”和“都市报道”中问题的大量存在，一些地方和政府在执法和监管中，执法违法，乱查、乱扣、乱收、乱罚等现象。不仅破坏了经济发展的环境，而且严重损害了党和政府及行政执法机关的形象，究其原因主要有：
1、行政机关官本位思想严重。几千年的封建社会使官本位思想根深蒂固，行政权力就包容一切，这种观念造就某些行政机关官老爷习气泛滥，特权思想严重，对行政管理相对人的合法权益不尊重，缺乏为人民服务的意识，甚至故意压制、剥夺其正当权利。
2、法律意识淡薄、认识不到位。一是少数领导干部特别是中高层领导干部，在实际工作中，重人治、轻法治，工作上，喜欢凭主观臆断下命令，不愿按法律规定办事，定指标、下任务、做决策不注重科学性、合法性，而以、“摘官帽”、“一票否决”等手段强制推行“长官”意志，下级为了在规定期限内完成指标任务，不得不忽视法律，采取一些非法的行政手段，进而造成工作失误。个别地方少数领导，为了本地区、本部门甚至个人的利益，对违法行为不闻不问，包庇纵容，对正常的执法横加干涉，致使一些地区违法活动猖獗。如假冒伪劣产品成灾，小煤窑、小冶炼、小水泥屡禁不止，假烟、假药、假食品、事故不断发生等就是最好的证明。二是少数行政执法人员滥用职权，把法律赋予的职权当成一种为我所用的“工具”，对自己有利时就执行，对自己不利时抛到一边，我行我素。有些执法人员对一些法律、法规的处罚条款记得很清楚，而对其他条款模糊不清。三是相当一部分群众只要求享受权利，不自觉履行义务，有利的事就想方设法地“占”、“抢”，不利的事就不顾大局地“推”、“闹”。如在综合监管案件中，有利益时各部门“争抢、争占”；不惜垮范围、垮区域进行越权执法。需承担责任时，又相互“扯皮、推委”等，工作中这样的事屡见不鲜。产生这些问题的主要原因是个别领导受封建特权和小农经济的思想影响较深，加上法制教育不够深入，法制观念淡薄，导致了执法人员不能完全适应法制建设的步伐要求。
3、法律和法制体系不完备、不健全。具体表现在：一是法制部门利益色彩浓厚。我国目前的一些行政法规，大多由中央和省级行业管理部门草拟，一些部门在草拟过程中，考虑本部门利益的多，考虑全局利益的少，致使相当部分法规、规章带有浓厚的部门色彩；甚至经常出现法规、规章打架的现象。二是立法滞后，立法进程与形势发展和行政管理的需要仍有差距。三是法规粗放。一些法律、法规对某些行政机关设置的职权过大，尤其对自由裁量权规定过大。如：《工业生产许可证管理条例》中对无证产品的处罚幅度为5—20万元，等等。这些都容易造成少数行政执法人员毫无顾虑地行使执法权，导致行政执法权的滥用。
4、体制不顺畅，执法缺乏协调性和权威性。一是部门之间职能交叉造成工作难协调。由于有的法律、法规不够严密，加上机构设置过多，致使很多行政机关管理职能交叉。有利的事，几个部门争着管，麻烦的事，部门之间踢皮球，部门之间工作不协调，造成管理相对人无所适从，叫苦不迭。二是条块结合的管理体制使政府对部门的管理难到位。作为一级政府本应拥有完整的职能部门，然而条块结合的管理体制却把省级以下政府的管理职能支解，使基层政府根本没有任何行政管理职能。这样造成一些“垂直”管理部门其上级部门鞭长莫及管不到，当地政府对其又奈何不得管不了，他们不服从当地政府的统一指挥，在行政管理中我行我素，严重影响了行政管理的统一性和严肃性。三是强制执行难，影响了行政执法的效果。法律、法规规定，行政处罚措施告知管理相对人后，管理相对人超过法定期限不主动履行的，需申请人民法院强制执行。由于行政执法强制执行案件小而散，人民法院执行人员少，往往顾不过来，即使一些案件人民法院予以强制执行，但由于没有达到强制执行的应有效果，反而影响了法律法规的权威性，使依法行政陷入尴尬境地。
5、执法机构混乱，队伍素质不高。在现有的执法机构中，有行政机关单位，有事业单位，还有企业单位，他们的经费开支渠道有财政核拨的，有财政拨补的，还有自收自支的。由于执法机构的混乱和经费来源的不同，造成进人渠道多，把关不严，进而影响整个队伍的素质。目前部分行政执法人员素质较低，主要表现在：一是政治素质低，有的工作人员不注重世界观的改造，不加强政治学习，宗旨观念淡薄，全心全意为人民服务的意识不强，唯上是从、唯利是从；在依法行政过程中，存在着有法不依，执法不严，执法犯法等现象。甚至个别人在执法中搞“权钱交易”、贪污受贿等，严重损害了国家行政机关的形象，侵犯了人民群众的合法权益。二是业务素质低，有不少的执法人员没有受过系统的专业培训，自身又不注重学习，造成不能胜任行政执法工作。如有些执法机构人员连基本的执法程序都搞不清楚，以致行政诉讼屡屡败诉。三是“重实体、轻程序，”不告知、不听取相对人的陈述申辩，甚至对相对人争辩，认为态度不好而加重处罚；执法手段简单、粗暴，为民服务思想淡薄，工作不扎实，不按规律规定的程序严格执法。有的随意扩张权利、越位执法、执法不公、滥用查封扣押权、强制执行权。在行政管理活动中，有些执法人员不是本着管理、服务的目的，而是报着挑毛病、耍特权、多罚款的心态，把法律赋予的权利，变成了罚款、谋私的工具。行政执法，既要严格依法办事，更要讲究工作方法，而一些执法人员在执法活动中野蛮执法，僵化了同管理相对人的关系，降低了行政效率，使行政执法活动难以收到预期的效果。
6、部分行政机关执法动机不纯、目的不当。一是受部门利益驱动，单纯为本部门创收，用行政权力摄取不正当经济利益。二是单纯为本部门人员出气，用行政权力报复他人；三是单纯为某单位或某个人利益，用行政权力为其助威开道；四是为了解决经费问题，给执法机构和人员下达罚没款指标，致使执法人员为完成指标，而把罚没款作为行政执法的主要目的；五是部分行政机关明知自己的执法行为违法，故意不给相对人留下把柄或提起行政诉讼的证据。这些现象无形当中也影响了行政执法人员在人民群众中的形象，进而影响了党和政府的形象，加大了行政执法的难度。
7、对行政机关的监督制约不力，行政违法难以追究。一是监督法律不健全。没有专门针对行政执法人员行政违法追究的法律法规，虽然《行政处罚法》、《公务员法》、和《公务员暂行条例》等法律、法规有部分条款进行了规定，但是规定不够系统，可操作性差。二是监督责任不明确。对行政管理人员监督的渠道很多，有人大的法律监督、政府的内部监督、纪检监察的纪律监督，还有群众监督、舆论监督等，但是绝大多数监督主体的监督软弱无力，各级人大的监督实际运用很不够，所发挥的实际效力极为有限；人民群众的监督名不符实，实际效力极低；舆论监督受制较多，难以放手发挥作用；行政机关职能监督、行政监察等内部监督，由于受复杂情况和种种关系等因素的影响，虽然发挥了一定的作用，但力度仍不够。三是责任追究不到位。由于没有明确的行政违法追究方面的法律、法规规定，又没有责任权利相统一的行政执法监督主体，致使许多行政违法案件无法严肃处理，造成行政违法人员有恃无恐，乱检查，滥收费，乱罚款现象屡禁不止。严重败坏了执法机关的形象。
三、进一步强化基层质监局依法行政工作的具体措施
1、摒弃人治思想，树立法治观念。法治就是指法律至高无上，国家立法机关、行政机关、司法机关等一切国家机关、社会组织和公民都必须遵守，一切管理都必须按照法律来进行，不能以言代法，以权代法。虽然党的“十五”大将依法治国，建设社会主义民主政治，确立为我国社会主义初期阶段的政治纲领。但人治思想经受过了几千年的封建专制统治，在人们的思想上打下了深刻的烙印，影响极深。在实践中表现出来的行政命令、长官意识、以言代法、以权压法、干涉司法机关独立办案的现象还很严重。所以人治思想在广大干部思想中的影响是根深蒂固的。因此，我们各级领导干部，都必须依法行政。这样才能做到法大于权，法律支配权力。一是必须转变观念，充分认识市场经济要求我们树立法律观、法治观，树立依法治理社会，依法管理政治、经济、文化、教育、科技等依法行政和依法治国的观念，依法管理好本部门的工作。二是树立法律面前人人平等，依法行政重在依法“治官”的观念。使行政机关的行政活动做到有治可依，有法必依，执法必严，违法必究，提高政府威望和行政效率，使行政管理走向“法治”轨道。三是革除单纯的法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义同时并重的意识。在将法律视作既管老百姓又管政府、管干部的同时，把重心转移到保障人民群众的合法权益和实现政府管理目标上来，促进社会文明进步。
2、提高立法质量，完善法律体系。提高立法质量，是维护法律的统一和尊严，推进依法行政的前提。因此，立法工作要加强对瞬息万变的新形势、新情况的调查研究，及时修订不相适应的法律条款，使各项法律、法规既具有现实的可操作性，又有较强的前瞻性。在制订过程中，要充分发扬民主，既充分听取专家、学者的意见，又多渠道，广泛地听取社会各界尤其广大人民群众的意见。权力机关还应按照《立法法》的规定对备案的法规、规章进行审查，加大行政立法的协调力度，防止法规、规章“打架”和部门“扯皮”现象的发生。对行政管理中急需的法律法规，权力机关应及时研究制定，以消除管理中的“盲区”，使基层管理人员有法可依，监督主体有章可循。对于新法律的出台，国务院和地方人大、政府要迅速制定配套的、具体的操作办法，并尽量避免法律条文界定模糊，操作性不强，自由裁量幅度过大等问题，给依法行政以准确、权威的依据。
3、加强法制宣传教育，强化法律意识，提高行政执法水平。强化法律意识，这是依法治国、依法行政的必备条件之一，尤其是在市场经济条件下，显得更为重要。只有提高全民族的法律意识，才能自觉遵守与执行法律，只有提高全体行政机关工作人员的法律意识，才能做到依法行政。因此，必须加强法制宣传教育，加强执法队伍建设。对公民来说，通过普法宣传教育，使他们知法、懂法、守法、增强法律意识。对行政机关工作人员的违法行政能加以批评、抵制，通过法律手段维护自己的合法权益，纠正违法行政。对各级领导干部来说，学法用法、知法、懂法、守法就更为重要和紧迫。只有领导干部增强了法律意识，才能带领广大人民群众实现依法行政和依法治国的方略。当前要注重抓好“五五”普法宣传教育和“领导干部学法用法”实施意见，不断提高整个执法队伍的法律知识，增强法律意识，为依法行政创造一个良好法律环境。只有建立起一支具有较高法律素质的干部队伍，才能真正做到依法行政。
4、理顺体制，切实规范行政行为。这里所讲的体制，是仅从行政执法角度讲的行政执法体制。要在深化行政管理体制改革过程中，按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的思路，理顺行政执法体制。如前所述，我国现行的执法体制存在的政事不分，政企不分，层级职责不清和执法交叉过多等问题。为使行政执法行为进一步规范，应积极推行行政执法责任制。这种责任制要求各行政执法主体要以现行的法律法规为依据，明确其在行政执法方面的权力义务；要从领导机关到基层执法部门、从领导者到一般执法人员，逐步建立执法岗位责任制，分解落实行政执法任务，定期、逐级逐人、严肃认真、实事求是地进行考核，并将考核结果与公务员制度考核挂钩；各行政执法主体要建立健全内部管理的配套制度，严格实行错案追究制度。随着政治体制尤其是行政管理体制改革的不断深入，在条件适当的时候，也可以考虑建立若干支综合行政执法队，此后再考虑建立若干个行政业务审批局和一个综合执法局，进而从根本上将行政的决策与执行、行政审批与管理、行政处罚与执法等等区别开来，分离开来，以完善和规范行政运行机制，建立民主、公正、法治与服务的公共行政，真正实现行政管理民主、法治、科学、高效的现代化目标。
5、深化改革，不断提高行政执法队伍的整体素质。依法行政，说到底是要靠人“依”，靠人“行”，亦即要靠各级各类行政机关及其公务员去“依”、去“行”。因此，提高行政机关执法队伍的整体素质，直接关系到依法行政的实现。首先，要按照“三个代表”的重要思想要求，加强对行政执法队伍的思想政治建设，牢固树立马克思主义世界观、人生观、价值观，自觉地贯彻“依法治国”方略，自觉地推行依法行政；第二，要努力提高行政执法队伍的业务素质。要有针对性、经常性、多渠道地对行政执法人员进行业务培训，定期、不定期地进行考核，促进行政执法人员必学、爱学、勤学业务，提高业务素质和实际工作能力；第三，要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，健全对行政执法人员的录用、考核、晋升、奖惩、辞职、辞退等具体制度，真正形成“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好机制，确实改善现有行政执法队伍的结构。真正成为一支高素质的执法队伍。
6、实行政务公开、改革评判标准和考核标准。一是各执法部门要在办公地点和信息网站设立公告栏，将办公程序、收费标准、处罚依据等内容以书面形式公之与众。一方面便于公众查阅，另一方面也能起到宣传教育和公众监督的作用。二是对行政执法部门的考核，只能依其对当地经济发展所做出的贡献为内容，表现在在其职责范围内是否充分发挥了其职能作用，如经济秩序的维护与优化、社会治安的稳定与健康与否，等等。而绝非行政收费多少和罚没收入的高低。后者的弊端显而易见，将使 “三乱”行为禁而不止、腐败现象更加猖獗。严重败坏执法部门在人民群众心中的形象。给社会造成更大的不安定因素。
7、强化监督，努力形成有效的行政监督机制。权力必须受到监督机制制约，否则会导致滥用。一是要确立人大监督的核心地位，制定切实可行的人大监督法规，使监督内容、程度及后果明确清晰，便于操作，有效落实。二是要加大其他外部监督的力度。党的监督、民主党派的监督、司法机关的监督、社会团体的监督、人民群众以及新闻媒体的监督都要充分发挥应有的作用，对各级各类行政机关及其公务员的行政行为依法实施监督，在共同服务于人大监督这个中心的基础上形成监督合力。比如司法机关的的监督，要从体制上解决司法机关的人权、财权、物权受地方行政机关制约问题，使其能够没有后顾之忧地行使监督职权，同时应扩大司法审查范围，赋予司法权以法律监督的权威性；放宽行政诉讼的起诉资格，使行政权力受到普遍监督而得到广泛控制；赋予检察机关对行政机关及其公务员的行政违法行为提出诉讼和支持诉讼的权力，以追究违法行政的法律责任。国家应尽快制定《新闻法》以及相关的法律， 以保障舆论机构获取信息、发布信息的权利，保障公民的知情权，使舆论监督成为行政监督一个重要渠道、重要手段。只有这样，才能充分发挥现有监督网络的应有作用，保障依法行政的切实推行。
