中美巡逻勤务之比较
巡逻警察是改革开放新形势下，为维护社会公共安全和治安秩序，对社会治安实行动态管理而依法在公安机关组建的，专司巡逻勤务、实行综合执法的一个独立警种。近年来，随着警察巡逻体制的不断建立和完善，巡逻勤务活动的地位和作用也愈来愈重要。如何加强巡逻勤务的探索与研究，提高巡逻质量，发挥最佳巡逻效果成为当前警察巡逻工作面临的一个现实问题。本文拟就如何提高当前警察巡逻质量粗谈浅见，以供研讨。
以1993年6月的全国人民警察巡逻工作会议为起点，巡逻勤务在全国才得到迅速发展。由于巡逻体制确立较晚，对巡逻质量的研究也相对滞后。目前国内的大多数学者都认为评价我国巡逻质量构成的标准有三。我们在明确城市巡逻勤务的目标任务时，应遵照这些公认的质量标准。
表现在巡逻地段的秩序上。应注重于构建全天候全方位的防控网，树立新的时空观，以消除犯罪分子作案的时间\"盲点\"和空间\"死角\"。做到秩序井然，发案率低，人民群众满意，安全感增强。
表现在对现行违法犯罪行为的打击能力上。现行犯罪行为是社会不安定因素之一，特别是现行的暴力违法犯罪行为常常成为人民群众关注的焦点。因此打击现行犯数量的多少，是衡量警区治安治理是否有效的一个重要标准，同时在客观上也反映了巡警打击违法犯罪的能力和效果。
表现在掌握情报信息的数量上。巡逻警察应通过积极主动……巡警接处警面对的是不可预见性的现场，不确定因素很多，必须要求我们巡警接处警时做到严格公正执法，全力维护公民利益，维护公共安全秩序，及时有效预防和打击犯罪。经过一年多的巡警工作，我认为除遵循上述要求外，还应该做到以下四个字：一是“快”字，就是出警快。“快”在巡警接处警中的重要意义很多，及时有效预防打击犯罪，及时化解矛盾冲突，及时救助等等。二是“听”字，就是要听当事人的表述和意见。“听”字对于巡警控制和处置现场警情，有特别的作用。公安内参35期有个调查，认为公众在接受司法决定前，他们十分重视参与和表白的机会；他们希望受到尊重，保持尊严，自己的权利能够得到承认；他们希望警察能够考虑他们的需求和关心，以诚实的态度与他们交流。在现场，唯一能表达他们上述意思的只有语言。因此，“听”是我们处警过程中重要的一环。日常处警大多是矛盾纠纷和治安事件，矛盾双方情绪激动，这时我们就要置身中间，耐心听取双方意见，在……
一、警察巡逻工作的基本概况
（一）在中国：组建一支履行城市管理综合执法职能的巡警队伍，是现代化建设和社会发展到一定阶段的产物。社会各界对建立城市警察巡逻体制的认识是在逐步加深的。1991年11月，中国第十八次公安工作会议提出在大中城市建立和完善警察巡逻体制，把相当的警力摆到街面上，以切实提高动态环境下对城市治安控制的能力。1993年6月全国城市人民警察巡逻工作会议提出在全国地级以上城市逐步建立城市警察巡逻体制，并要求各地公安机关抓紧完成这项工作。1994年公安部颁布了《城市人民警察巡逻规定》。目前全
国已有四十多个地级以上城市初步建立起警察巡逻制度，即有一支专职巡警队伍，巡逻工作成为一种固定的警务方式长期坚持下去。中国八十多个城市也已经开展了警察巡逻工作。以上海为例，1992年6月，上海市人大常委会通过了《关于在本市部分地区试行人民警察综合执法的决定》。同年10月，上海市政府颁布了《上海市人民警察巡察暂行规定》。1993年7月，市人大常委会又审议通过了《上海市人民警察巡察条例》。上海市于1994年正式建立了巡警总队，初步形成了一个覆盖市区、综合执法的专职警察巡逻网络。1993年至1994年，巡警在综合执法中，共发现并受理巡察案件几百万件，涉及治安管理、交通肇事、市容监督、工商管理等类别；教育处罚几百万人次，抓获各类违法犯罪分子数万名，共接受并处理“110”报警服务台提供的警务案件几千多起。巡警还为群众办好事几十多万件，密切了警民关系，受到了社会各界的欢迎和赞扬。
（二）在美国：作为地方或州警察机构组成部分的“巡警”，其作用是保护并促进公共安全，特别是维护“街上”公共安全。作为制裁侵犯公共利益的犯罪的执法机构，他们所针对的犯罪类型包括“街头犯罪”、“白领犯罪”、“有组织犯罪”。“街头犯罪”侵害的是人身和财产，以及实施了违反有关交通、公共安全、紧急状态等法规的行为。这些通常属于巡警所必须处理的犯罪类型，现在，“巡警”将不直接涉足执法活动。白领犯罪或有组织犯罪（现行逮捕除外）都由其他警官或不同的警察机构，甚至可能由不同的执法机构来处理。执法官员们通常只在其各自的管辖范围内执行法律。
地方警察部门执行地方法律，他们一般要配合并协助其他执法机构。地方警察的能力在不同城市以及市镇之间表现出很大差异。州警察部门执行州法律，其“巡警”通常在巡逻车里履行职责。尽管各州警察根据其管辖权限履行其维护公共安全的职责，但他们的职责不如地方警察那样综合。通常，州总检察长是本州执法机构的首脑。联邦执法机关是根据美国总检察长的授权而履行其职责的。美国联邦也有其特定的执法机构，其中包括联邦调查局、保密局、反毒品局、税务署以及移民归化局（I.N.S）。这些机构不设“巡警”，但有时执法官员可以履行“巡警”的职责，例如移民归化局的官员即负责巡逻，并守卫国家的领土边界。联邦执法机构的警官很少，但对犯罪的威慑力是很大的，例如，纽约市警官的人数比联邦警察机构全部人数的一半还要多。
总之，美国的执法机关分为地方、州和联邦三级。州和地方警务部门的注意力主要集中于“街头犯罪”，同时，与“白领犯罪”和“有组织犯罪”作斗争的任务则主要由联邦政府承担。
二、巡警制度的本质特征及其法律依据
（一）在中国组建巡警队伍之初，曾有许多人认为巡警制度就是在现有的各个警种之外再加上一个巡警，将巡警视为脱离各个警种全局工作的一个独立体系。随着巡警综合执法实际效果的显示，人们对警察巡逻制度的实质也加深了认识。它实际上已成为在改革开放的形势下，全部城市公安工作动作的新机制和新方法，是带动全国公安机关警力配置、勤务制度等项改革的先导和中枢。
1.确立中国巡警制度的理论和实践依据。人民警察巡逻制度，是上海率先推出的。从一开始，就引起了社会各方面的广泛关注。从理论上讲，它的出现解决了两大不适应的矛盾。首先，我国目前在城市建设和社会迅速发展的同时，城市管理工作明显滞后的矛盾越来越突出，特别是与发达国家和地区相比还有较大的差距。这几年，各地增加了许多城市管理的执法部门，街面上出现了“大盖帽”。由于行政管理部门各管一摊，分工过细，政出多门，执法力量分散，执法权威不强，管理效能不高，致使一些影响城市正常秩序和市容环境的“老大难”问题长期得不到很好的解决。实践证明，不断增加“大盖帽”，并不能达到加强城市管理的目的。城市管理的整体性、系统性，决定了城市管理具有综合性的特点。现代化的城市管理迫切需要一支有权威的实施综合执法的城市管理队伍。而由于警察具有执法权威较高、执法覆盖面广等优势，恰恰能够充分担当起这一角色。公安机关充分发挥自身的优势，把那些直接影响社会秩序、社会环境的问题管起来，将有助于提高城市的管理水平，有助于公安机关在国家现代化进程中发挥更大的作用。其次，传统的公安管理体制与动态化的社会治安环境明显不相适应。公安机关对市场经济条件下的社会治安控制力亟待加强。变“坐堂办公”为“流动值勤”无疑是十分必要的。而实行警察巡逻制度，对公安机关自身的改革和发展也至关重要。长期以来，警力不足是城市公安机关面临的一个实际问题，但同时，公安机关内部各部门、各警种分工过细也加剧了警力不足的矛盾。为解决这一长期困扰公安工作发展的难题，有关部门很早就提出了一警多能、一警多用的设想。现在，警察巡逻体制的确立为这一设想成为现实提供了一个比较合理的机制和形式。这是确立人民警察巡逻制度的理论依据。
2.确立中国巡警制度的立法依据，从原则上讲，1995年2月公布施行的《中华人民共和国人民警察法》
第三章职权中规定的“公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行”的十四项职责，应当成为人民警察巡逻制度的法律依据。人民警察圆满地履行这些职责大部分需要在动态环境下，靠各警种的警察通力配合才能实现。至于巡警制度中需要综合执法，履行其他主管机关的部分职权时，人民警察可以依据人民警察法第二十一条的规定去完成，即人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作。
（二）在美国：美国市一级警察部门的基本特征以及它们是如何使用“巡警”的，这一问题可以通过对夏威夷州檀香山市警察部门的解释得到说明。警方是市政府的一个部门，它根据法律而创设并管辖。警察总长管理警局。警局内又设五个分支机构，其中包括行政管理、扶助、犯罪侦查、特别行动（管理拘留所、在毒品犯罪和爆炸案件中乘直升飞机或使用警犬巡逻以及交通管制等）、现场处置五个部门。警局是一个不同职能部门所组成的统一行动组织。在各职能部门之间密切合作，同时警局也配合并协助其他政府机构工作。法律规定，檀香山市警察局是其管辖范围内的主要执法机构。它负责维护公共安全，保护人身和财产权，侦查犯罪并逮捕违法犯罪分子，实施法律并预防违反州法律和市政令的行为，在民事和刑事诉讼中送达法律令状和通知书。它的责任范围大约有600平方英
里，划分为八个“巡区”，其授权执法人员共2475人，其中有1988名警官和487名受雇人员。在现场处置分局中，大量使用了巡警。他们要适应当地要求，采取徙步巡逻、自行车或摩托车巡逻以及汽车巡逻等方式，以预防犯罪并逮捕罪犯。他们还通过当地社区的“邻里照看”组织以及其他教育活动来征集支持者。在诸如抢劫之类的刑事案件中，巡警收集有关的情报和证据，之后犯罪侦查局的警官即开展侦查工作。这些警官都受过特殊的训练。同时，有特殊技能的警官，如擅长处理麻醉品案件的警官在其侦查活动中还将与其他执法机构相配合。特别现场处置局也可在某些特别项目中利用“巡警”，诸如使用警犬探测毒品和爆炸品等等。负责管理交通的部门要求其警官在街上巡逻时完成其大部分工作。
总之，巡警已成为警方维护社会治安和收集违法犯罪信息的“眼睛和手足”，同时他们已成为执法队伍的组成部分。每个人都覆行与其工作范围、训练程度和经验相适应的职责。他们的工作得到警察总长的指挥和协调。每个警官都要遵循法律并符合“行为准则”的第十三条，该条包含了警官道德和职业要求以及有关纪律。
三、巡警制度中亟待解决的问题
在中国巡警制度的实际运行中，经常会遇到一些难题，需要国家立法部门和执法部门共同研究、解决。
（一）最突出的问题是根据法律规定，不同的国家机关各有其主管范围和职责分工。而巡警的综合执法将不可避免地代行其他行政执法部门的职责。从我国的实际作法来看，目前各地巡警承担的职责大致有：维护社会治安秩序和公共安全，维护道路交通秩序，维护市容环境和市政公用设施，维护经济管理秩序，参加抢险救灾和公益事业等项工作。其中除社会治安和交通秩序属公安机关的职责外，其他的多属工商、城建、环卫、市政等部门负责。将这些职责的一部分转由公安巡警来承担，这是否意味着执法主体的变更呢？解决这一问题的关键是在有关立法中明确对巡警执法范围的特别授权以及与其他部门的职权划分和相互衔接。根据中国的实际情况，既要防止谁都管谁都不管，重复执法，推诿扯皮的“职权真空”现象；又要防止用警察一家执法来取代其他行政部门的职权过分集中现象。我国的巡警制度应当贯彻有机衔接、互相制约的原则，即巡警在综合执法中的职责界限是依法对发生在街面上的影响城市管理秩序的行为进行先期处置，重要的复杂的还要按程序移交有关部门依法处理，最终的行政决定和行政处罚应分别由各有关主管机关负责。由此而产生的行政复议和行政诉讼也应分别针对各主管机关而提起。在解决巡警综合执法与其他部门职责分工与衔接的问题后，实际工作中还要注意这样几个环节：一是加强对巡警的培训，使其熟悉相关部门的法规，指导其解决执法实践中出现的问题；二是建立有效的内部督察机制，防止巡警越权执法；三是与有关国家机关建立联席会议制度，互通情况，协商对策。
在美国，大多数美国人都认为美国的犯罪率太高，执法机构遇到了极大的挑战。关于如何更好地与犯罪做斗争有几种观点。人们常常把注意力集中在警务工作的有效性和执法的公正性之间找到适当的平衡，不能过分限制公民权利，也不能将职权过分集中于警察。有些人认为，美国地方政府的警官工资待遇低，训练差而工作强度却过大。专家们则认为，警察的工作需要加强地方一层的有计划性和州一层的协调性。现在的问题是，地方执法机构倾向于尽可能细地划分职责分工，但这又常常造成机构重叠。美国历史上一直是
一个拥有小型、以地方为主的警察力量的国家。1993年，美国执法机关平均为1000名居民雇佣2或3个全职警察（如果包括非警察雇员的话则为每1000人拥有3.1个警务人员）。这些数字包括了13041个市、县、州警察机构的情况。这些机构向二亿四千四百万人承担执法任务。全国共雇用了553773万名警官和212353万名非警察雇员。1990年，联邦政府雇用了65490万人用于维护社会治安。1990年联邦、州、地方（含县和市）直接用于维护治安的费用总额中，地方政府支付了百分之七十二点五（约为2380597万美元），州政府支付百分之十四点八（约为4714460万美元）；联邦政府支付了百分之十二点六（约为40274万美元）。尽管执法机构之间存在着广泛的合作，但它们中间还存在着明显的职责分工，这表明了各执法机构在一定意义上的自主性。例如，移民归化局官员实施美国移民法。为完成此项工作，他们接受特殊训练。地方警察没有接受此项训练，所以当对某个违反移民法的人实施拘留或逮捕时，不能判明谁是“合法”进入，谁是“非法”进入。另一方面，地方警官可以对遭到袭击的联邦移民归化局的官员提供帮助或者根据移民归化局的命令和指挥而实施帮助。象美国劳动部、环境保护局等的行政管理机关都有本部门的民事、刑事规范。这些机构利用自己的职责实施民事规范，包括现场询问、监督和执法程序。在这些民事诉讼程序中要求有代理专家。如果发生了刑事违法行为，必要时代理人将要求法律顾问提起刑事诉讼、地方警察可协助传唤被告、证人或实施逮捕。
美国刑事执法机构常常参加部门间、机构间的合作协助协议。这就避免了资源浪费和重复劳动，使得诸如“谁是被控方”，“谁负责收集证据”等实质性问题在立案之前即得到解决。根据美国法律制度，联邦法优先于州法律；州法律优先于地方法，所以一般来讲，执法问题取决于发生了什么犯罪。执法机关对其管辖范围内发生的案件有优先处理权。另一方面，联邦政府在执法上警力不足。所以从实践的角度看，地方警察常常是其他执法机构的“眼睛和手足”，至少是在协助上级职能机构时能够发挥这一作用，而那些要求特别专家、保密或法律要求其他条件的案件除外。
