抵押融资之路有多远
作为全国33个农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点县之一，江苏省东海县建立土地流转服务中心和全国首家县级农村产权交易所，引导推动土地流转
土地作为农民集体和个人最丰富的资源和财产，一直无法成为合格的抵押物，这是我国农村金融发展的症结所在。2012年8月，经国家农业部批准，江苏省东海县被确定为全国33个农村土地承包经营权流转规范化管理和服务试点县之一。试点以来，该县土地流转发展迅速，当地银行业金融机构也迅速跟进，开办了土地流转抵押贷款业务。对此，连云港银监分局进行了专项调研。
基本情况
近年来，东海县建立了土地流转服务中心和全国首家县级农村产权交易所，引导推动土地流转。截至2013年末，全县实现土地流转面积95.7万亩，占耕地总面积的52.1%，较2012年新增12.6万亩，增幅达15%，其中，农业龙头企业和种粮大户是土地流转的主体，为东海县农业产业化的进一步发展奠定了坚实的基础。农村产权交易所自2012年5月成立以来，累计完成产权交易635笔，金额10023万元，覆盖了土地承包经营权、宅基地使用权、住房所有权等各种类型，为农村各种静态的资源向资产乃至资本跨越奠定了基础。
东海县明确相关部门职责，印发了《东海县农村产权抵押融资工作实施方案》，明确县委农工办负责土地流转政策指导和纠纷调解，国土部门负责土地使用权证的登记审核发放，农村产权交易所负责土地使用权价值的评估认定和抵押登记，乡镇政府负责协助银行做好土地使用权的调查摸底以及面积、质量认定。东海县农村信用联社作为该县土地使用权抵押贷款的主要经办行，迅速制定了相关的管理办法和实施细则，凭借农村产权交易所出具的土地承包经营权产权交易鉴证书，直接向农户发放抵押贷款。
为完善风险保障措施，对集中连片流转农户土地300亩以上、流转期限10年以上的产权交易转入方，需缴纳金额为所流转土地一年的承包费作为风险保证金，同时规范农村土地流转抵押合同文本，建立合同审查、履行情况督查和风险防范机制。贷款出现违约时，由农村产权交易所组织对抵押的土地使用权进行拍卖，拍卖所得用于偿还贷款本息，降低了金融机构处置不良资产的成本。
业务发展缓慢的原因分析
截至2013年末，无需其他担保，东海县凭借农村产权交易所出具的土地承包经营权产权交易鉴证书直接抵押发放贷款35笔，金额500万元。业务发展总体规模较小，尚无农村宅基地及经营性建设用地抵押融资实例，金融支农的作用远远未能发挥。业务发展缓慢的原因有以下几方面：
土地流转的市场基础仍未夯实
一是农村土地确权登记发证滞后，严重影响贷款业务办理。中央明确提出，要确保农村土地承包经营权发证到户，之后又将登记发证的范围扩大到集体土地所有权、集体建设用地使用权等。但从目前情况看，因二轮土地承包政策落实不到位以及后期土地调整等因素导致的新旧矛盾突出，各地土地承包经营权确权颁证工作进展不
一、差异较大，集体建设用地使用权等登记发证工作则因面临诸多政策障碍而普遍滞后甚至尚未启动。土地权属不确定，难以为后续流转、抵押等行为开展提供权利保障，以土地使用权作为抵押的信贷业务就失去了存在的基础。
二是土地使用权价值评估失准，影响贷款抵押设定。目前尚无具备专业资质的土地使用权价值评估机构，也没有相对独立的评估价值体系作参照。从东海县实施情况看，基层农村土地使用权的价值评估主要由产权交易所负责，专业性不足使得借款人和银行机构等贷款参与主体无法在评估结果上达成一致，给贷款项目抵押设置带来诸多不便。目前东海县流转土地面积占全县耕地面积的54.87%，其中仍有部分流转行为限于农民之间自发开展，流转规模和规范性不足。
土地流转抵押法律障碍仍未消除
一是流转限制。根据《土地管理法》第63条规定，集体土地使用权不得流转用于非农建设。国务院、国土资源部多次明文禁止城镇居民以转让方式取得宅基地使用权。集体建设用地流转用途限制、宅基地使用权的身份限制等，制约了农村土地成为进入市场自由流转的生产要素，较大程度削弱了银行机构开展土地使用权抵押贷款的积极性。
二是抵押限制。《物权法》第184条、《担保法》第37条均规定，耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》也明确规定，承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。《农村土地承包法》规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”，但没有明确土地承包经营权可以抵押。目前，农村土地使用权抵押融资创新行为存在抵押合同得不到法律认可，而带来抵押权无法实现的法律风险。
风险分担及保障激励机制仍然缺位
一是保险机制缺位。农业生产的特殊性使得其抵御自然灾害和市场风险的能力偏弱，一旦遇到自然灾害或市场价格发生大的变化，土地附着物价值就会大幅降低，这将直接影响土地流转的价值。因此，在缺乏保险公司介入分担系统性风险的情况下，开展土地使用权抵押融资业务的银行机构将承担较大的经营风险。
二是担保机构缺位。调查发现，目前东海县农合机构在发放相关贷款时，往往希望在土地承包经营权抵押的基础上，追加第三方担保以抵补风险。但目前，提供第三方担保的主要为农户或农民合作组织，专业性的农业担保公司的缺失使得担保的效力大大削弱。
三是激励政策缺位。目前，监管部门缺乏对土地使用权抵押融资业务的规范性指导，更没有在不良容忍度、核销政策及利率优惠等方面给予差异化的政策引导。基层试点银行机构缺乏信贷创新的动力，致使业务仅停留在“应景”阶段，难以大规模推广开展。
金融产品本身仍待优化
目前，东海县农村信用联社发放的土地承包经营权抵押贷款年利率为11.3%，较基准贷款利率上浮近90%。除贷款利息外，农户为取得贷款还需缴纳交易鉴证服务费、抵押登记费等多项费用。同时，贷款期限均为1年，未能根据实际经营周期以及不同土地流转主体的异质需求采取差别化的设计。与该县农信社先前推出的多户联保、“阳光信贷”产品利率优惠、期限灵活等特点相比，土地承包经营权抵押贷款明显呈现出耗时、费力、昂贵等劣势，期限固化也无法满足农户实际的生产经营活动，从而影响了农户申办业务的热情。
政策建议
十八届三中全会提出“赋予农民对承包经营权抵押、担保权能”“保障农户宅基地用益物权”等改革举措，2014年中央农村工作会议进一步明确要“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”，为今后发展农村土地流转抵押融资工作明确了政策方向，应加紧贯彻落实。
完善市场运作基础
一是在保持现有土地承包关系稳定、保证农业生产正常的前提下，开展土地延包台账、三十年承包合同、经营权证书等清查确权，加紧完成所有农村土地所有权、使用权登记发证工作。二是建立全国统一的农村土地资产评估体系，做好农村土地分等、定级、估价三者的衔接，并引入专业中介机构对农村土地使用权价值进行评估。三是建立县级统揽直达乡村的管理体系，把涉农资产资源统一纳入交易平台，提高土地流转规模和规范性，为银行机构开展土地使用权抵押贷款创造有利条件。
解决法制层面瓶颈
尽快修订和完善《物权法》《农村土地承包法》《担保法》等相关法律，明确规定土地承包经营权可以抵押，为开办土地承包经营权抵押贷款提供法律支持。同时，从法律上赋予和保障农民宅基地、经营性建设用地流转、抵押、担保等权能，打破行政村、乡镇乃至更大范围地域以及使用范围的限制，实现农村集体土地使用权的充分自由流转和价值利用。
健全风险防范机制
一是政府部门通过建立农业发展基金、政策性担保公司，推行“农村土地使用权抵押+担保公司担保（或基金担保、经营户担保）”等方式，在贷款发生违约或银行机构处置抵押权出现困难时，实施抵押物收购或进行损失补偿。二是鼓励和支持保险公司开设土地使用权抵押贷款保险品种，同时扩大农业保险范围、规模，对农业经营风险形成的损失进行适当的补偿。三是金融管理部门加快制定相关配套贷款管理办法，指导推动银行机构积极稳妥推进农村土地使用权抵押贷款业务。
提升金融产品的竞争力
一是建议政府加大财政补贴，适当减免农民、农户在办理农村土地使用权抵押贷款业务中需要缴纳的交易鉴证、土地登记、价值评估等费用，降低业务成本。二是在确定产品期限时要针对实际的经营周期以及农户的异质需求采取差别化的设计来满足农户生产经营的需要。三是督促银行机构加大业务宣传力度，优化业务办理流程，提高业务办理效率，提升土地使用权抵押贷款产品本身的竞争力，探索农村建设用地抵押模式，切实为农民、农户提供融资便利。
图 > 张建文
编辑 李冰洁
