重庆市开发区土地节约集约用地专题
调研报告
根据《重庆市国土房管局转发有关事宜的通知》文件精神，为进一步规范发展各类开发区，加快出台有关政策措施，强化开发区土地集约利用管理工作，重庆市组织对各开发区进行了实地调研。
一、重庆市开发区概况
重庆市现有开发区38个，其中国家级开发区6个（重庆经济技术开发区、重庆高新技术产业开发区、重庆两路寸滩保税港区、重庆西永综合保税区、万州经济技术开发区、长寿经济技术开发区），省级开发区32个。
全市开发区批准用地面积共计16783.94公顷，其中国家级开发区批准用地面积6387.51公顷，省级开发区批准用地面积10396.43公顷。
二、开发区发展动力分析
开发区作为一种特殊的经济活动地域空间，其成长和发展是多方面力量物化的表现和综合作用的结果。总体来讲，重庆市开发区发展的主要动力可概括为政策作用力、市场作用力、学习和创新能力及社会文化作用力。五者之间的相互作用构成了开发区增长和发展的动力机制。
（一）政策作用力——开发区发展的初始动力
重庆市，是中国五大中心城市之一， 长江上游地区经济中心、国家重要的现代制造业基地，西南地区综合交通枢纽。2011年国务院批复的《成渝经济区区域规划》把重庆定位为国际大都市。位于重庆主城区北部的两江新区是截至目前中国内陆唯一的国家级新区，亦是国家统筹城乡综合配套改革试验区的先行区、内陆重要的先进制造业和现代服务业基地、长江上游地区金融中心和创新中心和内陆地区对外开放的重要门户、科学发展的示范窗口。
重庆市开发区在发展过程中，得到国家的重点支持，享受优惠的政策，符合国际通行规则，对外开放度高，是一种特殊的政策空间。国家及重庆市政府授予了各开发区管理委员会相应的经济管理权，开发区管委会享有与其所在地地方政府同等的经济事务管理权，运行机制高效、规范。开发区在审批外来投资项目上具有简便、快捷、与国际惯例相适应的办事程序。各开发区对进区投资企业的建设、生产、运营提供良好的条件，制订了相当优越的投资政策，营造良好的法律环境。
（二）市场作用力——开发区经济增长的动力
开发区是从事特定的经济活动的企业集聚空间，而企业注重的是经济效益，关注的是投入和产出之间的关系。开发区管理机构在立项过程中，把土地、资金、技术、劳动力等生产要素纳入决策体系，在市场机制的作用下，实现各种生产要素在空间上的重组。对企业而言，在开发区投资有很多优势。首先是明显的区位优势。开发区分别设在经济环境较好地区或交通枢纽地带，对外联系较为方便。其次是有健全的基础设施及经济发展的支撑体系。开发区所在地区经济发达、工业基础雄厚、工业生产门类齐全，对开发区的快速发展起到良好的支撑作用。区内的信息发达，实现了通讯和信息与国际接轨。开发区还具有人才优势，有高水平的科技人员和高素质的技术工人可资录用。
（三）学习和创新能力——开发区未来发展的提升力
人类社会经历了农业经济、工业经济的发展，在世纪之交，正逐步向新的经济形态——知识经济迈进。在这一新的经济形态中，知识的生产、扩散和应用成为经济增长的根本源泉。区域和企业的竞争优势发生了本质的变化。从企业角度讲，在原有的生产模式下，企业通过流水线生产大批量的标准化产品，以此来获得规模经济和成本优势。但今后竞争优势的本质特征由原来的依靠成本优势转变到依靠速度、质量和学习与创新能力方面。企业竞争优势主要依赖企业能否学会快速地改进生产工艺、提高产品的质量和服务，而不仅仅依靠成本的降低和标准化产品数量的多少。企业的概念也由原来的利润最大化或交易费用最低，转变为能否保持持续竞争力的学习型组织或知识创新型组织。所以从开发区未来的发展来看，区域的学习和创新能力将成为提升开发区发展层次的重要力量，能激发学习和创新能力的因素就是增强开发区竞争力的源泉。
（四）社会文化作用力——区域发展的整合力
个人和组织的学习和创新活动总是根植于特定的地方环境中的。这种环境不仅是物质基础设施和产业结构、生产活动等经济方面的，更重要的是社会文化和制度方面的。个人和组织作为区域经济活动运营的主体，不仅是知识、信息、技术的载体，同时也是各种社会文化要素的载体。因此个体和组织之间的联系和协作在营造区域的学习和创新氛围中起着重要的作用。
三、促进开发区节约集约用地主要做法及成效
（一）促进开发区加快建设，加快开发区土地建成投产，有效地提高了开发区土地开发程度。
督促各开发区加快区内土地开发建设力度，加强招商引资，使符合开发区功能定位的入驻企业按期建成投产和不符合开发区功能定位的企业转型，同时为入驻企业和转型企业尽快建成投产服务。通过加快建设，大多数开发区的土地开发率、土地供应率、土地建成率普遍有所提高，有效地提高了开发区土地开发程度。
（二）对已供地按标准严格监管、验收，促进土地集约利用，有效地提高了开发区土地利用强度。
对已出让未建成部分土地的利用强度、土地容积率和建筑密度等用地强度标准应按供地时设定的规划标准对其进行有效监管，严格进行竣工验收，并对验收未达标准的进行处理，确保各开发区出让后的土地能按规划标准进行建设，不能因建设达不到规划标准要求而降低开发区土地集约利用水平。通过加强对已供应未建成土地的监管，严格按照规划标准进行建设，提高开发区土地的容积率和建筑密度，从而有效地提高开发区土地利用强度。
（三）设立用地企业入区门槛，有效地提高开发区土地利用效益。 对开发区内的工业用地应严格按照工业项目建设用地控制指标规定的指标体系和开发区功能定位审查供应。此外，在招商引资、指导开发区产业布局时，对申请入区的用地企业设立“入区门槛”，综合考虑将企业用地数量与企业固定资产投资强度、工业用地产出强度等挂钩，吸引占地少、产值高的企业，从而有效地提高了开发区土地利用效益。
（四）建立土地供应总量控制制度，有效地实现节约利用土地资源。
重庆市坚持每年年初制订年度土地供应计划，根据地区产业政策及经济发展的要求科学预测年度用地总量，做到按计划供地，不超计划用地。做到不浪费一分土地，高效节约集约利用土地资源。
（五）区县地方政府及土地管理部门严格执行土地管理制度，有效地提高开发区土地利用管理绩效。
区县地方政府及开发区土地管理部门，严格执行土地管理制度，积极处臵到期项目用地和闲臵土地，严格执行土地有偿使用和土地招拍挂制度，从而有效地提高了开发区土地利用管理绩效。
四、开发区节约集约用地存在的主要问题及影响因素
重庆市早期设立的开发区，处于探索和发展阶段，其设臵和管理不规范，导致布局与规模不合理、土地利用率不高等问题，在节约集约用地上存在一些问题。
（一）开发区土地利用相对粗放
重庆市的地势地貌特征，决定了其可有效使用的土地资源较少，在土地资源供给十分有限的情况下，现有开发区土地资源低效利用的现象依然存在。其主要原因：一是企业拿地正本较低，许多企业进行低成本扩张，造成了开发区“摊大饼”式的发展模式；二是开发区招商引资的恶性竞争，竞相压价，造成土地利用粗放，土地资产流失严重。
（二）入区项目的可行性论证不够扎实，缺乏对入区项目的投资前景和环境影响分析
区县经济发展不均衡，经济欠发达或区位优势不明显的区县招商引资难度较大，对入区投资项目来者不拒，对项目的可行性论证不够充分，对项目的投资前景、环境影响、融资渠道、投资强度等缺乏应有的研究，致使有些项目由于融资受阻，投资跟不上，造成了项目区内少量土地在一定时期内处于闲臵状态。
（三）过度重视土地出让的价格和土地出让净收益，忽视了项目质量
区县在招商引资过程中，过度重视土地出让的价格和土地出让净收益，忽视了地块上承载的项目质量，短期现象严重，不利于开发区的科学、持续、高效发展。
五、下一步工作打算
（一）积极开展开发区土地集约利用评价工作，深入贯彻落实国家关于开发区土地集约利用各项制度政策。
开发区土地集约利用，对控制开发区扩张用地，缓解开发区用地矛盾，具有重要意义，因此有必要开展开发区土地集约利用评价工作。我们将积极支持、配合国土资源部新一轮开发区土地集约利用评价工作，认真贯彻落实开发区土地集约利用评价工作的各项制度政策，加强开发区土地开发建设过程中各部门的沟通，加大宣传力度，以开发区土地集约利用政策制度及评价成果有效引导、提高各开发区土地集约利用水平，并将开发区土地集约利用状况与地方政府考核挂钩，真正将开发区土地集约利用评价成果应用到实处。
（二）建立和完善开发区土地集约利用技术监测机制。 建立和完善开发区土地集约利用动态监测机制，利用“3S”技术等现代科技手段，对开发区土地利用进行动态监测，及时准确地掌握土地利用动态变化情况，尤其是对开发区外延扩张趋势、内部空间结构、闲臵土地等信息进行实时监测，及时发现土地利用的薄弱环节，为调整土地利用方式，提高开发区土地集约利用水平提供实时数据和科学依据。
（三）研究制定开发区用地布局、规模控制及进一步促进开发区节约集约用地的有关政策。
为更加有效的提高开发区土地集约利用水平，开展开发区产业用地布局和产业结构调整及规模控制研究，使开发区产生一定的产业聚集效应，从而引导企业向集约用地方向竞争。研究进一步促进开发区节约集约用地的有关政策，将产业用地布局、产业结构调整、规模控制等作为企业入园的政策条件，引导开发区形成集约用地的良性竞争。
（四）建立开发区土地集约利用经验交流平台，总结推广开发区土地集约利用的新理念，新模式。
建立开发区土地集约利用经验交流平台，将一些土地集约利用程度较好，并值得推广的节地新理念、新技术进行总结，并积极推广。加强各开发区之间的交流，互相学习，并鼓励各开发区积极探索土地集约利用管理制度，用地模式等。
